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中低收入人群住房的供应方案与运营模式研究
时间:2006年06月26日18:34 我来说两句  

 
财经博客 张军“国有制”的喜宴 艾葳2007年中国股市是属于散户的年代

  中低收入人群住房的供应方案与运营模式研究

  ——建立以廉租房为主体的多层次住房保障体系

  作者:孙建波

  注:获奖研究方案的版权归主办单位所有,未经允许,不得复制转载,如需详细资料,请联系万科企业股份有限公司。

  目 录

  导 论 4

  一、国内外研究现状 5

  二、研究方法 7

  三、理论视角 8

  四、主要研究内容 9

  第一章 中低收入群体特征与住房消费保障 10

  第一节 中低收入群体的基本内涵与外延 10

  第二节 住宅消费保障和社会保障的关系 12

  第三节 政府与城市中低收入群体住宅消费保障的关系 14

  第四节 我国住宅消费保障制度:发展演变与存在问题 18

  第二章 国外中低收入群体住宅消费保障的经验与启示 22

  第一节 国外住宅消费保障产生的背景与发展 22

  第二节 主要国家和地区对低收入群体住宅消费保障的实践 23

  第三节 国外低收入群体住宅消费保障制度的特色 33

  第四节 国外低收入群体住宅消费保障的启示 35

  第三章 城市中低收入家庭住房困境原因探析 37

  第一节 我国城市中低收入群体住宅消费现状 37

  第二节 市场排斥——城市贫困家庭住房困境的根本原因 40

  第三节 政策排斥——城市贫困家庭住房困境的次要原因 48

  第四章 中低收入群体住房解决方案的层次性 51

  第一节 我国城市中低收入群体住宅消费保障体系设计的原则 51

  第二节 廉租房制度改革与我国城市中低收入群体的住宅消费保障 53

  第三节 经济适用房政策完善与我国城市中低收入群体的住宅消费保障 56

  第四节 住房公积金制度改革与我国城市中低收入群体的住宅消费保障 58

  第五章 廉租房:理论、政策与效应 60

  第一节 廉租房制度建立的背景和原因 60

  第二节 廉租房在我国经济发展中的作用 67

  第三节 廉租房建设中存在的问题 68

  第四节 廉租房制度与城市低收入群体的住宅消费保障的关系 73

  基本研究结论 75

  参考文献: 76

  导 论

  改革开放后出现的社会分化导致了中低收入人群的凸显,这在城市中尤为明显。中低收入人群面临的问题很多,其中住宅消费问题尤其值得我们关注。

  中低收入人群是一个庞大而又复杂的群体,解决其居住问题需要大智慧和经验积累,世界各国在这一问题上已经有了很多尝试。本文的分析把中低收入人群粗略地分为三个层次:中等收入人群、低收入人群和贫困人群。不可否认,三个层次的划分是比较模糊的,边界难免具有重叠性。

  对于中国而言,贫困问题始终是一个不得不时时面对的难题之一。在改革开放之初,中国的贫困问题主要出现在农村,当时农村有贫困人口2.5 亿,经过一系列的农村扶贫工作,到 1985 年农村贫困人口下降为 1.25亿,到 1992 年下降为 8000 万(叶普万,2004),到 2003 年底,农村贫困人口下降到近3000 万。在农村贫困问题日益得到缓解的时候,20 世纪 90 年代开始我国城市贫困问题日益突显,当时有学者估计,城市贫困人口在 1500——3100万之间,占城市人口的 4%——8%(唐钧、沙琳、任振兴,2002)。关于城市贫困问题日益突显的原因,唐钧等学者认为:在 20 世纪的最后 10 年中,在国际上,由于经济全球化和亚洲金融风暴的影响,在国内,由于向以市场经济为取向的经济体制急剧转轨和企业改革逐步深化,在中国城市社会中引发了诸多经济、社会矛盾。譬如,1993——1996 年连续 4 年物价上涨,1993 年以来国有企业经济效益连续下滑,等等。加上中国的社会保障安全网本身的脆弱和不足,在危机时刻难以担当重任。于是,在短短的几年中,就在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体(唐钧,2002)。面对日益突显的城市贫困问题,在传统城市社会救济难堪重负的情况下,我国从上海开始于 1995 年探索建立城市居民最低生活保障制度,1999 年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》,该条例的颁布实施标志着我国城市居民最低生活保障制度的最终建立和日益完善。在《城市居民最低生活保障条例》颁布实施后,享受城市居民最低生活保障待遇的人口和家庭不断增加,特别是在“应保尽保”目标提出之后,城市“低保”人口和家庭增加得尤其迅速。截至 2004 年底,共有 2200.8 万城镇居民、952 万户家庭得到了最低生活保障。其中:在职人员 135.8 万人,比上年同期下降了 24.3%;下岗人员 468.5 万人,比上年同期下降了 9.6%;退休人员 72.6 万人,比上年同期下降了 20%;失业人员 418.1 万人,比上年同期增长了 2.2%;上述人员家属及其他人员 1009.5 万人,比上年同期增长了 6.3%;“三无”人员 96.3 万人,比上年同期下降了 3.6%。全年各级财政共支出“低保”资金 172.9 亿元,“低保”补差人均每月 65 元,比上年提高 12%。

  经过调研与思考,我们认为,完全依靠经济适用房来解决问题不现实,要靠市场机制与计划手段的有效结合。比如,可以粗略地将研究对象分为3个层次:家庭人均收入低于所在城市个税起征点1/3的,1/3与2/3之间的,高于2/3而低于起征点的。对前两类,应该根据其职业特征建造符合其消费特点的多等级廉租房,包括居屋和小户型中低档公寓。对于第二层次的一部分和第三层次群体,可以考虑建设低档商品房。

  廉租房与中低档商品房相结合的方式是我们的初步设想,需要进一步的调研与研究来改进或者是寻找更好的方案。运营方式上,我们认为,廉租房应在政府的配套支持下,由社会资本来运作。低档商品房建设需要从城市规划开始,而不是单靠后期区分购买人群,在土地供应安排合理的情况下,完全可以交给市场,由发展商来运作。

  近几年,住宅商品的推陈出新对有支付能力的居民来说获得了更多的消费选择,提高了消费的质量和品味。但是对于一些低收入者来说,消费这类住宅是有困难的。在住宅商品化的过程中,他们没有经济能力在市场上买房或租房。联合国《人权宣言》中规定:“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准,有权享受保障等”。在我国建立社会住宅保障体系,让人人享有良好的住宅,是维护人基本生存权的重要内容,也是我国社会经济发展的重要标志,更是我国全面建设小康社会的战略目标。住宅中低收入人群的住宅消费问题是摆在我们面前的一个现实问题,它涉及到经济发展,涉及到社会稳定,关系到战略目标的实现。

  一、国内外研究现状

  1、对中低收入人群的研究

  对中低收入人群的研究,国内学术界主要从社会学角度对其作了探讨,其成果集中在以下两个方面:

  首先是对城市中低收入人群的成因研究,普遍认为中低收入人群的出现是社会的必然,并认为当前处于经济结构调整经济体制转型的时期,一部分居民由于本身的知识技能和身体等方面的原因被边缘化,沦陷为中低收入人群(尹志刚,2002;胡程鹏,2002杜传鹏,2004);其次是中低收入人群的扶持政策研究;普遍认为对中低收入人群应该从法律角度给予保障,特别是中低收入人群的就业扶持等相关政策(杨飞虎,1998;王荔,2004;马广海,2004)。国外对中低收入人群的研究主要集中在中低收入人群形成原因的研究,普遍认为:社会中中低收入人群的出现主要是社会制度的原因,认为社会自然发展产生的排斥是中低收入人群产生的根本原因,另外认为解决中低收入人群的存在主要在于国家要重视,要从社会整体发展的角度考虑(赫尔科姆,2001)。

  2、对住宅消费保障的研究

  对住宅消费保障问题的研究,国内学术界的成果主要体现在以下几个方面:

  (1)探讨了影响城市住宅消费的总体因素。一般认为,影响城市住宅消费的因素主要是住宅价格、住宅二级市场、住宅金融的支持力度、居民收入和社会保障制度(杨继瑞,2002;查会琼,2002;陆杰雄,2001);

  (2)对各因素的局部分析,如对住宅(特别是商品房)价格的分析,对二级市场的分析等。一般认为商品房价格的居高不下的原因在于土地价格高、税费高及房地产的企业利润高(刘尧,2001;包宗华,2004;王群,2001);

  (3)探讨了住宅制度改革与收入分配问题,普遍认为始于上个世纪九十年代的住宅制度改革在一定程度上加大了居民之间的收入差距;

  (4)思考了现行住宅保障存在的问题和解决方法,普遍认为由于制度上的缺陷我国现行的住宅保障制度对居民的住宅保障效果不佳,经济适用房不经济,公积金制度劫富济贫,违背了住宅保障制度建立的初衷(汪利娜,2003;王洪卫,2001)。国外对住宅消费保障的研究主要集中在整体层面上,认为,住宅消费保障的责任在于政府,但政府仅仅只能保障最需要保障的群体,对其他群体主张使用市场的办法解决住宅问题(Amostelang,2000;Werstain,1999)。

  这些研究成果为本文全面研究中低收入人群的住宅消费保障问题提供了一定的研究基础和极具启发性的参照系统。

  3、对城市贫困与中低收入家庭住房情况的研究

  在国内,关于城市贫困家庭住房状况的调查和描述比较多,如关信平(1999)对天津市的调查、尹世洪(1998)等人对江西省的调查等,这些调查都揭示了城市贫困家庭所面临的住房困境,但这些调查研究只是将住房问题看作是城市贫困家庭面临的诸多问题之一进行描述和分析,并没有单独对城市贫困家庭的住房问题进行全面而充分的描述和分析。同时,这些调查研究对城市贫困家庭的住房问题的原因分析得也不够深入,只是把住房困难看作是收入低下的表现,对其深层次的原因并没有触及,而且对于如何解决城市贫困家庭的住房问题也没有提出非常明确的政策建议。

  在国内还有一部分文献是关于城市中低收入家庭住房问题的,这些文献对城市中低收入家庭的住房现状进行了比较全面的描述,并提出了一些解决问题的对策建议。但由于城市贫困家庭只是城市中低收入家庭的一部分,确切讲是城市低收入家庭的一部分,且是收入最低的那一部分,这一部分家庭在城市中低收入家庭中是较小的一部分。因此,这些研究对城市低收入家庭住房问题的研究,虽然有一定的借鉴意义,但与对城市贫困家庭住房问题的研究还是有很大不同的。作为城市中最贫困的家庭,其住房问题的原因与中低收入家庭,特别是中等收入家庭是完全不同的,因此,解决住房问题的对策也就会有所不同。

  在国内有关住房政策的研究是比较多的,如对经济适用房政策的研究(张力军、虎小红、刘钊,2004)、对住房公积金政策的研究(郭向阳,2004)、对住房贷款政策的研究(刘群、任万明,2000;李淑红、马继东、王朝凤,2004)、对廉租房政策的研究(何年养,1999;渠丽花、杨东朗、杨丽,2003)等,这些政策研究主要集中在以下几个方面:一是住房政策的功能与意义,二是住房政策存在的主要问题,三是完善住房政策的建议等。上述研究都是些单纯的政策研究,其理论分析明显不足。对于本文而言,这些研究都有一定的借鉴价值。

  二、研究方法

  1、经济史分析与比较研究思想

  通过历史研究发现规律是经济研究的一个普遍方法,需要对历史数据变化规律进行考察,通过中低收入人群住房状况的历史研究来发现问题。通过比较研究,包括对世界上不同国家对中低收入者解决方案的比较以及对各城市对中低收入者不同的解决方案进行比较,找出不同解决方案的经济社会背景与运行效率,进而分析适合我国国情的一般解决方案。

  2、定性与定量相结合

  首先,中低收入群体难以明显区分,城市中存在很多中低收入的“白领”;其次,现有国民经济与社会统计数据难以直接用于微观研究;再次,房地产的异质性特征及居住者的主观偏好决定了不能直接用住房面积来衡量居住效用。在住房解决方案的研究中必然包括实证的和规范的研究,要求定性与定量相结合。

  3、系统演绎分析与网络分析法

  充分运用经典经济学、城市与空间经济学的研究方法,结合经济社会学的分析框架,借助系统论研究复杂系统的手段,综合分析中低收入者居住特征和城市居住空间演化规律。

  世界是由网络而非分割的群体构成的,这种思想非常适用于研究复杂的中低收入社会群体,及其复杂的住房选择行为。

  4、资料收集方法

  一是文献查询,包括正式出版的书刊、杂志,网络搜索,以及索取地方部门的统计、文字、图表资料和典型材料等二次文献;二是进行典型案例的社会调查,通过问卷和访谈的形式获取信息,积累第一手资料。

  访谈对象主要是城市各类中低收入群体,房地产开发商,房地产有关各级管理部门,各类民间房地产顾问机构等。对于接受访谈比较困难的对象,则以抽样问卷调查为主。对问卷调查数据采用SPSS、SAS等软件作为统计分析的工具。

  本课题拟采用的技术路线:

  图:研究的技术路线

  三、理论视角

  1、生命周期与持久收入理论

  居住问题应该放在一个人的生命周期中考察,依据其持久收入来设计方案,不能只依据其收入现状。其住房解决方案的设计,也就需要考虑适应其一生持久收入与消费安排的融资计划。这一群体也存在居住不断改善的过程,要合理设定廉租房租期,与低档商品房相结合,让市场来选择。

