本报记者郭晋晖发自北京

　　“公平不等于收入的平等，不等于健康状况的平等，也不等于任何其他具体结果的平等，而是对一种机会均等的状况的探求。”——《世界银行2006年发展报告：公平与发展》

　　越来越多的人认识到，社会对于机会平等的关注，应该胜于对收入平等的关注。收入不平等只是经济发展的一个结果，而以起点和过程不公平为标志的机会不平等，却折射出中国改革开放27年来公共政策选择上的偏差。

　　今年春天，财政部副部长楼继伟在他执笔的课题报告《关于效率、公平、公正相互关系的若干思考》中坦言，起点不公平和过程不公平是严重的问题。他指出，现行的公共政策对起点公平关注不够，各方面改革不到位引发了过程的不公平。人民群众接受“效率优先”形成的结果不均等，但对公共管理“错位”和“越位”造成的起点和过程的不公平颇为不满。

　　基尼系数0.46（2004年数据）的现实把中国改革推向了十字路口，改革的决心和公共政策的选择在此时显得尤为重要。

　　正如楼继伟所言，政府的责任主要是围绕起点和过程实行公平的政策，从而改善结果的公平。而收入分配制度改革是利益格局的再调整，政府必将面临来自各利益群体的阻力。既要破除阻力推行改革，又要保证经济和社会稳定发展，不是易事。

　　政策的连续性

　　中国社科院经济研究所研究员赵人伟曾与同事作了三次全国大范围的入户调查。他们的调查结果，至今仍是研究当代中国收入差距问题的重要数据。他们在调查研究结果上得出的政策建议，与政府正在或即将实行的改革措施颇为吻合，如改变城乡之间的逆向再分配，减免农业税和各项杂费，逐步取消农民工进城的限制条件等，这些都有助于缩小城乡收入差距。

　　不过，赵人伟认为，各届政府在收入分配政策上应该保持连续性，“收入差距扩大不是一天两天形成的，也不会在一年两年内缩小。想在这个问题上取得根本的成效，政策措施的制定和发展必须有长远的战略眼光。”

　　“在大的战略目标下一步步地执行，从时间序列上说，政策要有连续性，从整体上讲，还要有配套性，同时还要改变各部门之间只有分工没有协作的现状。”赵人伟说。

　　赵人伟认为，配套改革主要包括统筹安排城乡社会保障体系建设，完善农村最低生活保障制度，逐步提高社会保障水平，不断提高最低生活保障标准，健全完善医疗、教育、住房等方面的救助制度，同时，通过加强基础教育，加强职业技能培训，不断提高低收入群体的就业能力等。

　　城乡收入差距仍将扩大

　　“提低，扩中，调高”，这是5月26日召开的中共中央政治局会议上，针对地区间和部分社会群体间收入差距过大而明确提出的改革思路。

　　“给别人钱总是容易的，想要从别人的口袋里拿出钱来，那就太难了。”

　　劳动和社会保障部劳动工资研究所副所长杨黎明如此形容“提低”和“调高”在执行中的难度差异。事实上，“提低”由于执行难度最小，已成为当前缩小贫富差距的主要手段。

　　但“提低”必须有强大的财政为支撑，还必须有畅通的转移支付通道。中国这样一个经济实力还有限的国家，在这两点上还面临诸多困难。

　　虽然从2003年以来，国家已不断加大对农村地区的投入力度，但城市居民收入水平的增长幅度仍超过农村居民，城乡间的收入差距在未来数年内仍将持续扩大。

　　来自国家统计局的数据显示，1980年，我国城乡居民收入比（城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比）为2.5：1；1985年该比例下降为1.86：1；但之后基本保持不断扩大的趋势—— 2001 年为2.90：1，2002 年为3.11：1，2003 年继续扩大到3.23：1，2004年已是4：1；而去年则略有下降，为3.22：1。

　　然而，去年城乡居民收入比的下降趋势并未持续。今年第一季度，农民人均收入又开始回落。来自国家统计局数据显示，首季度，我国城镇居民人均可支配收入为3293元，扣除价格因素，比上年同期实际增长10.8％，且增幅同比上升2.2个百分点；农村居民人均现金收入为1094元，比上年同期实际增长11.5％，增幅同比回落0.4个百分点。

　　中国社科院发布的2006年《农村经济绿皮书》也预测，今年农民人均纯收入将比去年增长5％左右，低于去年6.2％的增幅。在城市仍保持较高增幅的情况下，今年，中国城乡居民的收入差距将继续扩大。

　　以直接补贴来“提低”的方式，其效率正在受到质疑，依据就是上述2005年以来的城乡收入差距数据。

　　世界银行中国代表处首席经济学家、经济部主任郝福满(BertHofman)说，增加对农业的直接补贴，在一定时期内能提高农业竞争力、增加农民收入，但这是“不可持续”的，它并没有提高农民的机会平等待遇。

　　郝福满认为，通过适当的政策鼓励农村人口转移到城市，同时允许土地转让，是更好的途径，这意味着国家政策给予了农民平等致富的机会。

　　楼继伟也明确表示，针对城乡差距，在农村义务教育、新型合作医疗和社会救助方面，政府都在加大投入，这些都属于解决起点不公平问题的举措。下一步还将把从土地上获得的公共收入纳入预算统一管理，其中更高比例安排农村建设，并将更多的公共资源投向农村。

　　公平要从初次分配抓起

　　将市场机制引入初次分配领域，是中国收入分配制度改革的一大突破。然而，在很长时期内，市场机制成为“放任自流”的代名词。杨黎明认为，建立市场机制，必须通过一系列制度来规范初次分配的行为，从而对弱势群体有所帮助。长期以来，初次分配市场中调节机制的缺失，导致分配秩序混乱，这是造成收入差距扩大的重要原因。

