重开义务教育新局

　　常红晓/文 《财经(相关:理财 证券)》杂志

　　即将“三读”通过的新《义务教育法》，详细规定了义务教育的经费保障体制，同时强调义务教育的全民性和均衡发展

　　6月24日，全国人大常委会第22次会议开始审议《义务教育法（修订草案）》（下称草案）。经全国人大常委会今年2月和4月的两次审议，“草案”已臻于完善。

　　“各方面意见相对比较一致，如无意外，这应该是最后一次审议，有望表决通过。”全国人大教科文卫委员会一位官员对《财经》表示。

　　中国现行《义务教育法》制定于20年前。原法不分章节，只有18条，共计1800余字。

　　此次交付三读的“草案”共八章63条，总字数7000余字，内容与规模都大大拓展。无论从整体结构还是条款内容看，几乎是重修一部法律。（参见《财经》2004年第20期“重修《义务教育法》”）

　　此次“草案”最大的亮点，是把“经费保障”专列一章，用14条共计1800字左右的篇幅，详细规定了义务教育的经费保障体制。

　　同时，强调义务教育的全民性和均衡发展，并通过立法来保护流动人口子女接受义务教育的权利。

　　一部“免费义务教育法”

　　很多人把此次提交审议的“草案”形象地称作“免费义务教育法”，其原因主要是其中正式明确了这样一点:“实施义务教育不收学费、杂费。”

　　早在1986年，《义务教育法》就规定，“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但由于财政体制的制约，随后出台的《义务教育法实施细则》第十七条却规定：“实施义务教育的学校可收取杂费。收取杂费的标准和具体办法，由省级教育、物价、财政部门提出方案，报省级人民政府批准。”

　　在教育专家看来，这等于政府在财政有限的情况下，通过“实施细则”变相违背《义务教育法》，在学费之外开了“收取杂费”的口子。果然，1986年后至今20年中，该条款被各地政府运用得淋漓尽致，百姓的教育负担日益加重。尤其是农村义务教育投入严重不足，政府屡遭社会批评，承受着国内外巨大压力。

　　2003年9月，教育部根据国务院要求，起草《义务教育法（修订稿）》，主要目标就是要通过修法，解决义务教育投入严重不足的问题。去年12月25日，国务院决定改革农村义务教育经费保障机制，农村义务教育由过去笼统的“以县为主”体制，改为管理上“以县为主”，经费则由“省级政府统筹”，“中央和地方分项目、按比例承担”。

　　与此同时，中央政府决定，自2006年春季起，免除西部省份农村义务教育阶段学生的学杂费；到2007年，中部、东部地区各省，要全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。这意味着，中国义务教育阶段80％的学生将不再交纳学杂费；仍需交纳杂费的，只剩下3200多万城市义务教育阶段的学生。中国向着真正的“义务教育”目标迈出了一大步。

　　有实际行动在先，《义务教育法》的修法进程大大加快。此次“草案”第六章用了14条、计1800字左右，规定义务教育的经费保障。

　　为了确保义务教育经费不被挪用，“草案”更明确规定，“地方各级人民政府应当在财政预算中将义务教育经费单列”。这就使得地方政府在分配各项教育投入时，必须优先保证义务教育，把其经费全部纳入财政预算。

　　在前两次审议中，诸多人大常委争论的焦点之一，是“义务教育如何免除学杂费”。今年4月底提交审议的二审稿在总则中第二条增加一款，规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”同时在“附则”中加入一条：“对接收义务教育的适龄儿童、少年不收学杂费的实施步骤，由国务院规定。”

　　据记者了解，之所以如此规定，主要原因是对目前3200多万城市义务教育学生是否免除学杂费，仍没有定论。据全国人大常委李连宁掌握的数据，目前全国义务教育阶段杂费总额是287亿元，其中城市135亿元，农村152亿元。中国政府为完善农村义务教育经费保障机制，未来五年将投入2182亿元；如果要在近期一举免除城市义务教育学生的学杂费，可能还要增加上百亿财政投入。对此，决策者犹豫不决。

　　记者获悉，正在审议的“第三次审议稿”中，相关条款依然基本维持了二审稿的表述。据接近立法者的人士透露，这是“国务院的意见”。

　　大多数专家对这个“尾巴”表示遗憾。他们认为，义务教育是面向全民的教育，其本质特征就是强制性和免费性；不能因为要多135亿元财政投入，就给新《义务教育法》的执行带来不确定性。况且中国每年的财政收入已超过3万亿元，解决此问题并非难事。

　　淡化意识形态色彩

　　此次“草案”与前两次审议稿相比，有一处明显的修改，是对义务教育培养目标的表述。

　　“草案”中首次明确：义务教育的目标是培养“四有公民”，不再保留前两次审议草案中关于“社会主义事业建设者和接班人”的表述。

　　“草案”总则中第三条规定：义务教育“为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民奠定基础”。而前两次的审议稿中，在此之外还特别提到培养“德智体全面发展的社会主义事业建设者和接班人”。

　　全国人大教科文卫委员会有关人士表示，作出这处修改，主要是为了与《宪法》和中共十六大报告的相关表述保持一致。义务教育是面向全体适龄公民的教育，“社会主义事业建设者和接班人”的表述不能涵盖全部的义务教育对象。修改后的表述更准确，也少了“一些政治性和意识形态色彩”。

　　在今年4月底的《义务教育法》二审中，曾任国家教委副主任的全国人大常委柳斌表示，凡是中华人民共和国公民，其适龄阶段都是义务教育培养的对象。如果按照“建设者和接班人”的表述，义务教育涵盖的人群实际上缩小了。

　　“接班人原来是一个政治概念。目前还是采用培养‘四有公民’的概念比较好。”柳斌说。诸多教育专家认为，义务教育既然是面向全体公民的基础性教育，培养目标就不宜只取部分的概念。第三次审议稿如此修改，显得比较务实。

　　对于社会广泛关注的教育公平问题，此次“草案”也规定，“缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，不得设置重点班和非重点班”。

　　对于擅自设立重点学校、重点班的，“由县级人民政府或者上级人民政府教育行政部门责令改正、通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

　　但是有教育专家指出，中国目前城乡之间、城市内部学校之间，确实存在着严重的义务教育资源分配失衡。这些问题有着复杂的政治、经济和社会背景，很难在短时间内改变。这次“草案”规定，义务教育阶段不得设立重点校、重点班等，并不可能根本解决“择校”等问题。

　　对于社会高度关注的流动人口子女入学问题，此次“草案”第十二条明确规定，当地人民政府应当为流动人口子女提供平等接受义务教育的条件，“具体办法由省、自治区、直辖市规定”。对此，专家指出，这一条款并未突破现有政策和国务院文件的表述，而且过于原则，操作性不强；且把具体办法的制定权下放到省级政府，效能就更会大打折扣。

　　教育专家指出，此次义务教育“修法”意义重大，但仍受制于中国特殊的政治经济体制，其贯彻执行必然受到行政管理体制、户籍制度等改革滞后的影响，不可期望过高。

　　记者获悉，正在审议中的“草案”的最后一条，是“本法自2006年9月1日起施行”。如果该法能“三读”通过，新法的实施，与现行《义务教育法》出台恰相距整整20年。■

　　（本文刊于06年6月26日出版的《财经》2006年第13期）

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(责任编辑：魏喆)