  2、行为经济学与实验经济学理论

  住房首先是人的消费行为,无论是租房还是买房。必须综合分析消费者的行为特征、心理特征,从实验经济学的角度,寻找其消费特征。单纯考虑价格与经济效用的传统经济学的理性人模型存在不足,必须要深入分析该群体的心理、行为特征。

  3、空间经济学理论

  城市居住具有很强的区域结构性,政府对房地产市场的微观干预往往比较失败,这就是经济适用房方案不能收到显著效果的原因。一个可行的办法就是通过城市空间规划来间接调控房地产价格。城市是一个动态发展的复杂系统,城市居住空间分布的研究要超前规划,精心求证,寻找最佳居住城市空间规划。

  4、和谐经济理论

  和谐经济概念首见于法国巴师夏的《和谐经济论》。建设和谐社会是我国十一五的一个重要目标。解决好城市中低收入者居住问题,是建设和谐社会的重要举措,对推进和谐社会建设具有重大意义。这不仅仅是居住的问题,还有居住以后的和谐生活问题,要从和谐发展的理论高度出发,研究可行的后期运营模式,促进社区和谐。

  5、外部性理论

  理解外部性是中低收入解决方案运行的一个关键。这种外部性得益于住宅的周边物业、商业氛围、市政配套、人文环境等一系列因素。社会的和谐发展要求必须让中低收入者解决住房问题的同时,做好社会配套,否则,中低收入者居住的地方就很容易演化为贫民窟。相反,如果一味强调环境,不考虑运行方式的有效性,则很可能重演“开着宝马抢购经济适用房”的局面。

  6、信息不对称与交易费用理论

  住宅市场是一个相对“私密性”的市场,涉及到很多保密的问题,也必然导致交易费用的增加,中低收入人群住房的供应、融资等运营过程中必须考虑信息不对称问题及由此带来的交易费用。

  四、主要研究内容

  1、典型国家和地区住房保障体系

  通过对典型国家和地区的住房保障体系的考察,借鉴经验,吸取教训,为寻找我国中低收入人群住房保障方案提供理论支持。

  2、中低收入者的特征

  从中低收入者的年龄特征和一生收入分布,以及可能的动态变化特征来具体分析采取相应的住房保障措施

  3、现行住房保障措施

  通过对现行住房保障措施的具体分析,总结现行经济适用房和其他各类保障方案的有点和缺点。为设计新的措施提供依据。

  4、以廉租房为主体的住房保障体系的可行性

  本文作者的基本观点认为,我国应该实行以廉租房为主题的住房保障体系。为此,注重对廉租房进行分析。考察怎样在廉租房这一主要方式下,设计全方位的保障方案。

  第一章 中低收入群体特征与住房消费保障

  第一节 中低收入群体的基本内涵与外延

  一、中低收入群体的概念界定

  19 世纪末 20 世纪初,随着西方社会问题的大量出现,社会学家加深了对社会问题的研究,并提出了一些关于社会问题产生原因的理论解释。随着研究的不断深入,学者们越来越把失业、贫困、疾病、不发展等现象归结到社会制度的不完善上,认为某些社会成员陷入困境的原因是由于他们缺乏权力和竞争能力。这样,收入就成为分析某些社会问题的重要角度。中国目前正在经历的社会市场经济体制改革,导致了传统农业向现代农业转换,封闭型社会向开放型社会的转型,无疑给我国经济、政治、文化等诸方面带来了深刻变化,注入了巨大生机。但作为改革开放和社会转型的代价,中低收入群体的弱势地位问题已浮出水面并发展成为一个严重的社会问题。中低收入群体的弱势问题存在于任何时代,而在当前尤甚。从地域分布上看,中低收入群体包括城市群体和乡村群体两部分,这里仅分析城市中低收入群体。

  二、城市中低收入群体的特征剖析

  1、分布的集中性和出现的必然性

  多年来市场取向的改革,导致了我国社会体制、经济结构的巨变,也使人们经济生活、社会生活的市场化程度越来越高,优胜劣汰机制的作用越来越强。一个人经济收入的多少,社会地位的高低,更多地取决于其自身的竞争能力和努力程度。由于自身体力、智力、性别、受教育程度等方面的个人原因和政府的制度安排、政策调整等方面的社会原因,部分社会成员在市场竞争中处于劣势地位,并在社会利益新的分配格局中被弱势化,最终沦落为低收入群体。

  同时,我国城市中低收入群体的分布较为集中;从地域上看,多集中于中西部、三线和老工业基地;从行业看,多集中于煤炭、机械、森工、农垦等传统产业;从部门看,多集中于经济不景气的国有、集体企业。目前,我国城市中低收入群体人数较多,规模较大。仅城市低收入人群,估计全国就约有 3000 万,估算的依据是:至 2003 年底,国企下岗职工未就业者有 690 万人,2003 年 6 月底登记失业人数为 619 万人,二者相加为 1309 万人;此外,2003 年底退休人员被拖欠退休金的约有 388万人,被拖欠工资的职工有 1393 万人,共计 1780 万人,其中约有1/3,即 587 万人成为贫困户,平均每户低收入家庭负担人口为 2人,考虑到有部分为双职工,故按 1.5 人计算,贫困人口为 850万人,再加上民政系统救济的城镇孤老残幼约 206 万人,全国城镇贫困人口共计 3056 万人,占城镇人口 4.58 亿人的 6.7%。如果外延相对扩大,延及中低等收入,规模更加庞大。

  2、人口的流动性和规模的变动性

  随着政府政策的调整和个人家质的增强,部分甚至多数中低收入群体成员将逐渐摆脱弱势地位,并将冲破劳动力的部门所有制束缚,在不同生产部门、区域间退出,同时现有就业人员因工作技能单一,很可能沦陷为低收入群体,从而城市中低收入群体呈现出渐强的人口流动性。只有那些老弱病残者以及文化素质低、技能单一的劳动者才可能沉淀为中低收入群体中的固定一族。从长期来看,部分甚或多数人会因社会扶助或个人努力而脱离中低收入群体,从而使其规模逐渐萎缩,但由于中国人世后城乡失业问题将可能加剧,所以短期内中低收入群体的规模将呈扩大趋势。

  3、构成的同质性和部分人群贫弱的严重性

  就目前来看,中低收入群体成员多数年龄偏大,文化程度偏低,生产技能较为单一,市场竞争能力较弱,谋生渠道狭窄,择业观念陈旧,对国家和企业有明显的依赖性,普遍怀有经济上的剥夺感、对未来的惶恐感。城市中低收入群体的经济脆弱性和贫困的严重性十分明显,低收入、低消费、低生活水平为其真实写照。据统计,城市低收入群体每月人均收入只有 200 元左右,虽不至于食不裹腹,衣不蔽体,无家可归,但也仅够维持基本生活需求而已。部分困难户入不敷出,恩格尔系数高达60%以上。特困家庭中,三代同房、两代同床的现象相当普遍,老无所养、病无所医的问题相当突出。他们在教育、娱乐、社交等方面虽有强烈的消费需求,但因收入水平太低而难以实现,其生活质量更是无从谈起。

  4、利益的趋同性和扶助的社会性

  相似的工作经历,相同的生活困境,导致中低收入群体产生共同的利益需求。由于利益趋同,因此聚合力较强,极易形成利益共同体,导致群体性事件发生,从而成为影响社会稳定的一大隐患。故此,对于中低收入群体问题,社会各方应予以充分重视和高度警觉,并认真加以解决。在单靠个人和单位的力量难使中低收入群体解围脱贫的情况下,中低收入群体问题的解决社会化已成必然趋势。必须建立一系列的社会制度安排,特别是要加快完善社会保障制度,彻底实现中低收入群体的身份由“单位人”到“社会人”的转变。

  三、城市中低收入群体形成的原因

  城市中低收入群体的出现是我国社会主义市场经济发展过程中出现的必然现象,它的形成有深刻的原因。

  1、在计划经济体制下,由于人们的观念里普遍认为社会主义制度是没有失业现象的制度,特别是受到计划经济体制下用工制度的影响。因此,国家花了很大力气,在城镇尽力实行城镇居民充分就业的就业制度,这样就造成国有企业和集体企业人满为患、人浮于事的现象,计划经济中大锅饭的体制暂时掩盖了城镇中存在着大量隐性失业的现实,在这种情况之下,居民的就业观落后,就业意识不强。随着改革开放的深入,这些隐性失业人口很可能会沦陷为成为失业群体。有资料表明,1979 年到 1985 年,国有企业和城镇集体企业吸收的劳动力占城镇就业人员总量的 92%,直到 1995 年后,这一比例才降到 70%以下,这是我国城市中低收入群体形成的根本性原因。

  2、在经济建设中,许多企业长期以来只重数量、轻效益;技术上盲目引进、项目上重复建设,造成了国家资源的严重浪费。近年来,由于产业结构的趋同化,同行业在激烈的市场竞争中实行优胜劣汰,导致行业下岗失业的职工。以彩电行业为例,20 世纪 80年代,我国从国外引进了 130 多条彩电生产线,到现在,大多数彩电生产线出现关、停、并、转的现象,出现了近 40 万失业工人。在其它许多行业中,由于重复建设导致的下岗失业人员也逐渐增多。

  3、产业结构的重大调整,以及企业为了降低成本提高经济效益等原因,造成了大批传统产业下岗失业人员增多的现象。城市中中低收入群体的主要来源是制造业、建筑、采掘、纺织、军工等传统产业,这些行业主要是劳动力密集型的行业,随着技术改造和提高经济效益等因素,这些产业开始向资本技术密集型转变,劳动力出现严重的剩余。有资料表明,在全国城镇职工中制造业净减少 275万人,下降幅度为 26.11%;采掘业净减少 264 万人,下降幅度为28.9%,三大行业合计减少 482 万人,占总量减少的 79.2%。

  4、中低收入群体的产生还存在着地域性方面的原因。中西部地区传统产业占多数,产业结构不太合理,经济基础相对薄弱。这些原因造成了中西部地区经济发展缓慢,就业的岗位相对短缺。由于经济欠发达,社会保障措施不力等因素,中低收入群体主要集中于中西部地区。有数据表明,中部地区的贫因发生率为 4.42%,西部地区为3.03%,而东部地区只有 1.54%。

  5、中低收入群体自身和当前的收入分配与再分配制度不健全也是一个很重要的原因。中低收入群体多是年龄偏大、文化程度偏低、基本上无专业技能和特长的人群。由于收入分配和再分配制度不健全,在收入差距迅速扩大的情况下,难以通过收入的调节来解决一些人的就业和生活的困难。

  第二节 住宅消费保障和社会保障的关系

  温饱解决之后,住宅已成为人们的第一生活必需品。住宅福利曾经是我国城镇居民的主要福利保障项目。改革 20 多年来,原有以单位为载体的住宅消费保障制度逐渐被根弃,而以住宅自有化或商品化为目标的住宅制度改革正在进行。政府期望通过住宅制度改革解决住宅社会保障问题,但结果是现实状况与期望目标出现偏差。目前,在医疗、养老、就业三方面保险制度建设的背景下,我国社会保障体系中的住宅消费保障还没有纳入社会保障体系之中,在实际中是建设部门在唱独角戏。

  一、住宅是确保人的生存权的基本物质条件,具有社会保障性

  人类的住宅条件随着经济和社会文化的发展而不断发展和完善,远古时代的人们用石器挖“穴”和用树枝搭“巢”,今天,人们拥有舒适、宽敞的住宅。但住宅作为人们最基本的生活资料之一,其功能首先体现在满足人们最基本的生存需要,是人们的栖息所。因此,住宅是确保人的生存权的最基本的物质条件,而生存权是人类最基本的人权,是享受其他人权的前提。马克思恩格斯在《德意志意识形态》中指出:“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提,这个前提就是:人们为了能‘创造历史’,必须能够生活,但是为了生活,首先就需要衣、食、住以及其他东西。”人必须首先解决好吃、喝、住、穿的问题,然后才能从事政治、科学、艺术、哲学、宗教等活动。《世界人权宣言》第十三条第一款规定:人人在各国境内有权自由迁徙和居住。第二十五条第一款规定:人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住宅、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。1996 年,我国政府在联合国人居会上指出:“人人享有适当的住宅是一项最基本的人权,是人的生存权和发展权的重要内容。”住宅是价值大、价格昂贵的耐用消费品,城镇低收入家庭难以实现自住其力,政府有责任对其提供帮助和救济,使其获得基本的住宅消费保障。胡锦涛总书记指出:“要建立和完善对最低收入者的救助制度,妥善解决城市困难家庭在住宅、子女人学、医疗等方面遇到的实际问题。”

