“效率优先，兼顾公平”原则不动摇

　　马昌博 傅剑锋 于洋

　　一场关系到13亿中国人切身利益的改革，在经过静悄悄的推进后逐渐清晰。

　　5月26日，中央政治局就改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题召开会议。这个由胡锦涛总书记主持的中国最高决策层的会议对正在进行的上述改革进行了总体部署。

　　新华社的消息说，会议强调要“构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系”，“在经济发展的基础上，更加注重社会公平……使全体人民都能享受到改革开放和社会主义现代化建设的成果”。

　　此次会议发出了一个强烈的信号，即中央政府将把解决居民收入差距问题作为未来的重要工作，而主要措施是收入分配制度改革及其秩序的规范。

　　除宏观目标外，包括深化公务员工资制度改革，提高城市低保对象补助标准等具体措施也被提及。“会议是动员也是落实。”国家发改委经济研究所研究员杨宜勇对记者说，“公平”的议题正从宏观认识加快落实到操作层面。

　　中国从上世纪70年代末开始的收入分配制度改革，目的之一就是为了打破“平均主义”造成的不公平。20多年后，改革不断深化之际，“公平”成为新的着力重点。

　　加速的紧迫性

　　据记者了解，早在去年全国“两会”之后，由国家发改委牵头联合财政部、人事部、劳动和社会保障部等部委就开始着手起草一份“收入分配制度改革意见”。随后在今年初将初稿在国务院有关部门和专家中征求意见。

　　整个过程一直很低调，“收入分配政策关系到所有人，按照历史经验是少说多做。”一位知情专家说。

　　如此谨慎的背景是中国居民收入差距的拉大。

　　事实上，从打破“大锅饭”开始的改革开放一开始就对“效率”格外重视，“认为差距有助于提高效率。”长期进行中国居民收入差距研究的北京师范大学特聘教授李实说。

　　在增量改革阶段过后，收入差距带来的民众心理失衡和社会稳定隐忧也和ＧＤＰ的数字一起增长，李实认为，过去强调“效率优先，兼顾公平”，但某种程度上更强调“效率优先”，“收入分配制度改革相对滞后”。

　　“之前市场机制不完善，政府就在效率方面做了很多工作，现在市场机制已经初步建立，政府可以更多地把注意力放在公平上。”

　　早在２００２年的“十六大”报告中就提到，要“深化分配制度改革，健全社会保障体系”。在２００３年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也指出要“推进收入分配制度改革”。

　　随后收入分配制度改革的紧迫性被更加重视，一个例子是，“十一五”规划纲要中增加了“‘加快’推进收入分配制度改革”的表述，并将原先“十一五”规划建议中的“注重社会公平”前面加上了“更加”两个字。

　　“这次政治局开会研究收入分配制度改革问题，是对十六大以及‘十一五’规划中有关精神的进一步贯彻。”劳动和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南说，“着眼于整个大的收入分配制度改革，同时抓住重点。”

　　在解决公务员工资方面，今年１月１日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》明确规定公务员要实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。

　　“人事部已经做了很长时间的研究，这次政治局会议既研究了公务员工资改革方案，同时研究了事业单位分配制度改革和低收入者收入提高的问题，充分体现了科学发展观的指导。”苏海南说。

　　５月２６日的政治局会议中，深化公务员工资制度改革，逐步缩小地区间收入差距，适当向基层倾斜，完善地区津贴制度特别是艰苦边远地区津贴制度，都被作为重要措施列出。

　　“效率优先”不会放弃

　　与收入分配制度改革相对应的，是高层一些重大理念的形成。

　　２００５年２月１９日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出，“实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求”。

　　“在过去的收入分配制度上谈公平，因为是‘兼顾’就不好谈了，现在有这个基本的理念做支撑，在政策上的重视和体现就已经呼之欲出了。”中央党校社会学教授吴忠民说。

　　吴忠民认为，政府在改革收入分配制度上，比过去“仅仅从社会稳定角度考虑，上了很大一个台阶”。“第一是把收入分配制度和共享改革发展成果联系到一起，这个基本理念确立起来了；第二是把社会公平与内需拉动相联系，因为老百姓普遍没有钱，内需是上不去的。”

　　与此相关的是，在中国改革开放发展思路中占据２０多年的“先富论”，在“十一五”规划中也转变为“共同富裕”的主调。

　　不过，来自发改委的专家杨宜勇提醒说：“现在提‘更加注重社会公平’，并不是说以前的‘效率优先，兼顾公平’就放弃了，而是进行了一个调整，加重了公平的砝码。把效率和公平放在同等的位置上，不是偏重哪一方。”

　　“‘效率优先，兼顾公平’还是我们现在必须坚持的一个原则之一，不能轻易动摇。”

