国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组

    今年4月份以来,宏观经济调控进入本轮周期中的“二次调控”阶段。在国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议、提出六条关于楼市调控的针对性措施之后,5月29日国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(下称《意见》)。

    与新、旧《国八条》相比较,《意见》出现的一个最大变化,就是首次将“调整住房供应结构”与“稳定住房价格”相并列,定为近期调控的重点,这表明中央对房地产市场的调控思路已经出现了一些新的变化。另外,《意见》中多达“十五”条的细则绝大部分以“数字说话”,使得过去“悬在半空中”的调控政策几乎“贴近地面”了。

    国际经验表明,经济长时期快速增长往往带来房地产泡沫。当前,我国住房潜在需求巨大,房地产市场中长期看好。我国住房潜在需求主要来自两个方面：一是现有城镇居民改善住房条件的需求,另一个潜在需求来自城镇化。政府长期调控的主基调应是“调整供应结构”与“稳定住房价格”并重。

    理性看待前期房地产调控效果

    正确理解房地产调控新政,需要建立在对前期调控效果正确把握的基础之上。自从去年3月国务院办公厅发出关于切实稳定住房价格的通知(俗称“旧《国八条》”)、4月建设部和发改委等7部委联合发出《关于做好稳定住房价格工作的意见》(俗称“新《国八条》”) 以来,我国房地产投资增长速度开始放慢,少数城市房价持续上涨势头明显趋缓,个别城市的房价甚至出现了绝对下降。但是,由于两个“国八条”的措施在一些地区并没有得到很好的贯彻,大多数城市在增加普通商品房和经济适用住房方面没有太大的进展,一些地区还没有建立廉租住房制度。在一些城市房价增幅趋缓的同时,另外一些城市的房地产市场却开始趋热,房价大幅上升,市场秩序紊乱。正因为如此,一种观点认为,就整体而言,《国八条》的调控是无效的,需要反思,需要对房地产进行“二次调控”并下猛药,以免市场泡沫进一步加大。

    不同的评估方式会导致不同的结论,这一现象提醒我们,在对一项政策效果尤其是一项牵涉面广的宏观政策进行评估时,需要用多种方式进行综合评估,显然下面的一些理由将有助于人们从另一个视角,即“政策有无法”来对前期的政策效果进行更为合理的评估。

    第一、 国际经验表明,经济长时期快速增长往往带来房地产泡沫

    在持续高速经济增长条件下,房地产市场出现泡沫几乎是一个全球普遍规律,不同的只是泡沫的积聚程度。历史上,纽约、东京、伦敦、悉尼、香港等皆如此。在经济景气持续刺激的条件下,人们对经济前景和未来个人可支配收入的预期乐观,而房地产供给具有相对刚性,往往难以跟上社会投资和消费需求的扩张速度,这就使房地产市场价格高于均衡价格,吸引大量投资者的介入。房价一旦上涨,人们在适应性预期的作用下往往又会根据历史的变化推断未来的房地产价格,从而将更多资金投入房市,并且大量增持投资房,人为放大住房需求。在房地产市场火爆的情况下,房地产开发商在高额投资回报诱惑下,往往不惜代价囤积土地,人为加剧土地的稀缺性,推高地价和房价。与此同时,银行把房地产贷款看成优质资产,并为了争夺这块市场而展开激烈竞争,增加向房地产商和个人购房者贷款,而放松甚至忽略对借款企业或个人资信评估。最后,在投资者人为放大需求、开发商人为制造供给稀缺、银行忽视贷款风险等力量的共同持续作用之下,房地产价格最终将远离实际价值,形成并不断积聚市场泡沫。