  二、住宅消费保障是市场经济条件下社会保障体系的重要内容

  健全的社会保障制度是我国社会主义市场经济体制框架的支柱之一。随着社会主义市场经济的发展和住宅制度改革的深入,居民住宅将由计划经济体制下国家、单位统包统揽形式逐步转向与社会主义市场经济相适应形式,即改革福利实物分房制度,推进住宅分配货币化,充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用;但我们应该注意,市场经济并不排斥社会保障的作用,恰恰相反,社会保障是市场机制的必要补充,住宅权作为一项基本权,在社会主义市场经济体制确立和住宅商品化过程中,低收入家庭的住宅消费保障不能缺位,需要政府为低收入者承担住宅消费保障的职能和责任,通过政府调控来弥补市场这只“看不见的手”的缺陷,实现职工住宅由单位保障向社会保障的转化。市场经济体制要求社会保障体系中必须包含住宅消费保障内容。因为市场经济条件下各生产部门之间生产力发展水平不同,造成收入分配的不平衡。对社会成员来说,现阶段实行的是按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度,知识、信息、劳动、资本、土地和管理等生产要素按贡献大小参与分配。每一个社会成员拥有的生产要素的差距,必然形成收入上的差距。目前,我国城镇居民之间的收入差距明显并不断扩大,反映居民收入分配差异状况的基尼系数由 1978 年的 0.16 上升到 1988 年的 0.23,1998 年的 0.30,2000 年达到 0.32。根据国家统计局城镇居民住户调查的资料,进入 20 世纪 90 年代以来,城镇居民 10%“收入不良指数”(10%最高收入户收入与 10%最低收入户收入比)也在不断上升,由 1992 年的 3.26,上升到 1999 年的 4.62,200年进一步上升到 5.02.具体情况如表 2—3:

  表 2—3: 城镇居民 10%不良指数变化表

  资料来源:常兴华.居民收入分配差距扩大约状况、原因和对策研究[J].经济研究参考

  可见,城镇居民收入差距继续扩大,最高收入家庭与最低收入家庭收入之比不断扩大。政府必须高度重视在城镇集中出现的低收入群体和近年来日益突出的城镇贫困问题。为减少收入差距而形成的住宅拥有上的不平等,保障低收入者的住宅权利,需要政府在社会保障体系中建立住宅消费保障制度。比如:面对三无人员、病残人员和下岗人员中的特困职工等中低收入群体,保障他们的最低生活需求,其内容就不仅应涵盖营养标准,还应当包括居住条件,即在社会保障制度中建立住宅消费保障制度。

  第三节 政府与城市中低收入群体住宅消费保障的关系

  一、城市中低收入群体住宅消费保障的理论依据

  住宅消费制度作为社会保障的重要内容之一,具有社会“减震器”和“安全网”的作用。19 世纪末,面对日益尖锐的社会矛盾,西方国家一些学者提出在不改变资本主义生产关系的条件下,由政府通过立法实行某些社会政策,提高工人的物质文化水平。一些具有代表性的理论从不同角度强调国家干预以及社会福利在经济发展中的作用,对各国住宅消费保障的发展都产生了积极影响。住宅消费保障制度的产生可以从下面这些理论中找到依据。

  1、马克思的第一需求理论

  马克思从满足人类生存需要、国民收入分配和再分配角度深刻地阐述了第一需要理论。他用十分确定的语言,把人的衣、食、住称为人的第一需要,并指出,当第一需要满足之后,“己经得到满足的第一需要本身,满足需要的活动和己经获得的为满足需要用的工具又引起新的需要” (马克思)。马克思指出,“满足人的需要是社会主义的生产目的”(马克思),我国社会主义生产的主要目的就是满足人们日益增长的物质文化需要。住宅是每个人生活的基本物质资料,是人们的生存需要,解决和改善居民的住宅问题是人民生活水平提高的重要标志。马克思的第一需要理论为社会主义国家建立住宅消费保障制度提供了理论支持。

  2、马斯洛的需要层次理论

  在20世纪40年代,美国心理学家马斯洛(A.Maslow)发表了《人的动机理论》,论述了作为人的动机基础的需要层次理论。他把人的需要分为五类:生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要和自我实现的需要。他认为;要尽可能在客观许可的情况下,针对不同的人对不同层次的需要的追求使其得到满足,只有这样才能解决现实社会的矛盾。他指出生理需要,其中包括了食品、住宅等,是人类最原始最基本的需要,如果不能满足就会有生命危险。因此,不论是政府还是社会团体,都应最大程度地满足个人低层次的需要,维护社会稳定,促进社会的全面发展(马斯洛)。

  3、庇古的福利经济学

  庇古是新古典经济学派的主要代表之一,也是福利经济学理论的开山鼻祖。他把福利经济学的对象规定为对增进世界或一个国家经济福利的研究。庇古认为,福利是对享受或满足的心理反映,福利有社会福利或经济福利之分,社会福利中能够用货币衡量的部分才是经济福利。庇古认为,收入转移的途径就是由政府向富人征税,补贴给穷人,然后采取建立各种社会服务实施、免费教育、失业保险、医疗保险、房屋供给等。(郭伟和,2001)福利经济学理论几经演变并广为流传,为住宅消费保障制度的建立奠定了理论基础。

  4、凯恩斯的经济理论

  现代西方经济学的创始人约翰·梅纳德·凯恩斯在 1936 年发表的《就业、利息和货币通论》中提出了一套拯救资本主义经济危机的理论和政策主张。他认为:政府应当积极干预经济,推行扩张性的财政政策。在扩大政府支出,实行赤字财政方面,除了减税鼓励投资以外,政府还要兴办公共工程,扩大社会福利开支,扩大总需求和达到充分就业。(高鸿业,1998)凯恩斯提出的政府干预经济、扩大社会福利开支等理论为处于经济危机下的西方资本主义国家建立社会保障制度提供了强有力的理论依据,从而也是住宅消费保障制度建立的理论依据,值得社会主义国家借鉴。

  5、贝弗利奇计划

  英国伦敦经济学院教授W·C·贝弗利奇是现代社会保障的先驱者,他起草的《社会保险和有关福利问题》研究报告被称为贝弗利奇计划。贝弗利奇在报告中建议社会保障计划应包括“社会保险、社会救济和自愿保险”三种社会保障立法。贝弗利奇还提出了社会保障六项原则,即统一的收益替代率、统一的缴费率、统一的行政管理、受益的适当性、综合性和区别对待的原则。贝弗利奇计划体现了两个基本观点,一是社会保障以保证居民拥有维持生存所必需的生活资料为最低限度;二是社会保障应当体现“全面和普遍”的原则,应顾及全体居民及各种不同的社会阶层,社会保障应是全民的全面保障。贝弗利奇在社会救济计划中提到的特殊情况,包括了那些因老、弱、病、残等社会中低收入群体住宅的意外丧失(丁建定、杨凤娟,2004)。贝弗利奇的理论为英国建立住宅消费保障制度奠定重要的理论基础,同样也是当今社会主义国家建立住宅消费保障制度的理论来源。

  二、政府与城市中低收入群体住宅消费保障的关系

  从前两节的分析我们知道,由于中低收入群体的存在阻碍了经济发展,影响了整个社会的稳定,而住宅消费保障应该是社会保障制度的重要组成部分,所以说政府必须在中低收入群体的住宅消费保障中处于核心地位,肩负义不容辞的责任。政府只有明确自身的责任,切实履行自己的职责,才能逐步解决城市中低收入群体的社会支持和社会保护问题,也只有这样,才能体现社会公正,维护社会稳定,促进社会发展。

  1、对城市中低收入群体提供住宅消费保障,是政府维护社会稳定和发展的现实需要

  由于中低收入群体的生活日益贫困化,同时也由于社会贫富差距不断扩大而造成的中低收入群体相对剥夺感的不断增强,使他们最先也最强烈地感受到了社会改革和社会发展的成本与代价;此外由于中低收入群体的经济承受力低、风险抵御力弱等原因,中低收入群体这一庞大的队伍中就蕴藏了巨大的社会风险隐患,极易于因“水桶效应”而成为社会动荡的“火药桶”。现阶段我国一些地方发生中低收入群体集体上访、堵交通、围政府等事件就是一种社会聚合行为。这种现象的不断出现,说明解决社会中低收入群体问题,事实上已经成了改革过程中不容回避的问题了。他们的住宅消费问题在当前显得尤为重要。居无定所更会让他们感到孤立和剥夺。城市中低收入群体住宅消费问题如若不能得到有效的解决,则势必会影响我国的政治稳定和经济社会发展。

  2、解决城市中低收入群体的住宅消费问题,是政府的基本行政责任

  在解决城市中低收入群体住宅消费问题的过程中,政府是无疑是主导性的力量,正如马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中分析19 世纪中叶的法国农民时所说的:“他们利益的同一性并不使他们彼此间形成共同关系,形成全国性的联系,形成政治组织,就这一点而言,他们又不是一个阶级。因此,他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益……他们不能代表自己,一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰,是高高站在他们上面的权威,是不受限制的政府权力,这种权力保护他们不受其他阶级侵犯,并从上面赐给他们雨水和阳光”。我国社会主义市场经济发展过程中出现的中低收入群体及其他们的住宅消费问题,是市场竞争的必然结果和普遍现象。而解决中低收入群体问题特别是住宅消费问题必须首先依靠政府的力量,依靠政府对市场的适度干预和对市场缺陷的弥补,这是政府的基本行政责任。

  3、对中低收入群体提供社会住宅消费保障,是政府在公共政策制定中贯彻公正原则的必然要求

  公共政策研究认为,在政府的政策制定过程中具有特定的价值取向,服务于一定的利益追求。在实践中,公共政策的制定常常为一定的利益集团服务,帮助其实现经济利益的最大化(王晶,2004)。这里所谓的利益集团通常是社会生活中的强势群体,而中低收入群体在公共政策制定过程中则很少具有实际的影响力。因此,为了坚持社会公正原则,政府在公共政策制定过程中贯彻公平的价值取向,对中低收入群体的利益提供支持和保护,防止出现“马太效应”,避免使社会资源的分配进一步集聚于那些强势群体的手中。而现代意义上的公正首先就表现在生存权、就业权、受教育权和社会保障权等基本权利。

  忽视中低收入群体的基本权利,政府的公共政策制定就不可能公平、公正。邓小平在谈到“先富”政策与“共富”政策的关系时也说:“我的一贯主张是,让一部分人、一部分地区先富起来,大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点,带动大部分地区,这是加速发展、达到共同富裕的捷径”。(臧乐源,1998)

  4、为城市中低收入群体提供社会保护是法治社会对政府的必然要求

  法律作为一种强社会控制形式,是社会关系的调节器。在法治社会中,法律是中低收入群体实现自身生存和发展的武器,法律也要求政府必须担当起保障人权、维护中低收入群体权益的使命。中低收入群体在社会生活中处于不利地位,法治的公正性要求对中低收入群体予以公平的对待,同时,法治的普遍性要求对所有人不能有任何歧视,因此,政府对中低收入群体的人权必须要依法给予例外对待和特别保护,通过相应的措施最大限度地缩小中低收入群体与强势群体的差距。政府依法“通过运用公共权力对社会资源的重新分配,给予中低收入群体以特别的物质保障;或者运用公共权力,通过创造条件,排除妨碍等方式,给予中低收入群体以特别的精神、道义保障;或者双管齐下,两者兼而有之”(李林,2001)。对中低收入群体的支持和保护是国家干预渗入司法领域、追求实质公平的结果,是法律适应现实社会生活需要而做出的制度安排。

  从上面的分析我们可知,政府保障作为社会保障的主要形式,它对解决城市中低收入群体的住宅消费问题,保障城市中低收入群体的基本生存需要具有其他社会组织及个人无法替代的作用,也只有这样,才能缓解社会分层所产生的矛盾,从而有利于社会和经济的协调稳定发展。

  第四节 我国住宅消费保障制度:发展演变与存在问题

  一、我国住宅消费保障制度的发展演变

  我国针对中低收入家庭的住宅消费保障制度,是在经济体制改革过程中,随着居民收入水平的分化和住宅制度改革不断深入的背景下逐步得以明确和形成的。

  80 年代初,我国城镇住宅的最大矛盾是全面短缺,人们的注意力主要集中在如何扩大住宅的建设和供给上,住宅消费保障并没有成为社会普遍关注的问题,更没有进行专门的研究。即便如此,当时在全国许多地区,也实行过明显的带有保障性质的政策。其主要方法是对无房户和特困户实行特殊的住宅解困办法。

  1991 年,上海市借鉴新加坡的公积金制度,率先试行住房公积金政策,此后,公积金制度在全国全面推行。我国的住房公积金制度是试图通过强制性的住宅储蓄,为居民解决住宅问题提供一定程度的财力积累和准备,它带有某些保障性质。

  1992 年开始的市场经济改革及国民经济的快速增长。一下子把住宅问题从总体上推入了市场轨道。社会中低收入群体的住宅问题进一步凸现出来,为社会所注目。在进行社会保障制度的研究中,也开始了对住宅消费保障制度的初步研究。

  1995 年 2 月 6 日,国务院办公厅转发了国务院住宅制度改革领导小组制定的《国家安居工程方案》,提出了加快解决中低收入家庭住宅困难户的居住问题,建立具有社会保障性质的住宅供给体制,这是在住宅制度改革中首次明确提出了住宅消费保障方面的问题。

  1998 年在国务院《关于进一步深化城镇职工住宅制度改革,加快住宅建设的通知》中,提出了要加快经济适用房建设出售给中低收入居民的意见和建立廉租房供应体系及公房提租减免等政策。安居工程和经济适用房都是有政府扶持开发,以成本价或微利价出售给中低收入居民的一种住宅。国家在土地供应、税收、费用等方面给以一定的优惠,在建筑面积,房型标准及销售对象上都有相应的限制。廉租房是指政府和单位给最低收入家庭提供的低租金的普通住宅。这些都带有明显的社会保障性质,因此,经济适用房制度(加上原先的安居工程)和廉租房制度构成了住宅消费保障制度的基本内容,公房提租减免政策也是城镇住宅消费保障制度的构成内容。至此各地在积极推动经济适用房建设的同时也开始推行廉租房制度,住宅消费保障问题进一步为社会公众所明确和关注。

