1987年9月，深圳出让了一块5千多平方米的土地使用权，使用期50年，正是这一块现在看起来微不足道的地块，一举揭开了国有土地使用制度改革的序幕。1988年4月《宪法》中土地不得出租的规定被删除，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。

    过去的20年，城镇土地虽经历所有权与使用权的分离、土地使用权从无偿、无期限、不可流通向有偿、有期限、可流通的转变的改革，但是，国有产权界定不清，导致“事实上的所有权”是各级地方政府所有和使用单位所有。

    在经济主体多元化、经济利益多元化情况下，就常常会演绎出上有决策，下有对策的结果。2002年以来推出的土地“招、拍、挂”政策，形式上的市场化，虽有土地出让公开、透明，利于避免灰色交易和腐败之功效，但在我国土地产权不清、新增建设用地供给非市场化大背景下，实际上是给了地方政府更多的土地垄断经营权。

    土地一级市场(征地)的政府垄断和二级市场(建设用地)“一口进一口出”政策，使得地方政府拥有了控制土地供给规模、节奏、地段、用途结构的至高无上的权力。那么，土地市场供给渠道单一、市场规模狭小，供给弹性小，就不可避免会造成人为的短缺和“土地饥渴症”，更制约了合理的土地价格机制的形成。

    而各级地方政府肩负发展经济、扩大就业、城市化、基础设施建设多重责任，因此，在用地结构上都有向基础设施和产业发展用地倾斜的偏好。以北京为例，2005年和2006年土地供应都在6500公顷，总量并没有减少，但从用地结构上看，基础设施用地2400公顷，占36.9%，产业发展用地1100公顷，占16.9%，科教文革卫和行政办公用地800公顷，占12.3%。经济适用房、商品房和其他住宅用地区1900公顷，占29.3%，商服用地300公顷，占4.6%。

    北京、上海和深圳的住宅市场不同于一般城市，它不仅是一个地区性市场，更是一个全国性、甚至是全球性的市场，哪个想从事房地产投资的中国人或国外人不想在北京、上海、深圳购房置业呢，但北京的居住用地却低于全国的平均水平(表3)。更值得关注的是近两年北京供地计划向顺义、通州和亦庄倾斜，东、西、北四环路以内及其东西延长线与四环交界以内不新增经济适用房项目建设用地供应，二环路内不新增住宅商品房项目建设用地供应，这虽有利于促进新城区的发展，但也使得四环内新建和存量住房成了“奇货可居”，由此推动北京价格上涨也就见怪不怪了。

    除了土地供给量、用地结构外，土地出让中的“二元”价格也值得关注。为促进地方经济发展，各级政府都有对工业用地实施成本价，对房地产用地采取“价高者得”的政策，也正是由于基础设施用地、工业用地、行政办公用地的非市场化，使得许多工业园的用地利用效率低下，地毯式的厂房占用了大量耕地和有限的土地资源；在许多经济欠发达的地区道路建设过度超前，让许多经济发达的省份望尘莫及；在城镇建设、新农村建设旗号下，一栋栋政府办公楼拔地而起(许多镇政府人均办公室面积超过200平方米)，在国外城市的地标性建筑都是有实力的商业企业大楼，在中国政府的楼堂馆所却是城市的新地标。

    一方面是大量的土地廉价划拨、出让；另一面，与百姓生活密切相关的居住用地却只有“挂拍”一条路，且卖家只有政府一家。那么，这种市场格局拍出天价的土地就成了常态。

    地价上涨不仅从供给方面影响房价，其实，也影响着住房的需求，因为预期对房地产价格上涨起着不可低估的作用。为什么房地产易出现泡沫，就是因为信息不对称导致人们对房价上涨的预期过高。当百姓每天在媒体上看到听到拍地的价格在不断攀升，谁不想在房价猛涨之前买一栋可心的住房；对于投资者来讲，没有什么事比看着身边的朋友因炒房变成富翁更能困扰人们的头脑和判断力了。哪个不想“低进高出”快速致富呢。

    如果在一段时内，人们将消费者和投资需求过度地集中在新建房市场上，甚至是动用代际财富的积累来购房，由此形成的巨大需求，对每年竣工量不过3亿多平方米，约300多万套的商品房市场来说，必然会造成结构性短缺，从而推动价格的走高。不从土地制度建设上解决土地价格的形成机制问题，只限制户型面积，小户型的价格也不见得就低，如富贵园户型在38-78平方米，价位在11000元/平方米；加之在建的、竣工的大户型供给量下降可能会进一步推动价格走高。

    其实中国20多年改革的实践在不断地验证着一个道理：要让市场在资源配置中发挥基础性作用。以电信市场的改革为例，当市场上只有一家垄断企业时，老百姓仅安个电话就要交5000元初装费，可有了联通、网通、移动和铁通，尽管仍是国企业垄断，但竞争却使话费在往下走。因此，不从根本上解决土地市场的行政垄断，就难以形成合理的定价机制，就必然会影响到房价。