    第二、我国住房潜在需求巨大,房地产市场中长期看好

    我国住房潜在需求主要来自两个方面。一是现有城镇居民改善住房条件的需求。自推行房改政策以来,我国 80％以上的城镇可售公房已经出售给了职工,居民私有住房的比例已经达到72.8％,处于世界前列。如此之高的住房自有率,在成熟市场经济条件下通常意味着市场需求已经接近饱和。但在我国,情况比较特殊,由于住宅商品化时间较晚,大多数售给职工的公房建造时间较早,并不能满足现代人居住的要求。按照土地使用年限计算,我国住宅的建筑使用寿命至少应该在70年以上,然而我国多数住宅在使用年限不到20年就都变成了户内配套设施残缺不全的产品。有关调查显示,户使用独立抽水式厕所的住房仅为50.1％、有独立厨房的仅占85.4％、有热水供应的仅为2.4％等等,这些都不符合中央提出的小康标准。因而,随着经济发展和收入增加,多数城镇居民都有提高住宅档次和改善居住条件的需求。

    另一个潜在需求来自城镇化。城镇化的发展将使得大量农民变市民。根据最新统计,我国现有城镇居民5.6亿人,城市化率为43％。按照规划,到2020年我国实现“全面小康”,城市化水平将达到55－60％,城镇居民人口将新增2.5－3亿左右。以人均需要拥有住宅建筑面积30平方米计算,这一部分人口将需要75－90亿平方米的新增建筑面积。

    第三、全球资产价格处于一个急剧膨胀时期

    在本轮世界景气周期中,各国CPI大多稳定在较低水平,使得各国中央银行能够容忍较低的利率,从而导致全球货币流动性过剩。

    表1：美日欧短期货币供应相当于GDP的百分比

    (资料来源：CEIC、摩根士丹利研究部)

    由此而来的一个结果就是,在过去5年中,绝大多数发达国家和增长速度进入世界前十二名的发展中国家都不约而同出现了资产价格膨胀。国际市场上诸多资产品种的价格出现了普涨,不仅是股票、债券、房地产、石油和黄金,而且古董、艺术品以及其他可以充当价值储存手段的物品,价格也大幅上升,并纷纷创下十几年、甚至几十年来新高。

    目前,世界经济正处于有史以来规模最庞大的泡沫当中,这个泡沫价值据估算大约相当于全球GDP的一半。这期间,房地产跨境直接和间接投资交易额一直在上升,发达国家楼市总值由30万亿美元升至超过70万亿美元。近年,更有超过7000亿美元的热钱流入亚洲,其中有一部分通过各种方式流入我国的房地产市场,不仅对房价上涨起到推波助澜作用,甚至一度成为受制于《国八条》的国内开发商缓解资金紧张的一条重要途径。

    除了上述原因之外,另外一些因素,比如房地产发展的闸门效应、国内货币流动性偏大、资金机构的投机炒作、土地供给制度的不完善、地方政府的介入等,也对房地产价格上涨起到明显推动作用。在这种形势之下,我国的房地产市场价格就犹如滑坡时失控的小车,对调控政策的评估,必须在较大程度上参照政策“有无”比较法。

    表2是几个时间点上日本的“地价指数和物价指数之比”,1956年3月两种指数的比值定为1.0。我们看到,日本在1956年－1990年长达34年的时期内地价和物价的差距年均增长11.36％。其中,经济高速增长的1956年－1970年年均增长了20.24％,1985年广场协议之后的4年里则年均增长了28.2％。在如此漫长的时期内,除了经济持续增长之外,日本政府的不干预政策是地价持续上涨的一个重要原因。与此形成对照的是,从2000年以来,我国地价和物价的差距年均拉大2.35％。另外,根据《经济学人》杂志日前发布的统计,过去5年,发达国家的楼市总值由30万亿美元升至超过70万亿美元,升幅相当于各国国内生产总值的100％。而中国在同一时期内,房地产价格升幅只有18.04％,楼市总值大概相当于GDP的一半。

    表2 日本地价指数与物价指数之比

    通过对以上两组数据进行比较,我们基本上可以得出一个结论：前期中央政府的房地产调控政策实际上产生了一定的效果,从总体上看近5年来我国房地产价格上涨幅度不仅明显低于日本经济高速增长时期的水平,而且也明显低于同期发达国家的水平。尽管上海市因为在2001－2004年间累计涨幅高达68％而被国际清算银行(BIS)列为世界第二,仅次于南非95％的水平,但2005年以来该市房地产价格已经处于跌多升少的状态。