  1999 年国家建设部刘志峰部长在全国房地产及房改工作会议上强调,在市场经济条件下,政府在住宅建设方面的一项重要职能就是建立和完善住宅消费保障制度。在这次会议上,对全国的城镇住宅消费保障制度的力度,层次和方式等都有了较为完整的认识。

  2003 年 11 月由建设部等部局发布的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》自 2004 年 3 月 1 日起开始施行。该办法是我国经济体制、国民收入分配和城镇住宅制度近 20 年改革的成果,吸取了国外长期取得的和国内几年来的试点经验,以法规的形式将解决城镇最低收入家庭住宅问题明确地规定为各级政府的责任,并规定了廉租房制度的一些具体内容,将使我国的新型社会保障制度更加完善。

  二、我国现行住宅消费保障制度存在的问题

  近 20 年的城镇住宅制度改革已经取得了伟大的成就,与此同时,住宅消费保障政策在改善中低收入居民的住宅问题上,也发挥了重要的积极作用,但是由于住宅消费保障问题的提出时间相对较短,实践还不足,我国还没有形成完整的住宅消费保障体系,已有的一些住宅消费保障制度也存在某些缺陷。从我国住宅消费保障制度体系的总体上来看,我国现行的住宅消费保障制度主要存在以下五个问题:

  1、保障对象的模糊与宽泛性

  社会保障的对象主要是住宅困难的低收入住户,在全体居民中所占的比例不大。我国将中低收入家庭都纳入保障的范围,而中低收入本身是一个模糊的动态的概念,从理论上讲,80%以上的家庭都是中低收入家庭,大量的高收入且住宅条件优越的家庭也通过购买经济适用房而享受社会保障带来的好处,保障对象的模糊性和宽泛性,使得政府投入的大量资源被非保障对象所享受,而住宅真正困难的对象却因无力购房而无法享受到政府的优惠政策。此外,保障对象的宽泛性也加大了政府的财政负担。

  2、保障标准的趋高性

  一般来说,市场经济国家和地区对低收入户住宅消费保障的标准都不高,大体上满足其基本生存即可,如香港的“居屋”每套建筑面积仅40—65平方米,日本的公务员宿舍面积大多在60平方米,法国的社会住宅每套面积也在 55-75 平方米。我国现行住宅消费保障的标准过高,大多数城市经济适用房面积已朝过 100 平方米,甚至还有 200 多平方米的复式楼经济适用房,像这样的标准对于中等收入群体来说,只能是仰望而不可得。另外,这与我国国力和地方政府的财力不符,与社会保障的性质也不相符。

  3、保障途径的重复性

  西方国家对中低收入者的住宅消费保障政策是简单易行的,要么减免租金,要么降低贷款利率或者减免有关费税,对低收入者提供重点保护是普遍做法。而我国则是多重保障,既从住宅的供给上提供保障(经济适用房、廉租房),也有从提高中低收入者的需求能力和购买支付能力上提供保障(住宅补贴、公积金制度),既从流通过程中提供保障(减免交易中的税费),也从消费领域中提供保障(廉租房的租金补贴或减免、公房低收入户的租金减免)。此外,还有对危旧房改造政策等方面的保底保障。具体说来,一个中低收入家庭首先是在购房时减免或者通过货币化分房补贴一部分资金享受一次社会保障,将已承担的公房卖掉时在流通环节减免部分费税又享受一次社会保障,再购买经济适用房时又可享受一次,借助公积金贷款时还可享受一次,这样,一个住宅并不十分困难的住户可以重复享受住宅的社会保障,而真正的住宅中低收入群体是没有能力购买经济适用房的,而且他们的单位要不效率很差,要不根本没有单位,从而也就没有包括在住房公积金的保障范围之内,尽管国家对中低收入者的保障途径很多,但城市中低收入群体能享受到的很少,对提高他们的住宅消费水平起的作用不大。另外,这种保障途径的重复性分散了国家的保障资金,使对住宅消费对象失去了保障的重点。从某种程度上助长了中等收入者对住宅的超前消费心理,不利于整个社会正常消费形成,不利于整个国民经济的健康、快速和可持续发展。

  4、保障体制与市场机制的冲突性

  这是由经济适用房的社会保障功能与市场供给体制的矛盾造成的冲突。目前的经济适用房既具备社会保障性又具有商品房的属性,因为它是面向市场销售的,其开发建设主体是开发企业,他不会也不应该按照政策的要求去限定购买对象和控制建设标准,由此造成经济适用房建设标准高和高收入家庭也可自由购买的混乱现象。

  我国的住房公积金制度,实行“低存低贷”。住房公积金贷款的使用人享受的住房公积金贷款与商业性贷款的利差,实质上是住房公积金缴存中“低存”损失的资金收益。而现在的实际情况是,那些没有能力从住房公积金取得贷款的储户,许多是中低收入群体,相反,那些能尽可能地将公积金低息贷款用足的人,常常是社会中的中高收入者,这样就形成了大多数中、低收入者用自己的储蓄为少数中高收入者购房提供补贴的扭曲格局。从这个角度看,似有“劫贫济富”之嫌,这与住房公积金制度设立的初衷是为了满足中低收入层次家庭职工购房的需要明显相悖的。

  5、政策实施的结果与其初衷的错位性

  我们很多房改政策,在其制定之初主要目的是为低收入的住宅困难户解决住宅问题提供支持的,但其运行的结果却严重走样。经济适用房政策本来是为解决中低收入住宅问题而设定的,而大量的中低收入住宅困难户却由于经济适用房的面积过大,房价过高而望楼兴叹;而一些收入较高条件较好的家庭却将经济适用房作为二次置业的首选,住房公积金本来也是为中低收入家庭增加购房的资金积累和提供购房贷款支持而设定的,目的是有房者支持无房者,富裕者支持贫困者,但实际运行的结果是大量低收入住宅困难家庭因收入较低,单位和国家补贴公积金很少,一些困难企业甚至没有住房公积金和住宅补贴,而高收入者因工资高,国家和单位的补贴更高(据报道有的高收入者每月可补贴公积金 2000 多元,低收入者更穷,下岗职工甚至没有补贴。由于大量低收入者无力购房,自然也享受不了低息贷款的好处,因此公积金运行的结果是富者越富,穷者越穷,不是劫富济贫,而是劫贫济富。

  我国的住宅消费保障之所以出现上述问题,从根本上讲是由于我们在提出住宅消费保障问题的时候,并不是在住宅的市场机制充分完善和高度发展时候提出的,仍然摆脱不了住宅的实物分配和福利制度带来的种种影响,并且我们在提出住宅消费保障问题时,赋予了住宅消费保障不应有的内涵,我们并不是站在住宅市场机制的补充角度去提供住宅的社会保障,而是站在刺激国内消费,促进住宅消费,拉动经济增长的角度来提供住宅的社会保障,从 1998 年的经济适用房政策以及随之而来的减免房地产交易有关费税政策的出台,从根本上讲都是为了刺激国民经济的增长。在这种宏观经济背景下,社会保障对象宽泛化和错位,保障标准的趋高化,保障途径的重复化,也就在所难免,其结果是异化了社会保障的本质。

  第二章 国外中低收入群体住宅消费保障的经验与启示

  第一节 国外住宅消费保障产生的背景与发展

  一、国外住宅消费保障产生的经济社会背景

  住宅问题是现代城市社会问题之一,是城市化与工业化的产物,决定于社会的投资体制、生产制度、流通制度、分配制度和管理制度。现代工业化的过程,也是城市化的过程。城市作为经济效益的集聚地,工业和人口在城市高度集中,产生了对城市土地和住宅供给的巨大需求,形成了住宅供应的绝对短缺,导致住宅价格上涨,而住宅价格极大高于中低收入家庭的支付能力又产生了住宅有效需求不足的问题。这两大问题导致了大批贫民生活在拥挤不堪的贫民窟中,并由此产生了疾病,犯罪,社会规范和社会道德约束力下降等一系列问题,危害了整个社会的经济发展和政治安定,国外政府在解决这些由住宅问题引起的社会问题的过程中逐步形成了住宅消费保障这一特殊的社会保障制度。

  二、国外住宅消费保障的产生与发展

  英国是工业化最早的国家,也是住宅消费保障制度产生最早的国家之一,早在 19 世纪 80 年代,为缓和社会矛盾,英国就制定了针对城市住宅问题的《住宅法》,并开始兴建政府公寓,以优惠的价格出租给农民。英国住宅消费保障制度经历了三个发展阶段:第一个阶段自 1945 年至 60 年代初。第二次世界大战刚刚结束,大部分居民住宅遭到破坏,大批居民无家可归,流利失所,再加上难民和被赶出家园的人大批涌入城市,房荒极为严重。当时在住宅方面的迫切任务是大量的兴建福利性公寓,以解决大量无房户的需要。第二个阶段自 60 年代至 70 年代初,政府从住宅的福利政策转向鼓励私人建房,买房。第三个阶段自 70 年代至今,住宅供求关系进一步缓和,住宅建设强调保留城区特点和原由的传统风格,更新内部设备等使之现代化。

  新加坡获得独立后,经济落后,面临失业、房荒、交通三大难题,其中住宅问题尤其严重,有近半数的人口生活在环境恶劣的贫民窟中,1960 年新加坡政府成立了建屋发展局,把实行“居者有其屋”当作国策,政府以此作为住宅消费保障的目标,并从 1961年开始实施了一系列的五年计划,建成 50 多万套房屋,由于政府实施了积极的住宅消费保障政策,新加坡成为东南亚地区解决住宅问题的典范。

  美国政府对住宅市场干预较少。但 30 年代的经济危机使大量的失业者失去偿债能力,抵押的房产遭到剥夺,贫民窟问题日益严重。60 年代美国 150 个城市发生了居民骚乱的基本原因就是住宅问题,这迫使美国政府制定了住宅消费保障计划,成立了联邦住宅金融机构和联邦住宅发展机构,采取了发展低租金公房,实行了低收入住宅补贴等措施对住宅市场进行政府干预。

  与上述国家类似,法国、德国、荷兰、奥地利和日本等国家的住宅消费保障制度也都是起源于住宅短缺问题。特别是第二次世界大战以后造成的大约 20%-30%的房屋破坏,使西欧国家的住宅消费保障制度得到了空前的发展,经过 30 年的努力,这些国家的住宅问题得到了极大的缓解,大部分国家的住宅总套数超过了家庭总数。

  瑞典等北欧国家的住宅消费保障制度,虽然起源于住宅短缺,但政府主要把住宅消费保障制度看作实现其为“每一个居民提供良好的住宅”的社会目标的一种手段,以低价向居民出售或出租公房,让中低收入家庭分享国家财富和国家发展的利益。

  第二节 主要国家和地区对低收入群体住宅消费保障的实践

  一、住房保障制度演化

  随着公共福利制度的式微,提高住房私有化率正成为一个世界潮流(杨铭,2005)。越来越多的国家鼓励市场在住房问题上发挥更大的作用,以减轻公共财政的压力。最近几年,在西方国家房价持续走高所带来的利益激励下,越来越多的人愿意购买自己的房屋,而不是继续生活在政府的屋檐下。中国的住房福利制度也面临着新的转型和定位,围绕经济适用房和廉租房的争论还将继续,主流的变化趋势是,引用更多市场化的手段,政府直接投资或通过多种融资渠道支持低成本住房的建设与出售住房问题是现代城市的社会问题之一。大多数政府,包括发达和发展中国家,都承认仅靠市场解决不了城镇低收入家庭的住房问题。为满足低收入者的基本居住需求,维护社会稳定,20 世纪以来,各国先后根据自身特点,建立住房保障制度。由于住房保障制度与经济体制和社会保障制度是紧密相关的,因此各国各地区的住房保障模式都各有其特色。

  西方市场经济国家,政府也不是对住房市场放任自流,为保障低收入者的住房需求,一般都建有比较完善的住房保障制度。二战后,欧美各国在构建社会住房保障制度中逐步形成了廉租房政策框架。最初各国的廉租房政策有两种主流形式:一种是由政府出面修建公房,再以低租金出租给那些符合条件的低收入家庭;另一种形式是政府提供土地、贷款、税收优惠来鼓励非营利性机构建房,例如住房合作社。

  但是,上世纪70 年代之后,主要发达国家经济陷入萧条,庞大的福利体系成为政府的负担,各国的福利体系包括住房保障制度都出现了新的变化。主流的变化趋势就是,引用更多市场化的手段,政府直接投资或通过多种融资渠道支持低成本住房的建设与出售。这一变化的基础思想有二:一、以低价向居民出售房屋是让中低收入民众分享财富和发展的重要途径;二、拥有住房财产的阶层是最稳定的阶层,因此提高住房拥有率有利于社会稳定发展。

  从提供住房的理念上看,世界各国的住房保障制度可以分为两类:一类以美英日新加坡等国为代表,主要是为了解决住房短缺,提供“基本住宅”;另一类则以瑞典、加拿大、澳大利亚等福利国家为代表,其住房保障的着眼点在于提高住房条件,即提供“良好的住房”。