　　郝福满说，在中国，一些政策保护比较严重的行业，例如银行业，员工收入通常比保护程度低的行业高，原因是对这些行业的保护造成了机会的不平等。这种机会的不平等不光和市场失灵有关，还与国家政策相关。

　　楼继伟认为，社会上流传的“初次分配注重效率，再分配注重公平”是偏颇的，追求社会公平同样是初次分配的责任，为解决过程不平等而采取的措施，一般都须在初次分配领域内实施，比如在垄断打破之前，政府要对垄断行业的个人收入加强管理。

　　行业工资差距拉大是初次分配中严重的问题之一，劳动和社会保障部劳动工资所所长苏海南的一项研究表明，行业职工工资水平变化的特点是：那些以劳动密集型为主要特征的行业，劳动收入水平呈现下降趋势；而智力和资金密集型行业的劳动收入水平则呈现明显上升趋势,从而使行业收入差距明显拉大。

　　上个月，劳动和社会保障部副部长步正发在第三届中国薪酬管理高层论坛上透露说，根据国家统计局的数据，按细行业分组，2000年人均劳动收入最高的是航空运输业，为21342元,最低的是木材及竹材采运业,为4535元,两者相差3.71倍；2004年最高的是证券业，为50529元，最低的是林业，为6718元，两者相差6.52倍。此外在目前，电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2~3倍，如果再加上工资外收入和福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5~10倍之间。

　　苏海南表示，今后应从加强对企业工资分配的宏观调控入手，逐步解决劳动者工资收入差距拉大等问题。具体的措施包括，继续完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位和人工成本信息三项制度，引导企业合理安排工资增长，确定投入产出的关系；推进工资总量决定机制的改革。

　　苏海南认为，政府在控制国有垄断企业高收入和预警低收入等方面都可以有所作为，“可以制定工资增长封顶线，规定每年平均工资增长不能超过社会平均工资增长的一定范围。”

　　据了解，劳动和社会保障部正在加紧起草《企业工资条例》，虽然它仍未上升到工资法的高度，但将成为由国务院颁布的法规，能够为工资分配行为提供全面系统的法律规范。

　　中央转移支付：多数未纳入地方财政预算

　　税收和转移支付是再分配的两种主要手段。国家发改委的一位专家建议，“十一五”期间，在统一内外资企业税赋的前提下，应注重个人所得税和消费税调节收入分配的作用。

　　具体来说，一方面可以通过提高个人所得税起征点，来增加中低收入阶层的福利水平；另一方面可以通过拓宽奢侈消费品等项目的税基、制定合理的税率和建立有效的征管机制，来调低过高的收入；而在总体上，要提高个人所得税和消费税占全部税收收入的比重。

　　此外，该专家还认为，应尽早开征遗产赠与税、物业税、特别消费税。根据当前中国的征管水平，遗产赠与税的税种设计可借鉴美国的做法，实行总遗产税制，即只就遗产或捐赠的总额课征，暂不考虑继承人与被继承人间的亲疏关系。以后随着我国整体税制的不断完善，可在总遗产税制的基础上，实行混合遗产税制。

　　调整转移支付制度,加大对中西部特别是西部的转移支付力度,是缩小区域间差距最有效的政策。北京师范大学经济学院特聘教授李实认为，现在转移支付中面临的一个最重要的问题是转移支付资金被截流，地方政府以各种理由占用资金。

　　国家审计署审计长李金华近日表示，中央转移支付从中央部门一直“流”到村庄，渠道很长，这条“水渠”是要“渗水”和被“截流”的，有时候水流到村里面就没了。他强调，这里面有历史遗留问题。要对地方进行规范的转移支付，就必须把中央和地方的事权划分得非常清楚。

　　2005年，审计署对20个省（区、市）的地方预算进行抽查后发现，中央预算编入地方预算的为3444亿元，约占中央实际转移支付7733亿元的44％。也就是说,中央转移支付中有一半以上没有纳入地方财政预算，脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。

　　“在转移支付力度增加的同时，加强监督和监管应该是完全必要的。要真正使转移支付资金能落到实处，能到达最需要的地方。”李实表示。

　　亟须统筹收入分配改革

　　劳动和社会保障部原副部长王建伦带领一个调研小组，历时两年，于去年年中完成了一份名为《收入分配领域存在的主要问题及对策建议》的报告。

　　这份报告明确称，我国现行的收入分配制度，包括已建立的社会保障制度，都是由各主管部门分别针对不同群体设计的，对各群体收入分配之间的复杂关系估计不足。因而造成收入分配政出多门，管理体制混乱。同时,在收入分配领域中，政府职能“缺位”和行政干预共存，政府对收入分配的调节力度不足。

　　杨黎明认为，政府职能的缺位与最近几次机构改革导致的“管理真空”有关。据他介绍，现在，收入分配的主管部门有人事部、劳动和社会保障部、财政部、发改委及国资委，它们基本上是各管一摊，缺乏一个对机关、事业单位和企业收入分配进行统筹考虑的机构。

　　“原来，劳动部的工资司是部里最大的一个司，有统筹考虑各类单位工资的职权，但劳动部改为劳动和社会保障部后，非社保的部门被压缩，工资司变成了一个处，只有6个人,一来无暇顾及，二来上级也没有再赋予它这个职能。”杨黎明说。

　　针对这种情况，王建伦建议，政府应该在“十一五”期间尽快建立全国收入分配改革领导小组，统一决策，彻底改变收入分配多头管理、效率低下的现象，革除公权力部门化的陈弊。

(责任编辑：魏喆)