    把握房地产新政的新变化

    房地产新政是前期房地产调控政策的延续。从表面上看,与新旧《国八条》相比,《国六条》似乎并没有新意,它所提到的每一条在新旧《国八条》中几乎都有相同或者类似的陈述,基本上是强调与前期政策的承接。所谓的“新政”又新在那里？笔者认为主要体现在以下几个方面。

    第一,出台背景不一样。从宏观经济背景看,《国八条》出台时,经济增长已经从2004年第四季度的最高点沿着宏观调控所铺设的轨道逐步平缓下行,而《国六条》出台于今年一季度宏观经济出现强劲反弹、二次调控拉开序幕之际。从市场形势看,《国八条》出台时,房地产投资规模过大,商品住房价格上涨过快,供应结构不合理,市场秩序比较混乱。《国六条》出台时,除了房地产市场秩序依然比较混乱之外,房地产投资增长初步得到抑制,但住房供应结构不合理变得“矛盾突出”。过去重点调控城市的房价上涨过快的势头初步得到了抑制,但少数新的大城市房价上涨又过快。

    第二,调控目标变得更清晰。从新旧《国八条》的文件题目中就可以看出,稳定房价是当时房地产调控所要解决的核心问题。尽管在新的《国八条》中第一条就明确提出“改善住房供应结构”。但在此处,“住房结构不合理”问题只是作为导致房价上涨的重要成因而受重视。然而,在为《国六条》配套的《意见》中,“调整住房供应结构”和“稳定住房价格”已经成为两个并重的任务。我国住房市场供应结构的不合理在早期确实对房价产生了一些助涨作用,但是随着时间的推进,住房供应结构与需求结构的脱节带来了另一个问题,即空置率的快速上升。从理论上讲,空置率快速上升,就应该对房地产价格产生下拉作用,然而实际情况却并非如此。这表明“调整住房供应结构”和“稳定住房价格”已经成为了两个需要同时解决的、但又相对独立的问题。

    第三,政策措施更具操作性。在去年的房地产调控中,旧《国八条》提出了一些大思路,新《国八条》则将其思路变得稍加明晰,内容更多、更充实。《国六条》及配套《意见》在延续其基本思路的情况下,思路变得更加清晰,政策安排的逻辑关系也有所调整,即将调控思路进行细化,通过大量的指标量化,努力将有关措施落到实处。从这一演变过程中,我们可以清晰地看到,中央对房地产的调控也在一步步走向成熟和务实。在《国八条》中只有三处用数字或年份进行了具体的规定,而在《细则》的“十五条”中则有十条之多,是在用数字或年份说话,这就使得政策的执行和监督都有了可以衡量的依据。

    第四,根据现状增加了一些针对性措施。第(四)条严格了房地产开发信贷条件,对项目资本金比例达不到35％等贷款条件的房地产企业,商业银行不得发放贷款；第(五)条提高了个人住房按揭贷款首付款比例；第(七)条增加“开发建设面积不足1／3或已投资额不足1／4,且未经批准中止开发建设连续满1年的,按闲置土地处置。”第(十)条增加对捂盘惜售、囤积房源,恶意炒作、哄抬房价的房地产企业,要加大整治查处力度,情节恶劣、性质严重的,依法依规给予经济处罚,直至吊销营业执照,并追究有关负责人的责任。第(十一)条中特别提出,要落实廉租住房资金筹措渠道,城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设,各级财政也要加大支持力度。

    第五,原有的一些调控措施更趋严格。主要体现在以下4个方面：①《国八条》规定“自2005年6月1日起,对个人购买住房不足2年转手交易的,销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过2年(含2年)转手交易的,销售时免征营业税；对个人购买非普通住房超过2年(含2年)转手交易的,销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。”在《细则》中,2年变成了5年。②《国八条》中单套建筑面积在120平方米以下中低价位普通住房就可能获得优惠政策支持,但在《意见》中90平方米以下的自住住房才能获得优惠。③《国八条》对房地产开发建设的诸多环节都提出了监管意见,但《意见》则明确提出“加强房地产开发建设全过程监管”,并对“擅自改变设计、变更项目、超出规定建设的住房要依法予以处理直至没收”。④《国八条》提出“适时披露土地供应、住房供求及价格涨落等相关信息”,《意见》规定“统计和房地产主管部门要定期公布市场供求和房价情况,全面、及时、准确地发布市场供求信息。