  二、主要国家和地区的住房保障方案

  1、新加坡:准商品房模式

  新加坡是一个市场经济国家,但住宅的建设与分配并不完全通过市场来实现。在住宅消费保障制度方面,政府干预和介入的政策很有本国特色。新加坡的住宅体制是计划与市场相结合的典范。它的特色主要体现在以下几个方面:

  (1)政府提供住宅

  1959 年,新加坡自治,失业和住宅短缺是当时两个最大的社会矛盾,市区只有 9%的居民能够住上标准的公共住宅,而 84%的家庭只能在店铺和棚户中。为此政府于 1960 年 2 月成立了建屋发展局,制定了“五年建屋计划”,大力发展公共住房,即一般所说的“组屋”。受到英国的影响,新加坡近年来也倾向于住房私有化,促进这一改变的是新加坡政府的公积金制度。公积金是由中央公积金局统一管理的社会公益性强制储蓄。在新加坡,不论是国家兴建住宅还是个人购买住宅,资金主要来源于中央公积金。公积金投资于各种政府公债,这些公债,随时可以给住房发展局提供融资。住房发展局利用这些资金,替民众建住宅,再卖给国民。

  通过推行住房私有化计划,新加坡一方面成功地把原属国家所有的住房逐步转让给个人,另一方面对经济收入不同的家庭,实行不同的政策。对收入高的居民,国家不包其住房,使其住宅完全商品化;对中低收入家庭,实行准商品模式,由政府投资建造社会住宅,然后再按优惠条件出售。梯级消费加上公积金支持的购买力使新加坡80%的居民购买了组屋居住。

  图1:新加坡居民住宅情况图

  资料来源:候浙珉:主要市场经济体制国家(地区)住房保障制度及其对我们的启示[J]. 北京房地产 1996.1

  1968 年,新加坡政府又提出了“居者有其屋”的计划,从出租廉租房为主向出售廉租屋过渡。新加坡现在已相继完成了五个五年建屋计划,共建成了住宅 65.38 万套,政府组屋居民的人均居住面积已达到 15 平方米左右,居住条件和环境有很大程度的改善。

  目前,新加坡的居民中,有 87.6%居住在由政府建屋发展局提供的政府组屋里,79%住在廉价屋里,其余 12.4%的人住在私人购买的公寓或别墅里。从这个比例看,居民住宅主要是由政府提供的。

  (2)实行住房公积金保障制度

  公积金制度是新加坡于 1955 年建立的一项强制储蓄制度,由雇主和雇员共同缴纳,以解决雇员退休生活保障问题。1968 年,新加坡政府为了解决中低收入家庭的住宅问题,允许动用公积金存款的部分作为首期付款之用,不足之数由每月交纳的公积金分期支付。这项规定使低收入者既能购房又不影响生活,从而极大地促进了低收入者购房的积极性。该项规定最初只针对最低收入家庭,1975 年后政府才对中等收入家庭放开了限制。目前,新加坡已有90%以上的居民住进了新建的居民楼,人均居住面积达 21 平方米以上。公积金制度成为新加坡国民储蓄的主要组成部分,新加坡也成为东南亚地区解决住宅问题的典范。

  (3)根据收入情况分级确定住房保证水平

  分级提供公有住宅补贴要求严格按家庭收入情况来确定享受住宅消费保障水平。在住宅短缺时期政府规定只有月收入不超过 800 新元的家庭才有资格租住公用住宅。政府对购房补贴也采用分级的办法。例如,一室一套的,政府补贴 1/3;三室一套的,政府只补贴 5%;四室一套的,政府不仅没有补贴,而且按成本价加 5%的利润;五室一套的,政府按成本价加 15%的利润。由于房价上涨,出售公有住宅所赚得的利润必须向房屋开发局缴纳一部分。

  (4)公有住宅的合理配售政策

  自 1968 年新加坡大力推行公共住宅出售政策以来,购房者日益增多,搞好公房配售,让购房者觉得合理公平,成为房屋开发局的重要课题。起初,政府采用登记配售,以登记的先后顺序出售,后来改为定购制度。每季度公布一次建房计划,定购并申请房屋的人就进行抽签,中签后经过购房审查交付订金,后随即签订购房合同,并交付房价的首付款。一般等两年多就可以住上新房。这种办法缩小了各地区、各类型住宅的供求差距。

  2、日本低收入群体住宅消费保障

  日本作为后起的市场经济国家,社会保障起步晚而发展快,保障水平已不亚于其它发达国家,住宅消费保障在其社会保障中占有十分突出的地位。日本公共住房的供应模式别具特色,主要以日本住宅金融公库、日本住宅都市整合公团和地方住宅供给公社为主体,其中住宅金融公库承担为公共住宅融资的职责,例如向建筑面积在100平方米以下的住宅购买者提供长期的低息贷款,后两者则直接负责建设和提供住宅。

  (1)完善的法规建设

  第二次世界大战后,日本住宅短缺达 420 万户,约 2000 万人无房可住,占到当时人口的 1/4。日本政府为了缓解住宅短缺问题,先后于 1950 年制定了《住宅金融公库法》、1951 年制定了《公营住宅法》、1955 年制定了《日本住宅公团法》。此后日本政府又陆续地制定了一系列相关法规,通过建立健全住宅消费保障的法规,使得日本住宅政策逐步走向正轨,不同程度地满足了不同阶层的住宅需要。

  (2)优惠的住宅政策

  在构建住宅消费保障制度方面,日本政府采取了一系列的优惠政策,具体做法是:

  第一,以低息贷款促进企业从事民间住宅建设。早在 1980 年,日本累计约有 220 多万家大企业,兴建了面积在 16 万平方米以上的住宅区 40 多处。日本银行为促进企业建住宅,于 1985 年 10 月以后,将利率从 8.88%降为 7.35%,全国银行同期放款 7789 亿日元的住宅信用贷款。

  第二,政府以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置,政府曾举办了一种 50 万日元以内的免税利息的“住宅零存整取邮政储蓄”。在不动产所得税、固定资产税等方面对住宅用地实行优惠,不动产取得税一般用地为 4%,住宅用地只按 3%征收,优惠了 1/4。固定资产税率对住宅用地面积在 200 平方米以上的减半,200 平方米以下的只缴纳 1/4,税收优惠对住宅开放起到了积极作用。

  第三,发挥地方群众团体的作用,吸收社会资金发展住宅建设。到了 80 年代,通过各种形式建房,面积 50 万平方米以上的就有143 处,其优势在于,住宅开发不由国家包下来,主要以民间团体吸收社会资金进行,规模不大,利于市政管理和因地制宜地组织施工。第四,组织公团进行住宅开发。与一般国家不同,日本政府在积极进行普通居民住宅建设与经营的同时,不是直接介入,而是组织公团进行住宅开发管理。公团利用政府财政投融资资金建设住宅,也可按照法定程序依法提出住宅征地申请,由有关机构审批。由中央和地方政府组织的住宅建设公团,提供了占全国居民户数10%的住宅。

  (3)集团企业发挥积极作用

  日本经济发展的一大特点是集团企业的强大。因此,在日本住房保障体系中,集团企业扮演着尤为重要的角色,政府也以低息贷款促进民间企业的住宅建设。早在1980 年,日本就有200多万家大企业,建造了16 万平方米以上的住宅区240 多处。日本政府在住宅保障方面的具体措施还包括,政府以低税免税的手段促进私人住宅的建造;发挥各类社团组织的作用,吸收社会资金参与住宅建设。

  3、澳大利亚的低收入群体住宅消费保障

  澳大利亚是一个福利制度非常完善的国家,由于住宅是人们的基本需要,联邦政府和州政府签订住宅协议,制定详细的住宅资助计划并提供了大量的资金,为各类需要资助的人士提供了及时的帮助,使人们获得适当的住宅。他们的住宅资助计划是通过立法加以规范和保障的。法律制度的保障使得住宅政策和计划得到有效的实施,有效地改善了澳大利亚居民的住宅状况,提高了广大居民的住宅水平。

  (1)高度重视低收入居民住宅问题

  澳大利亚政府充分尊重居民的住宅权,将住宅权看作是人权的一个组成部分,并采取行动使住宅权得到逐步实施。澳大利亚议会认为通过联邦、州政府提供住宅资助,使人们获得适当的住宅,对于减少贫困、消除贫困、对于个人和整个社会的影响是必不可少的。

  住宅资助是澳大利亚联邦和各州政府社会政策以及福利政策框架的重要内容。住宅资助的目的是帮助住户解决和维护住宅方面遇到的困难,以及提供足够的灵活性以满足他们的需要。针对不同的需要群体,澳大利亚政府制定了一系列住宅资助计划。这些计划涉及私人部门,公共部门和社区住宅。住宅资助用于满足长期,中期和临时需要以及紧急收容需要。澳大利亚住宅政策和资助计划通过立法加以规范和保障,如国家曾出台了《1989 年住宅资助法案》和《1996 年住宅资助法案》两个法案,依据住宅资助法案,由联邦与各州签订住宅协议来实施。

  (2)住宅资助计划受到严格的实施

  根据联邦和各州住宅协议,澳大利亚针对低收入群体实施了一系列住宅资助计划。这些计划由公共住宅计划和社区住宅计划组成。

  第一,公共住宅计划。公共出租住宅计划是政府住宅资助的主要方式。公共出租住宅是指由政府兴建和管理的公有住宅,这些住宅受联邦与州住宅协议资助,用于向无力在私人市场购买住宅的中低收入者及其家庭或者其他需要住宅的人士提供便宜的、负担得起的居所。公共住宅计划有国家、州和区共同提供,由州和区政府负责管理。以国际标准来衡量,澳大利亚公共住宅规模偏小,但是从1945 年联邦与各州住宅协议实施以来,公共住宅已经成为澳大利亚对低收入者提供住宅资助的主要形式。据澳大利亚健康和社会福利协会的统计 1998-1999 财政年度(1998 年 7 月 1 日到 1999 年 6月30日)近390000户获得公共出租住宅计划帮助以解决住宅问题,其中大部分人支付的租金低于市场租金,约为市场租金的 87%。1998-1999 年度财政年度政府公共出租住宅已投资 27 亿美元,据估算,公共出租住宅的市场价值超过了 306 亿美元。

  第二,社区住宅计划(CSHA)。社区住宅是提供那些低收入者和有特殊需要的住户的出租住宅。它由基于社区的非赢利性组织来管理,包括地方政府,教会和慈善机构,那些符合公共住宅要求但又需要社区管理组织提供最优惠照顾的人士能够得到社区住宅。社区出租住宅的供应类似与公共出租住宅,与后者的不同之处在于:基金、所有权、租用分配和管理不仅仅是政府的责任,此外,公共住宅仅受联邦与州住宅协会的资助,而社区住宅涉及到政府的住宅、社区服务以及教育和保健职责。据统计,1998-1999 年度共提供社区住宅 453.6 套,其中受 CSHA 资助的社区住宅有 30864 套,1998-1999 年度各辖区总共花费约 3.12 亿美元用于受 CSHA 资助的社区住宅,受 CSHA 资助的社区住宅的市值已超过 17 亿美元。

  (3)非营利机构建房并管理

  澳大利亚的住房保障充分考虑了不同层次的需求,界定了联邦和州政府的职责,并且全面调动公共部门、社区部门和私人多方面的参与,建立了一整套十分完善的住房体制。澳大利亚联邦与州政府每2~3 年签订一次住房协议,调整措施,界定各自的权力和责任。根据住房协议,制定一系列的住房计划,这些计划大致可分为三类:公共住房、社区住房和私有住房。

  公共住房就是政府建造的以低租金提供给低收入者的廉租房。与其他国家相比,这一部分在澳大利亚的住房体系中占比较小的份额。社区住宅也是廉租房,但它是由社会非营利性机构建造和管理的,包括教会和其他社会组织。私有住房计划则给希望拥有住宅同时又需要资助的人提供帮助。

  在联邦与州住宅协议中,对住宅资助的资金安排作了详细的规定,住宅资助的资金来源有以下几类:一类是联邦拨款,即由联邦政府通过预算安排资金,其中一部分实际由联邦政府支付给各州及区,成为联邦资金;另一部分可冲抵州的部分财政上缴额。另一类是州匹配资金,即与联邦政府支付的给各州的资金相配套而由各州及区政府提供的资金。协议对资金的支付程序和允许用途做了详细规定,根据协议,各州还要对资金的运用情况向联邦政府提交年度财政报告。在 1998-1999 年度财政,联邦拨款达 967.282 百万美元,各州提供的匹配资金为 378.197 百万美元。1999 年联邦与州的住宅协议阐明了未来四年内联邦和各州政府为住宅资助提供资金的安排情况,在协议期间,联邦将以无息无偿资金的方式向各州提供40 多亿美元资金支持,各州也以无息无偿的方式向住宅资助计划提供金融支持。

  4、美国低收入群体住宅消费保障

  美国是一个居住水平很高的国家,实行的是商品化的住宅消费保障形式,住宅商品化程度较高,私人拥有住宅比例较大,其住宅政策方面有许多成功经验。

  (1)通过立法保障住宅措施的落实

  美国住房保障体系的核心与特色是重视住房立法,对住房保障政策的制定实施提供了制度保证。目前,美国住房保障立法方面形成了比较完善的体系,涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。在美国,凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者,都可以申请住房补贴。