　　谁受益，谁受损

　　５月２６日的政治局会议中就改革收入分配制度提出的总体措施是“着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入”。

　　“提高低收入者收入水平”被认为是最容易实施的措施，会议认为“要随着经济发展，适当提高企业离退休人员基本养老金标准、各类优抚对象抚恤补助标准、城市低保对象补助标准，并注意提高其他低收入人员待遇水平”。

　　“这里说的‘低’是指政府要提高所得低于低保的阶层的收入，政府要提起来。低保以上的，政府能做的不会很多。”杨宜勇说，近期“可能要提高城镇最低生活保障线，在一定程度上改善离退休人员的待遇”。

　　其中改善离退休人员的退休金待遇被认为是要解决代际上的公平，“过去轻消费重生产，现在有责任对当时的那一代人进行回报。”中央党校教授吴忠民说。

　　除了直接补助外，让低收入者减少支出也是方法之一，温家宝总理在今年的全国“两会”上说，要在全国农村普遍实行免除学杂费的义务教育，“低收入者挣的少，同时让他花的也少，遇到困难有政府的帮助。”中国人民大学公共管理学院院长董克用说。

　　与之相关的是之前实行的个人所得税起征点调整到１６００元，国家税务总局有关负责人５月１９日说，个税调整后，北京、江苏、浙江等发达地区的纳税人数减少２５％左右，安徽、河北等经济欠发达地区减少８０％。

　　另一个基本共识是，“扩中”被认为是缩小当前贫富差距的有效方法被重点突出。

　　“国务院今年公布的《关于解决农民工若干问题的意见》也提供了一个渠道，就是让农民工中一些技能相对高一些的，也有可能成为新的中等收入者群体的组成部分。这个意见重点在维护农民工权益和‘提低’，同时也有‘扩中’的内容。”苏海南说。

　　但显然这不是一个可以短期内实现的目标，“‘扩中’更大程度上是需要社会发展到一定水平才形成的结果。”北京师范大学特聘教授李实说。

　　而在“调高”中，广受诟病的垄断行业将被列为重点监控对象。今年的４、５月份，安徽和河北两省已经先后立法禁止能源垄断行业的高福利。“如果政府有决心，现在能够限制垄断行业工资的增长幅度，但是想把绝对收入压低，不太现实。”李实说。

　　上述目标中一个共同的难点是，中国目前缺乏一套收入清晰化的监控体系，“你知道谁高谁低？调节谁？”

　　事实上，此次会议后要实施的一些具体措施已经成型。杨宜勇说，５月２６日政治局开会研究时，“一些政策基本的方案已经很成熟了”。其中公务员工资制度改革有望在７月份启动。

　　“包括企业退休人员养老金、优抚补贴、城市低保标准调整都做了相应研究，”劳动和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南说，“估计将随公务员工资制度改革相应陆续出台。”

　　邓小平多年前的警告

　　此次以促进公平为着力点的收入分配制度改革，被认为是共享改革发展成果的表现。

　　早在２００４年３月１０日的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记便提出要让发展成果惠及全体人民。此后温家宝总理在２００５年《政府工作报告》中指出“要让全体人民共同分享改革与发展的成果”。

　　普遍的看法认为，共享改革发展成果正作为一项理念渗透到政府的决策过程中，“包括社会保障体系的建立，义务教育的免单，社会主义新农村的建设等都是共享改革发展成果的体现。”中央党校教授吴忠民说。

　　一般来说，分享改革发展成果，很大程度上是针对国家增加的财政收入的转移支付。从本届政府上任开始，财政资金的流向已经很清晰地表明了政府的政策取向。目前政府已开始清理医疗、教育、社会保障等方面遗留的问题，加大对低收入群体的支持。

　　相关政策研究也正在展开，西南政法大学博士生导师李昌麟正带领着２０余名博士与法学学者进行“建立改革发展成果公平分享的法律保障机制”研究，这是去年底启动的国家社会科学基金项目重大项目(Ａ级)课题。

　　“现在解决收入分配不公的讨论，多数人还只着眼于私人产品的分配不公。而从根本上说，我们要着眼于建立合理分享改革发展成果的机制，特别是法律机制。”李昌麟说，这种法律机制的建立是长远地解决收入分配不公的制度基础。

　　２００４年８月２２日前后，中国举行了盛大的纪念邓小平诞辰１００周年的活动。有观察人士认为，纪念他的目的就是重新回顾他的理论，而以前大多注意到他的理论的一方面，比如鼓励一部分人先富起来，而忽视了另一方面，比如共同富裕，比如先富带后富。

　　“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了。”邓小平还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子。”

　　现在所进行的努力，都是为了避免出现邓公“警告”中出现的各种可能。

(责任编辑：魏喆)