    第六,具体政策之间协调性得到加强。具体政策之间协调性是整个政策体系有效性的保证,许多重大政策出台之后,最后结果却不尽人意,一个很重要的原因可能就是,具体政策之间协调性不够,不仅不能相互补漏,甚至还相互冲突。《意见》围绕“调整住房供应结构”出台了第(一)、(二)、(六)、(十一)、(十二)、(十三)条意见,围绕“保持房价稳定”出台了第(三)、(四)、(五)、(七)、(八)条意见,同时,出台了第(九)和(十)条意见,意在整顿和规范房地产市场秩序,第(十四)和(十五)条意见则从完善房地产统计和信息披露制度角度来给予保障。

    调整结构与稳定房价并重

    房地产新政才刚刚开始,有关后续政策还在制定之中。无论是《国六条》,还是《意见》都只是承上启下的阶段性政策。但是《意见》第一次将“调整供应结构”和“稳定住房价格”并列为两大重点,这不仅为近期工作指明了方向,而且也为房地产调控的长期趋势订下了基调。笔者认为,这可能是迄今为止房地产新政中凸现的最大亮点。

    首先,“调整供应结构”,为中低收入阶层提供住房保障,是建设和谐社会和进一步推进住房改革的必然要求。

    在我国,早在1998年,中央政府在《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中明确指出：深化城镇住房制度改革的目标之一,就是建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。自此以后,虽然房地产市场在发展过程中出现了诸多问题,但这一房改目标从来没有更改。近年来,随着构建和谐社会发展目标的提出,我国城镇住房制度改革也开始从公房产权私有化阶段,转入全面建立住房保障体制的新阶段。

    然而,从目前情况看,完成这一历史性的转变,任重而道远。为了说明这一点,我们下面利用最新的有关数据对2004年不同收入阶层的商品房购买能力做了一个测算,结果见表3。

    社科院去年一项类似的研究显示：在2003年,如果使用20年按揭,只有高收入户和最高收入户才有偿付能力；如果还是30年按揭,则中等偏上收入户也有偿付能力。但是从表3可以看出,到了2004年,则不论使用20年按揭,还是30年按揭,都只有高收入户和最高收入户才能做到在支付月供之后消费不受影响。其他人群如果购买住房就必须以减少正常消费支出比重为代价,否则将入不敷出。这一事实表明,我国住宅供需结构失衡现象正在不断加剧。

    其次,“稳定住房价格”是房地产市场可持续的必要前提。

    即使是作为商品的那一部分住宅,也具有与一般商品不一样的特性。在一般的市场,信息较为透明,买方享有先出价的优势,谈判的主动权、主导权往往在消费者手中。而在房地产市场,房地产商不仅掌握第一手信息资料,而且往往通过广告、与媒体合谋、隐藏信息等手段人为制造出一些具有倾向性的信息,误导消费者,以谋取高额利润。在这种信息严重不对称的情况下,先出价优势和价格谈判的主导权都掌握在开发商手里。再加上房地产的不可移动特性,在房地产市场上同类项目只有少数房地产商进行竞争,很容易形成地区寡头垄断的市场格局。在经济持续快速增长的情况下,这一切都很容易导致房地产交易价格高于其均衡价格,并且形成追涨行情,产生局部泡沫。实践证明,政府如果不对住房价格适时进行调控,房地产泡沫破裂危机将不可避免。