  美国政府为了解决低收入居民住宅和贫民窟问题,先后通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等,对住宅消费保障作了相应的规定:一是扩大房屋抵押贷款保险。除了少数富人家庭外,很少能一次付清房款,通常按房价 25%支付现款,其余部分以房屋为抵押向银行和放款协会寻求贷款;二是提供较低租金公房。《住宅法》规定,政府必须为低收入者提供较低租金住宅,其租金一般不到私有住宅租金的一半;三是提供低利息贷款建房。《国民住宅法》规定,政府提供低利息贷款,鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅,建成后的住宅,优惠提供给受城市重建或政府公共计划丧失住所的家庭;四是提供房租补贴。家庭收入为居住地的中等收入 80%以下者均可申请此项补贴;五是帮助低收入家庭获得房屋所有权;六是禁止住宅中的种族和宗教歧视。

  (2)加快住宅自有化步伐

  美国住宅自有化水平的提高得益于美国居民住宅消费观念的变化。美国家庭消费中用于住宅租金的比例呈上升趋势,绝大多数人逐步由租房转向买房。自有住宅占总住宅面积的比例,1940 年为 44%,1970 年为 63%,到现在已超过 90%。

  图2:美国自有住宅占总面积的比例图

  据统计,80 年代初美国平均一户拥有的住宅就已超过一套,住宅自有化水平及居住水平均居世界前列。(见图2)

  (3)金融机构积极地参与住宅建设

  美国私人金融机构和政府金融机构都经营房地产贷款,特别是个人住宅抵押贷款。私人金融机构中的商业银行,房地产抵押贷款证券化趋势突出,私人金融机构中的非银行储蓄机构,如储蓄放款协会、互助储蓄银行、信贷协会等也经营房屋抵押贷款。美国政府有专门的信贷机构,如联邦住宅放款银行委员会、联邦住宅抵押贷款公司、联邦住宅管理委员会等。主要职能是为放款协会提供贷款二级市场,为买房提供抵押贷款保险与资金。

  (4)补贴廉价住房

  在美国,美国政府一直采取积极有效的措施,解决了低收入者的住房问题,主要办法有四种,即:公共房屋、津贴房屋、租金津贴和廉价公屋。(雨田,2005)

  公共房屋,是政府房屋署拨款建设的,由房屋署派职员管理。这种房屋主要用于出租,其租金标准根据家庭收入而定,一般为家庭收入的三分之一。

  津贴房屋,指政府给予一定的优惠政策,由私人不牟利机构具体实施并管理的房屋,主要出租给62 岁以上,且每年退休金不超过一家一口20850 元;一家二口23850 元;一家三口26800元的老年人家庭。各州、县、市根据当地情况,每年调整限制数字。

  租金津贴,是针对低收入者承租私人房屋而言,政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者。当低收入者承租后,低收入者将自己收入的三分之一付给房主,其余由政府代付。这样,不仅解决了低收入居民的住房,而且不损害房东的利益。

  廉价公屋,是供低收入偏上家庭使用的。其家庭年收入限制数字略高于以上几种。如一家一口为28150 元;一家两口为32150 元,他们所付出的租金要超过家庭收入的三分之一,但房子比较舒服,建筑材料和设计要好一些,地段也要好一些。

  另外,美国政府对廉价住房建造提供补贴,这包括地方政府建设的公共住房和私有营利或非营利机构建设的廉价住房。同时,为刺激房地产业的发展,让低收入者拥有住房,美国政府采取了税收减免政策。在公共住房消费上,政府也实行补贴。住房支出超过收入30%时被认定为过度消费负担,并以此为参考对住房需求者进行补贴。

  从资金来源上看,美国公共住房主要由财政投资建造。联邦住房与城市发展部每年会编制150亿美元的住房发展计划,向约400 万户低收入家庭提供住房补贴和资助建设4400 套左右的住房。

  5、英国:推进住房私有化

  英国是资本主义国家中福利制度发展最早的一个国家,是住房问题产生最早也是政府干预最早的国家。早在19 世纪80 年代,英国就建立了针对城市住房问题的《住房法》。最初的做法也是兴建公共住房,以低价出租给低收入者。但是,随着这一制度的发展,逐渐出现了财政负担、税收负担过重的问题。进入上世纪80 年代,在撒切尔主义主导下,英国政府开始改革原有的住房保障体系,开始更多的依靠市场而不是政府解决住房问题。

  从撒切尔到梅杰,之后的英国政府都一致性地在住房保障体系中充分发挥市场的作用。由此,便有了英国的住房私有化。1984 年,英国通过了《住宅与建房控制法》,推行住房私有化。短短两年时间之后,全国私有住房达到1400 万套,比1961 年增加一倍。这一做法通过盘活社会资本,大大减少了政府的负担,也成为其他许多国家参考学习的范本。

  6、德国:多层次保障

  德国的住房保障制度主要有以下几个部分组成:

  一是公共住宅的建设与供应。战后,德国面临非常严重的房屋短缺,为此政府在大力推动低价住宅建设,同时也支持建设了相当规模的福利性公共住宅。联邦法律规定,对于因经济收入低,或某一民族、信仰某一宗教,或孩子太多等原因导致找不到房子的家庭,政府有提供公共住宅供其租住的职责。

  二是房租补贴制度。该制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。新的住宅补贴法规定实行房租补贴制度,由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴,保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。

  三是住宅储蓄制度。1999 年,德国住宅投资占GDP 的7.2%,其中住宅储蓄占整个住宅信贷的22%。此外,作为定向储蓄,住房银行的贷款不能在本系统内派生存款,这对于抑制短期消费需求,减少货币流通,从而缓解通货膨胀也具有相当的积极作用。

  四是购房财政税收政策。为鼓励私人建房,政府通过减免税和其他奖励措施予以鼓励。联邦所得税法规定多方面优惠。此外,财政还给予收入较低的购房人不同程度的购房补贴,86%的德国人都可以享有不同额度的补贴。

  7、西班牙:利用积极的财政手段

  西班牙95%以上的房地产市场由私人发展商控制,但对解决中低收入居民的住房问题,历届西班牙政府高度重视,并采取了许多积极有效的措施。

  一是推进“公民有适应自己住房”的政策目标。西宪法规定,所有西班牙的公民都有权拥有适合自己的住房,政府的责任就是采取一切可能的手段和措施,推动这一目标的实现。

  二是实施积极的财政政策。按照四年(1998-2001)计划要求,中央财政预算每年安排8000亿比塞塔用来支持住房建设,其中约一半用于财政贴息,15%左右用于住房补贴,其他用于购置土地补贴。

  三是利用税收政策刺激居民住房消费和投资。即对住宅这一特殊商品长期实行低税率,对低收入居民,其住房消费增值税率还有进一步的优惠。

  四是采取特殊的住房帮困计划。对年收入特别低的居民购置住房,除了可获得政府提供贴息的专项低息贷款外,还可获得相当于还贷额5%-20%的特别补贴,对改建或改善住房的居民,政府同样根据收入情况提供不同优惠的补贴及补助通过上述政府的特别资助计划。

  五是鼓励私人发展商、非营利机构参与政府的四年住房计划项目。承担这类项目的发展商,可以向银行申请相当于住房投资80%的低息贷款,贴息部分由政府承担,条件就是必须按政府规定的价格销售给中低收入居民。西班牙的非营利机构在解决住房问题方面也发挥了重要作用。

  六是提供金融支持。西班牙居民在选择住房货款的品种和服务方面有较大的余地,贷款手续简便,如有政府提供补贴的居民向银行申请购房贷款,只需出具政府提供补贴的有关文件即可,无需提供银行存款证明。

  8、瑞典:住房补贴普遍受益

  瑞典是发达国家中以福利制度优越闻名的国家。该国具体的住房保障职责主要由各地方政府来担当,地方政府有3 个主要任务:规划住宅区和征购土地;参与有关国家贷款及补贴问题的决策;制定社会发展纲要,负责住房问题的协调工作。

  瑞典的公共住房建设大致可以分为3 种:一、政府直接投资;二、合作社投资;三、私人投资。瑞典实行公共住房补贴政策,该政策的基本原则是坚持普遍受益。此外,瑞典政府一直采用税收优惠政策支持公共住房建设。除了制定公共住房建造的金融政策外,瑞典还推出了有关公共住房消费的金融政策,鼓励居民购买公共住房,付款方式可以是一次性付清,也可以分期支付。

  9、香港:从公屋租用到鼓励购房

  香港从50 年代开始,每年要安排投资建设约4 万套公共房屋,即港民所说的“公屋”,给低收入阶层租用。公屋租金十分低廉,一般只占家庭平均收入的8%左右。与英国、新加坡一样,为了减少政府对收入较高的公屋租户的补贴,香港房屋委员会从1978 年开始实行“居者有其屋”计划,鼓励住公屋的家庭拥有自己的住宅。

  由于“居者有其屋”计划的房屋用地是政府免费拨给的,因此房屋售价较私营物业价格低30%~40%。申请购买“居者有其屋”计划房屋的人数每期都超过房屋出售数目,房屋署不得不以摇奖方式决定购买者。在“居者有其屋”计划下出售的房屋均给予购买者产权。同时,为了满足想购政府福利房又希望能有更多一些选择的人的需求,香港房屋委员会又于1987 年推出了“自置居所贷款”计划。公屋住户及有资格入住公屋的家庭在市场上购买楼花或楼龄未超过15 年的楼宇,可申请自置居所贷款,获得一笔30 万港元的无息贷款或领取为期48 个月、每月2600 港元的按揭还款补助金。

  10、澳门:视家庭收入浮动租金

  澳门特别行政区政府采取以自由市场为主要资源配置手段,政府只做必要调节的住房制度。目前,公共房屋在澳门房地产市场的总体占有率约为30%。

  澳门的公共房屋分为两大类型,一为社会房屋,一为经济房屋。社会房屋是公共房屋中用于出租的住宅单位,对象是低收入家庭或有特殊困难的家庭。经济房屋则是出售的住宅单位。对低收入家庭的收入,特区政府每两年会进行一次调查。一般来说,租金在家庭所得收入中占5~15%。但如家庭收入低于一定标准,其租金可低于家庭收入的2.5%;反之,如家庭收入高于一定标准,则租金可达家庭收入的17.5%。

  第三节 国外低收入群体住宅消费保障制度的特色

  从上述的一些国家对低收入群体的住宅消费保障的实践来看,尽管各国的住宅消费保障制度在具体设计上存在差异,但在住宅消费保障体系建立和完善的过程中,存在一些相似之处,形成了本身的特色。

  一、住宅消费保障动因和目标的相似性

  市场经济国家均以“政治、安定、公平”作为建立住宅消费保障制度的基本动因。“满足城市居民的基本居住需求,保障居民的基本生活需要”是建立住宅消费保障制度的出发点。目前绝大多数国家并不仅仅从社会因素考虑住宅问题,促进经济发展、提高市场运行效率也是各国决定住宅消费保障方式的重要因素。住宅消费保障动因和目标趋同决定了住宅消费保障政策演进的相似性和具体政策设计方案的可借鉴性。

  二、住宅消费保障政策演进的相似性

  各国住宅消费保障政策的产生都是对社会住宅问题的必然反映。从住宅消费保障政策的演进规律来看,欧美各国政治、经济、社会制度发展的普遍性,使各国住宅消费保障政策具有很大的相似性。在 20 世纪 60 年代以前,由于两次世界大战和 1929—1933 年的经济危机,严重的住宅短缺是主要的住宅问题,适宜的住宅消费保障政策是政府在金融和住宅供应上的大规模国家干预,政府直接投资或补贴建设公共住宅。如美国广泛利用发达的金融机制,运用抵押贷款方式提高中低收入者购房能力,政府提供担保给买房者优惠。购房人可享受降低贷款利息和对还贷收入免征所得税等优惠;英国政府修建公房,低租金租给居民。实行福利性住宅补贴。对低收入家庭早期执行减免房租或房产税政策;德国政府大力推动低价住宅建设,同时也支持建设了相当规模的福利性公共住宅。法国则运用补贴、税收等手段。随着全国性住宅短缺的缓解以至消失,大规模国家干预政策不再适宜,代之而起的是发挥市场机制的弹性和选择性,鼓励运用市场机制解决住宅供应。政府住宅消费保障政策面对特定地区和特殊阶层的居民,解决特定群体的住宅问题。如美国对低收入者提供住宅补贴;英国对低收入者实行贷款优惠政策;德国实施购房财政税收政策,为鼓励私人建房,政府通过减免税和其他奖励措施予以鼓励;法国于 1975 年建立全国住宅信息中心,向公众免费提供有关住宅方面的信息和服务,中心由住宅部和城市政府共同出资。

  三、住宅消费保障责任和保障功能的相似性

  早期,西方各国住宅消费保障曾经一度走向“集体主义”的模式(即国家大量建立公共住宅,并以很低的价格租给居民,人人可以享受,不管个人经济水平的差异),完全抹杀个人的责任。目前,住宅消费保障政策一方面限制国家承担的范围,另一方面又强调个人责任的重要性,如德国政府通过减免税和其他奖励措施鼓励私人建房,而且住宅消费保障的建制理念也经历了一个矫治、怀柔的阶段以后,进入到了一个奉行公正、公平原则的阶段(住宅消费保障重在建立公平社会,缩减贫富之间的差距,让贫困者与老板平等地享受经济发展的成果)。

  四、在住宅消费保障中,政府担任了一个非常重要的角色

  西方国家住宅消费保障制度的最大特点在于政府干预的普遍性.。市场机制条件下,由于劳动能力的差别存在,一部分阶层的收入是无法承受其住宅支出的,这就在客观上需要政府提供住宅消费保障。否则,这部分人就会丧失基本的生活条件。另外各阶层的差异越大(可以通过经济学中的基尼系数去评价),最低收入阶层解决住宅消费的能力越低,承受的经济负担越重,就更需要政府提供住宅消费保障。给低收入阶层提供住宅消费保障,是西方国家普遍的做法,尽管在住宅资源配置中,市场经济国家依赖市场发挥基础性的作用,但是从各国完善的住宅消费保障制度的建立、发展和完善过程看,政府在住宅消费保障制度起了决定性的作用。

  第四节 国外低收入群体住宅消费保障的启示

  西方国家的一些先进经验对完善我国的住宅消费保障制度有很大启迪。从以上西方国家住宅消费保障制度的基本运作特点及其演变来看,以下几个方面值得我们在住宅消费保障体系设计和实际保障工作中引起重视。

  一、从国外对低收入群体提供廉租房向提供廉价房的转变上看,我国现阶段应以提供廉租房为主,随着条件成熟逐步扩大经济适用房比例。

  从西方发达国家的发展历程来看,在二次大战之后的三十年里,房屋居住的自有率是相当低的。中低收入群体的住房主要靠租赁方式解决,要么是由政府提供房源,要么政府提供金融支持,要么政府提供补贴。所谓经济适用房的规模在解决住房保障问题上从来都没有占到主要地位。我国绝大多数地区的经济阶段仅相当于欧美80年代以前的水平,来自国际的经验和教训告诉我们,应该以提供廉租房为主要方式来解决中低收入者的住房保障问题,在条件成熟的时候,在经济发展和社会条件许可的前提下,逐步扩大经济适用房比例。

  二、住宅消费保障问题,是政府社会政策的重要组成部分,政府应作为构建住宅消费保障体系的主体。

  德国、法国的住宅法律都明确规定,居住权是公民权利的重要组成部分。保障公民的基本居住条件,是国家、政府职能的基本体现。住宅消费保障政策是这些国家社会政策的重要内容。德国、法国都有相应的房屋组织负责居民住宅消费保障问题,这些机构根据法律设立,承担法律规定的职责。德国实行的是中央和州之间的分税制,法律明确住宅消费保障的责任在州政府,当然主要的住宅法律由中央政府制定。在人口众多,经济发展不平衡的国家和地区,没有政府的管理,没有政府的开发设计,解决住宅问题是不现实的。特别是要有相应的管理机构、人才配置和财政资金投入,保障工作才可能持续、健康开展下去。

  三、住宅消费保障应该有相应的法规保障

  美国的《住宅法》和《国民住宅法》,日本的《公营住宅法》和《住宅金融公库法》等,从法律上保证了住宅消费保障制度的构建、完善,我国目前还缺乏专门的住宅消费保障法规,因此建议有关部门尽快制定相应的法规,以适应住宅改革的需要。制定出符合我国国情的统一的住宅消费保障法规,可从立法上规定住宅消费保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立,以及给一些骗取保障优惠的行为予以严惩等。各地方应当结合本地经济发展的实际,制定出地方性的住宅消费保障法规,并针对住宅消费保障的不同对象,提供多种不同方式的住宅消费保障。严格制定住宅消费保障对象的进入、退出管理办法,规定当地居民收入发生变化以后,保障措施也要相应的发生变化。比如原廉租房的居民,收入达到中等收入水平后,就应当严令搬出,否则将采取法律手段予以解决。住宅消费保障法规的建立,将给经济适用房政策、廉租房供应政策及租金货币化补贴政策等提供重要的法律支持,也将成为我国住宅消费保障体系顺利建立的重要保证。

  四、提供公共住宅是国外政府在住宅短缺时期普遍采取的做法,体现了住宅消费保障的重要性和层次性。

  从国际经验和我国当前的实际来看,廉租房的建设与政策完善应该成为当前我国城市中低收入群体住宅消费保障制度的核心住宅问题是一个长期性问题,住宅消费保障制度必须以解决最低收入家庭住宅问题为核心,慎重设计。政府的经济政策、经济发展模式及其决定的政府保障能力、住宅发展阶段、低收入居民的住宅消费保障需求等都是决定住宅消费保障制度设计的重要因素。尽管保障制度本身也要随着具体情况的变化而不断发展。但在当前,我国处于经济体制转轨、结构调整时期,收入的低下使得城市中低收入群体住宅消费问题非常严峻,解决他们的住宅问题是我们的政策首选。中低收入群体的出现是个世界性的问题,国外大力兴建公共住宅的办法在我国也能适用,我们也可以借鉴。具体到廉租房的政策设计,究竟采取什么样的措施,是加强住宅供应还是使用租金补贴,这就要结合我国的实际综合考虑。但无庸质疑的是城市中低收入群体的住宅消费保障应该以廉租房为首选。

  五、政策性金融支持是建立住宅消费保障体系的重要内容

  政策性金融支持在国外对低收入群体住宅消费保障担当了一个很重要的角色,如新加坡的住房公积金制度和日本的低息贷款制度等,这些政策对解决低收入群体的住宅消费起了很大的作用。我国自 1994 年上海建立住房公积金制度以来,公积金制度得到了充足的发展,为居民的住宅消费融资做了很大的贡献,但是,住房公积金制度在我国还不完善,如保障范围上的不平等、保障主体的缺失、缴存率政策、封闭的运行方式等等一系列问题,使得公积金制度的效率下降,效果不佳。公积金制度作为我国的政策性金融的主要方式,在范围上根本排斥了城市中低收入群体,尽管中低收入群体的收入很低,但我们认为他们也应该是这项政策性金融制度的收益者,也该受到支持。

  第三章 城市中低收入家庭住房困境原因探析

  第一节 我国城市中低收入群体住宅消费现状

  从我国现行住宅保障制度存在的问题可以发现,这种制度对城市中低收入群体的保障是很有限的,中低收入群体作为一个特定的阶层,他们是无法依靠自己的收入,也很难通过住宅金融市场(即使是政策性金融)融通资金来保证其住宅消费,在住宅消费上,他们是典型的弱势。也就是说,当前的经济适用房政策、公积金制度如果不向城市中低收入群体倾斜,他们就很难享受到这种住宅保障政策的好处。当前的城市中低收入群体的住宅消费水平也说明了现行的住宅消费保障制度对城市中低收入群体住宅消费保障的弱有效。

  实行城镇住宅制度改革以来,我国城镇居民已告别了住宅短缺时代,人均建筑面积已由 1995 年的 16.2 平方米提高到 2001 年的21 平方米到 2002 年的 22.79 平方米。遗憾的是,城市中低收入群体的住宅水平仍然较低,与中高收入者的住宅状况仍然存在较大差异,就城市中低收入群体消费的住宅质量来说,目前,我国尚有大量危旧房屋需要改造,就数量来说,156 万个家庭缺房,2575836 个家庭人均建筑面积在 10 平方米以下(见表1 和2),无房户和住宅困难户至少仍有几百万。大多数省的住宅困难户的标准是在人均建筑面积 6 平方米以下。我国实行的社会保障制度实行的是低水平保障,尽管下岗职工和困难职工生活有了保障,全国享受低保的人数从 400 万增加到 1900 万,而且面还在不断扩大。但城市中低收入群体住宅消费保障建设几乎处于停顿状态。笔者于 2003 年 5 月对湖南省湘潭市的中低收入群体的住宅消费状况进行了调查发现,他们的住宅消费水平非常低,其现状非常糟糕,具体调查结果如表 3--3。

  表1: 2003 年末全国各地住宅人均建筑面积 10 平方米以下的家庭户数

  全国合计:2575836 单位:户

河北

84033

山东

260604

青海

8000

福建

23611

西藏

无数据

江苏

168040

四川

90590

吉林

207511

广西

170432

山西

157879

湖北

167502

宁夏

9611

江西

36335

陕西

27076

浙江

24999

贵州

98765

黑龙江

127820

海南

33261

内蒙古

69014

湖南

143603

新疆

69474

河南

102175

甘肃

88392

安徽

87356

云南

20518

上海

无数据

重庆

38493

辽宁

167336

广东

93406

北京

无数据

  资料来源: 中华人民共和国国统计局网站(www.stats.gov.cn)

  表2: 2003 年末各省危房建筑面积

  全国合计: 7703.21 单位:万平方米

北京

10.58

江西

75.83

陕西

77.06

浙江

144.82

贵州

59.12

黑龙江

1018.33

海南

25.17

内蒙古

193.22

湖南

595.44

天津

4.39

山东

110.44

甘肃

207.89

安徽

241.35

云南

358.38

新疆

625.48

重庆

694.30

辽宁

148.36

广东

220.03

河北

138.77

河南

226.12

青海

60.00

福建

254.54

西藏

72.74

江苏

303.48

四川

482.26

吉林

286.95

广西

361.65

山西

173.26

湖北

491.16

宁夏

42.09

  资料来源: 中华人民共和国统计局网站(www.ststs.gov.cn)

  表3:湖南湘潭市中低收入群体的住宅消费状况调查表

别墅式住宅

高层楼房

较好低层楼房

一般低层楼房

较差低层楼房

较好的平房

一般平房

很差平房

等外房

中低收入

其他阶层

0

0.1

0

0.4

14.5

23.7

15.2

24.5

7.5

10.2

0.7

1.3

36.1

21.1

25.3

17.6

0.7

1.1

  资料来源:潘爱民,城市弱势群体住宅消费保障问题研究[D],湘潭大学硕士论文,2004。

  从表中可以看出,湘潭中低收入群体的住宅消费中主要集中在“一般的平房”和“很差的平房”两块,“较好的低层楼房”和“一般的低层楼房”位居其次,但比例依然很低。因而说明湘潭的中低收入群体的住宅消费与全国的情况一样,具有典型的不均衡发展特征,处于低水平的消费层次。

  1999 年,建设部制定了《城镇廉租房管理办法》,提出由政府实施社会保障职能,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住宅,以保障公民基本居住权利。此后,京、津、沪包括贵阳等地相继以租金补贴、实物配租等方式,为“双困户”提供住宅消费保障。廉租房制度虽已实施几年多,却因诸多原因基本未建立起来。目前全国 35 个大中型城市中,只有 12 个城市推出了廉租房制度的实施方案,部分城市发放了租金补贴或兴建了廉租房,而许多城市“打雷”多,“下雨”少,有的还未启动。在解决廉租房比例较高的北京,也只有 7%的“双困户”获得了配租资格:西部地区的成都、乐山、自贡、重庆、贵阳 5 个城市以实物配租的形式,几年总共解决户数不到 1000,仅为双困户的 1%,全国 10 多个城市加起来,已解决廉租房的住户也就几千,相对于 156万无房户和35万住宅困难户,无疑是杯水车薪,离预期目标相距甚远 。

  城市中低收入群体住宅消费低水平的现状说明了:尽管我国的住宅消费保障建立已有多年,对居民的住宅消费保障起到了一定的作用,但对城市中低收入群体这一真正的住宅困难者的保障作用不大。我们知道住宅保障的重点就是保障住宅短缺,保障最需要保障的群体。但像前面提到的我国住宅消费保障制度的提出并不是从市场机制的补充角度出发,而是从刺激需求的角度出发,这完全偏离了保障的本质。

  住房问题是一个世界性的问题,我们可以参考国外对低收入群体的住宅消费保障的做法,尽管环境和经济条件有区别,但我们现行的保障制度已经借鉴了他们的一些做法,如住房公积金制度在我国的建立。所以我们应该进一步研究他们的实践,挖掘他们的经验,还我国住宅消费保障以本色,来保障最需要保障的群体——城市中低收入群体。

  第二节 市场排斥——城市贫困家庭住房困境的根本原因

  探究城市贫困家庭住房难问题的原因,我们很容易想到两方面:一是城市贫困家庭的收入太低,二是住房的市场价格太高。而这两个方面都与市场化改革有关。

  劳动力市场化改革,打破了计划体制下就业的“统包统配”模式,劳动者如果想就业,就必须参与劳动力市场竞争。在劳动力供大于求、用人单位拥有用人自主权和决定权的情况下,劳动力市场就存在着一定的排斥力,那些“劳动力市场能力”低下的人群是最先、最容易受到劳动力市场排斥的人群,由此导致下岗失业,进而影响到家庭的收入。而调查显示,城市贫困家庭基本上都是下岗失业者家庭或没有劳动能力的家庭。

  住房市场化改革,消解了住房的福利化模式,住房已经成为一种商品,具有了一定的市场价格。只有那些支付得起住房市场价格的人,才能通过住房市场来满足自己的住房需求。因此,住房市场天然地就有一种排斥,即将收入很低的城市贫困家庭排斥在外,因为城市贫困家庭的收入无法支付住房的市场价格。