    最后,地方政府职能的转变是实现双重调控目标的重要保证。

    按用途分,地方政府手里掌握的土地大体可以分为四类：一是非经营性用地(包括工业用地、路桥、公园等市政配套项目用地等)。二是工业用地。三是经济适用房和廉租房用地。四是商业性住宅用地。在这四类土地中,非经营性用地一般占了最大比例,政府不仅不能从中获利,反而要承担全部建设费用。工业用地往往用于招商引资,为了增强吸引力,地方政府通常会倒贴。开发经济适用房和廉租房用地,政府同样难以获得好处。唯一例外的是商业性住宅用地。由于一些地方政府过度依赖开发商业性住宅用地获取财政收入,也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款,房价越上涨对当地财政和融资就越有利。同时,房地产作为经济发展的支柱产业,可以带动很多相关产业的发展,创造更多的GDP,体现地方政府的政绩。在这样的情况下,中央政府无论是打算调控房地产供应结构,还是要抑制过快增长的房价,都与地方政府自身利益相冲突,因而许多调控政策难以落地生根。

    以《意见》为例,地方政府虽然不会直接对抗中央的决策,但却可能会使用一些变通的办法。比如《意见》第2条规定：“自2006年6月1日起,凡新审批、新开工的商品住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70％以上。”对于这一条,地方政府很可能会保证建筑面积90平方米以下住房面积所占比重达到开发建设总面积的70％,但是也可能会减少或推迟土地的供给。虽然《意见》第6条规定：“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应,其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％。”但是由于总量没有明确规定,减少土地总量的供应,同样可以达到减少建筑面积90平方米以下住房所需土地的供应。至于谈到“各级城市人民政府要编制年度用地计划,科学确定房地产开发土地供应规模。”,这里也存在很大的不确定性或说弹性空间比较大,就很难界定什么叫做“科学确定”,基于此的土地供应总量也就有说不清的地方,监督难度比较大。如果土地供应量减少,虽然中小型住房比例可能会增大,但是价格却不一定会下降。因此,尽管《意见》出台后,地方政府的腾挪空间大为缩小,但如果他不积极配合,依然还是能在一定程度上削弱新政的效果。

    解决房地产市场存在的问题,需要进一步明确和厘清政府在房地产发展中双重职责的界限；提高居民收入比重,缓解住房供求结构严重脱节的矛盾；加速转变政府职能,进一步理顺中央与地方财权与事权划分；切实落实问责制；进一步完善税收体系,未来良性的房地产税收调节应该是以物业税等保有阶段的税种为主；适度调整信贷政策,化解流动性过剩,首先要从宏观上采取措施,适度调整信贷政策,化解流动性过剩,同时要密切关注热钱动态,出台限制外资炒房的细则。

    建议进一步完善税收体系

    针对房地产市场发展中的问题,一方面需要进一步完善现有的政策措施,但另一方面,由于房地产市场出现问题的原因不单是房地产本身的原因,也有发展理念、利益调整等多方面的原因,因此,寻求问题的解决也不应局限于房地产市场本身。

    进一步明确和厘清政府在房地产发展中双重职责的界限

    住房既是商品,又是社会保障品,具有双重属性。这种特征决定了,政府在发展房地产过程中需要作出两方面的努力：一是规范房地产市场发展。通过市场供求关系,有效调节作为商品的那一部分住房的资源配置、分配与使用；通过有关调控手段,避免市场出现大幅震荡；二是建立住房保障制度,提供低廉价格住房,满足国内中低收入阶层的购房或租房需求。

    与前几次的调控不同,本次调控措施不仅针对于市场或市场中的经营主体与消费主体,针对于交易过程与交易对象,同时更强调政府的管理、引导、规范和监督,用责任制的方式将应由政府承担的责任从市场中剥离出来,分清政府与市场的责任。应该说,这是一种进步。但是,政府如何才能同时履行好商品房市场调控和提供住房保障双重职责,其界限依然模糊。

    提高居民收入比重,缓解住房供求结构严重脱节的矛盾

    正如前述,我国房地产价格上涨速度总体上要低于许多国家,但是用房价与收入之比来衡量,中国却远远高于许多国家。这其中,我国用地制度不合理,地价在总成本中所占比例过高是一个重要原因。而另外一个因素就是,我国居民收入占国内生产总值的比重过低。长期以来,我国实行的都是低工资制度,人们的收入增长率长期落后于经济增长率。改革前,由于政府管住房、医疗、学习等,低工资的弊端没有显现。后来,进行房改,政府不再福利实物分房,而改为发住房补贴。一方面是基数巨大且不断上涨的房价,另一方面是数额甚少的住房补贴,住房市场供需脱节问题很快就显现出来了。目前,中央已经提出一系列提高居民收入的政策。今后,关键是要抓落实,并不断适时提高有关政策的力度。

    加速转变政府职能,进一步理顺中央与地方财权与事权划分

    1994年在实行分税制改革时,中央政府与地方政府的事权划分没有展开,不同政府之间的事权划分并不明确,中央政府与地方政府之间,地方各级之间的政府事权与财权并不对称,事权重心下移,财权重心上移。与事权需要的开支相比,地方政府的财源不足。由于地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重,地方政府层级越低增加开支的压力相对越大,客观上加大了地方政府的财政支出压力。在这样的背景下,各级政府尤其是多数地方政府就将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责,把公共服务作为第二位职责。这也是地方政府对房地产过度依赖的一个重要原因。

    因此,要想房产新政取得预期效果,除了必要的行政手段促使政行令通外,一个基础性的工作就是加快政府职能转变,进一步理顺中央与地方财权与事权划分,尽快实现由主导建设型政府向公共服务型政府的转变,由房产市场的受益者转为监管者。同时,地方政府的政绩考核标准应尽快改变,赋予社会和谐、安定、人民满意程度更大的权重,淡化GDP增长。这样,房产新政的基础才会更扎实。

    切实落实问责制

    我们知道,在缺少一个自觉且良好的施政氛围时,惟一的办法就是先对政府系统进行一次调控和管制,否则市场调控永远不会令人满意。为此,调整住房供给结构的任务在本次《意见》里充满了行政指令的意味,中央直接给地方政府开出了数字化的任务单,还给地方政府加上了紧箍咒。比如指出,国务院有关部门将要组成联合检查组,对各地2005年以来落实中央关于房地产市场调控政策的情况进行一次集中检查,对宏观调控政策落实不到位、房价涨幅没有得到有效控制、结构性矛盾突出、拆迁问题较多的城市,要予以通报批评,并限期整改。但我们也不能不正视的一个事实是,2005年,国务院下发的“国八条”也明确提出对住房价格上涨过快控制不力的,要追究有关责任人责任。但是,时至今日,一年多的时间过去了,我们却没有看到任何地方政府官员由于遏制房价不力而被问责。因此,如何真正贯彻中央提出的问责制就显得十分关键。建议将贯彻国六条以及配套的《意见》纳入地方政府官员政绩的考核目标体系内,并加强人大对政府的监督作用。同时,对于房屋质量、房地产商的承诺也应及时跟踪、监督,纳入监管体系之内,以避免由此引发的社会矛盾。

    进一步完善税收体系

    目前,九部委出台的《意见》中涉及税收调整方面的,仍以住房转让环节营业税为手段,如果这一政策措施能够落实,确实会抑制炒房,因为炒房的成本增加了。但税收调节以住房转让环节营业税为手段,一个不容忽视的后果就是房地产正常的流转会受到一定的限制,地不能尽其利,对住房市场的梯次构成也会形成一定的影响,使得一部分居民保有住房意愿增强,进而对不同层次的住房供给会产生一定的影响。这样,与中央提出的积极发展住房二级市场和房屋租赁市场目标就会产生一定的冲突。而从国外的经验看,目前的税收调节只能作为一种权宜之计,未来良性的房地产税收调节应该是以物业税等保有阶段的税种为主。同时,为稳定房价、抑制盲目炒房,资本利得也应采取累进税制。

    适度调整信贷政策,化解流动性过剩

    由于我国当前金融体系的流动性过剩,房地产业又是我国当前经济的一个主要增长点,所以大量资金逐利流入这一行业,从而致使房地产业过度膨胀,房价居高不下。因此,首先要从宏观上采取措施,适度调整信贷政策,化解流动性过剩。其次,要密切关注热钱动态,出台限制外资炒房的细则。

    课题负责人：范剑平

    执笔：高辉清 胡少维 包静