  一、劳动力市场排斥

  劳动力的市场配置与计划配置显著不同。第一,用人单位和劳动者都追求利益的最大化,由此而追求配置的最优化,企业选择人力资源品质最好的劳动力(高能力、高勤力),劳动者选择能提供最大报酬的用人单位,不被选择的劳动力和用人单位都将被市场淘汰。第二,市场中的用人单位和劳动岗位都具有差异性,通过双向选择,差异性的劳动力与差异性的岗位能够实现合理的结合,那些最适应市场制度的勤力类型和性格类型人力资源,可以在这里实现合适的匹配。第三,市场配置中的劳动力和用人单位都相对自由,当其自由意志实现之后即须对自己的选择承担责任,根据契约较大限度地支付各自的资源。(景天魁,2003)可以肯定的是,劳动力的市场化是市场经济的内在要求,它可以实现劳动力资源配置的最优化,提高整个社会的效率。但同样不可否认的是,劳动力市场会存在失灵的可能,会对部分“市场能力”低下的劳动力产生排斥,特别是在我国劳动力供给远远大于需求的情况下,劳动力市场的这种排斥尤为明显,由此我们会看到一些“市场能力”低下的劳动者下岗失业。

  根据中国社会科学院社会政策研究中心对大连市 156 户“低保”家庭的调查 显示,失业人员所占份额最大,达到 35.8%;其次是下岗无补助人员,份额为 33.8%;在岗无工资、失业职工(有失业金)和下岗有补助人员分别占 18.2%、10.1%和 2.0%。而上述这些人员其“市场能力”普遍低下,这可以从年龄、学历、最后岗位的工作领域、劳动特长和工作能力的自我评价上得到反映。

  总体上看,在合格样本中,近 47%的人员年龄集中在 41——45 岁,35 岁及以下者为 6.4%,51 岁及以上者只有 2.6%。年龄偏大是下岗失业人员的普遍特征之一。年龄偏大不仅意味着体力的下降,还意味着知识和技能的陈旧,因此这些人员的劳动力市场竞争能力就会下降。

  从学历结构看,初中学历的人员比例占近 80%,大专学历占 3.2%,接受过大学本科以上学历教育的没有。在知识经济时代,教育程度低下显然是没有市场竞争力的。

  下岗失业前的职业领域既代表了人们的职业经历,也反映了人们的潜在劳动技能。问卷调查显示被调查者最后的职业岗位主要集中在第二产业的工业/生产性领域,比例达 77.6%。随着生产力的发展和社会的转型,第二产业的比例在不断缩小,大部分人员的工作经验和技能将逐渐失去市场,这给他们的再就业带来更大困难。

  劳动特长是一个劳动者参与市场竞争的基本条件。可以根据人们是否具有一定的劳动特长来评价他们的市场竞争能力。调查显示,只有 33.8%的被调查者认为自己具有劳动特长,另外 66.2%的被调查者认为自己没有任何劳动特长。但是从 43 名认为自己具有一定劳动特长的被调查者回答的具体特长来看,39 名被调查者的特长集中在锻造、机械加工、木工、电气焊、钳工、司机、油工、瓦工、车工、水暖工等基本上已经被市场淘汰的工种内,另外 4 名的特长分别是管理、统计、会计及推销。因此,从总体上看,被调查者在劳动特长方面几乎没有市场竞争力。

  被调查者对工作能力的自我评价也较低。54.5%的被调查者认为与同龄人相比,自己的工作能力一般;19.2%的被调查者认为自己的工作能力较同龄人强,而 26.3%的被调查者认为自己的工作能力较同龄人差。

  上述调查资料充分显示了下岗失业是劳动力市场排斥的结果。在社会排斥理论中,有两个重要的观点,一是自我生成论,二是劳动过程创造论。自我生成论认为社会排斥是由于社会下层人员自身的行为和态度造成的。(李斌,2002)自我生成论强调社会排斥的主观因素,认为弱势阶层对于自身弱势地位的认知及面对困难所做出的行为选择,是造成自己被社会排斥的主观因素。例如在下岗失业群体中,普遍存在着安于现状、“等靠要”思想,在行为选择上则是被动、消极、断绝社会交往等,这被认为是下岗失业人员被社会排斥的主要原因。(周晶,2004)因此,有些西方学者就认为社会排斥是由于中低收入群体不参与社会而形成的自我排斥,持自由主义立场的学者往往将社会排斥的源泉归咎于下层阶级本身,穷人之所以穷是由于其自身无能或懒惰的结果(周林刚,2004)。但本文并不认同自我生成论的观点,将社会排斥的原因完全归结于下岗失业者自身的主观方面。虽然下岗失业群体参与市场竞争的能力比较低下,但这不完全是下岗失业者自身的原因造成的,而是社会原因造成的,如果我们对下岗失业群体的人生经历作一全面而又深入地分析,就会发现这一点。

  劳动过程创造论认为,当代社会的科学技术变化增加了经济部门内人际交往和信息交换,强化员工的参与趋势,但是,同时对不属于该群体的“场外人”,又形成一种强烈的社会排斥趋势。劳动过程是导致社会两极分化的主要原因(李斌,2002)。当前我国劳动力市场是处于一种劳动力相对过剩的状况,低素质、缺乏专业技术的劳动力过剩,而精于技术,懂管理的高级人才却处于稀缺状况。现代的分工社会是建立在一个以信息技术为基础,计算机为基本劳动工具的时代,由于基本技能的缺乏,部分人会被自然地排斥在社会分工体系之外,造成生存上的弱势状态(周晶,2004)。有的学者还从经济因素方面来分析下岗失业者等中低收入群体所面临的社会排斥,认为在经济方面,我国中低收入群体遭受的社会排斥最重要的是表现为被排斥出劳动力市场。由于产业结构调整和企业的市场化改革等,使相当一部分人进入了下岗失业的行列。就现实的情况来看,目前的下岗和失业者大多具有如下一些特征:年龄一般在 40 岁以上,多数人只受过中等甚至更低的教育,过去所从事的也主要是低技术含量的工作。而新的就业机会则需要相当高的受教育程度,这些岗位主要是提供给受过高等教育的年轻人的。所以,对于失业者中的大部分人来说,首先,他们根本没有可能回到社会的主导产业中去。其次,在目前的体制下,也根本没有可能再回到原来的就业体制中去。另外,朝阳产业也不会向他们提供多少就业机会。因此,这就意味着目前的下岗失业者,在劳动力市场这一根本性的社会排斥作用下,他们回归主流社会的希望十分渺茫。(马广海,2004)

  综合上述的分析,我们会得出一个基本的结论:城市贫困家庭收入低的原因是下岗失业后再就业比较困难,而再就业困难是劳动力市场排斥的结果。

  二、住房市场排斥

  在计划体制下,我国实行的是福利化住房政策。因此,在计划体制下,城市居民的住房状况,与居民的收入没有直接的关系,而与其所在单位的性质(如党政机关、事业单位、国有企业、集体企业等)和规模以及职工个人在其单位中的地位(如职务、职称、工龄等)有着直接的关系。但是,从 1980 年代中期开始,我国对长期形成的福利住房模式进行改革,改革目标是去福利化、商品化和市场化。于是,在住房市场化情况下,人们的住房需求要通过住房市场来满足,因此,人们的住房状况,一方面取决于收入状况(包括现期的和预期的收入),另一方面取决于住房的市场价格。

  只有当人们现期的(包括前期积累)和预期的收入能够支付得起住房市场价格的时候,才能通过住房市场买到自己所需要的住房。但是,对于城市贫困家庭而言,却不是如此。因为城市贫困家庭的低收入与住房价格是两条永远不可能相交的线,而且在住房市场价格不断攀升的情况下,这两条线(城市贫困家庭的收入与住房市场价格)距离却有越拉越远的趋势。因此,我们探究城市贫困家庭住房难问题的原因,不能不分析住房市场的情况,必须比较城市贫困家庭收入与住房市场价格之间的差距。

  我们先来看一下城市住房市场的价格情况。自从开始住房市场化改革以来,城市住房的价格呈不断上升的趋势(见表4)。

  表4:全国住宅类商品房销售价格指数(1999-2002)

  去年同期=100

年度

季度

商品房

住宅

经济住宅

普通住宅

高档住宅

1999

   

I

100

100.1

 

100.2

98.7

II

100.2

100.4

 

99.7

98

III

100.1

100.1

 

100.3

98.8

IV

100.3

100.4

 

100.6

98.8

2000

 
 
 

I

100.3

100.8

 

100.8

100.3

II

100.5

101.6

 

101.6

101.6

III

101.2

101.5

 

101.6

101.4

IV

101.2

101.8

 

101.8

101.8

2001

 
 
 

I

100.5

100.8

102

100.9

99.6

II

102.4

102.4

102.2

102.5

101.2

III

102.4

102.6

101.9

102.7

102.7

IV

101.7

101.9

102.4

102

100.4

2002

 
 
 

I

104.1

105.7

102.2

106

100.8

II

102.6

102.9

101.2

103.2

101.7

III

103.5

103.7

101.5

104.2

102.7

IV

103.4

103.6

102.4

103.9

101.6

2003

 
 
 

I

105

105.2

103.8

105.8

102.3

II

104.4

104.8

103

105.2

103.3

III

105.3

105.9

101.2

106.6

102.9

IV

105.2

107

102.5

107.3

107.6

2004

 
 
 

I

107.6

107.6

105.2

107.7

107.9

II

109.7

110.1

102.8

110.6

111.1

III

108.5

108.6

102

109.2

108.4

IV

110.3

111.1

102.6

111.6

112.5

2005

 

I

109.6

110.5

103.4

109.7

112.9

II

108.1

108.9

104.8

109.1

109

  资料来源:根据《中国经济景气月报》,中国统计出版社 2003-2005 年各期整理而得。

  2005 年 2 月,《个人理财》杂志公布了经过调查的我国最具有影响力的 37 大城市市区每平方米商品房平均房价以及房价与家庭人均收入的比较情况(见表 5、表6)。

  

  表5:37 大城市平均房价及人均收入排行榜

 

城市

每平方米商品房平均房价

2004年居民家庭人均

可支配收入平均房价排名

人均收入

排名

1

温州

9278

17727

2

2

上海

8627

16683

4

3

杭州

7210

14565

7

4

北京

6232

15638

6

5

深圳

6037

27596

1

6

宁波

5900

15882

5

7

广州

5660

16884

3

8

厦门

5156

14443

9

9

南京

4960

11602

11

10

天津

4760

11467

12

11

青岛

4639

11089

14

12

苏州

4460

14451

8

13

大连

4241

10378

17

14

福州

3368

11436

13

15

济南

3172

12005

10

16

昆明

3150

9045

24

17

贵阳

3100

8989

25

18

太原

3050

9353

22

19

西安

3007

8544

33

20

沈阳

2926

8880

29

21

成都

2868

10394

16

22

武汉

2858

9564

20

23

长沙

2825

11021

15

24

南宁

2817

8060

34

25

南昌

2777

8690

30

26

重庆

2732

9221

23

27

郑州

2650

9364

21

28

哈尔滨

2574

894027

 

29

石家庄

2470

8622

31

30

兰州

2438

7684

36

31

海口

2330

8981

26

32

乌鲁木齐

2280

9729

19

33

合肥

2220

8610

32

34

长春

2191

8900

28

35

呼和浩特

1960

10166

18

36

银川

1930

7984

35

37

西宁

1821

7626

37

37

城市平均

3802

11357

——

  表6:2004年37 大城市房价泡沫榜

排名

城市

居民家庭人均可支配收入(元)

三口之家年收入(元)

年节余(元)

每平米房价(元)

简约两居室平均总价(70平米)(元)

买套简约两居室需要年限

1

温州

17727

53181

30313

9278

649460

21.43

2

上海

16683

50049

28528

8627

603890

21.17

3

杭州

14565

43695

24906

7210

504700

20.26

4

南京

11602

34806

19839

4960

347200

17.5

5

青岛

11089

33267

18962

4639

324730

17.13

6

天津

11467

34401

19609

4760

333200

16.99

7

大连

10378

31134

17746

4241

296870

16.73

8

北京

15638

46914

26741

6232

436240

16.31

9

宁波

15882

47646

27158

5900

413000

15.21

10

厦门

14443

43329

24698

5156

360920

14.61

11

西安

8544

25632

14610

3007

210490

14.41

12

南宁

8060

24180

13783

2817

197190

14.31

13

昆明

9045

27135

15467

3150

220500

14.26

14

贵阳

8989

26967

15371

3100

217000

14.12

15

广州

16884

50652

28872

5660

396200

13.72

16

太原

9353

28059

15994

3050

213500

13.35

17

南昌

8690

26070

14860

2777

194390

13.08

18

沈阳

8880

26640

15185

2926

204820

13.49

19

兰州

7684

23052

13140

2438

170660

12.99

20

苏州

14451

43353

24711

4460

312200

12.63

21

武汉

9564

28692

16354

2858

200060

12.23

22

重庆

9221

27663

15768

2732

191240

12.13

23

福州

11436

34308

19556

3368

235760

12.06

24

哈尔滨

8940

26820

15287

2574

180180

11.79

25

石家庄

8622

25866

14744

2470

172900

11.73

26

郑州

9364

28092

16012

2650

185500

11.58

27

成都

10394

31182

17774

2868

200760

11.3

28

济南

12005

36015

20529

3172

222040

10.82

29

海口

8981

26943

15358

2330

163100

10.62

30

合肥

8610

25830

14723

2220

155400

10.55

31

长沙

11021

33063

18846

2825

197750

10.49

32

长春

8900

26700

15219

2191

153370

10.08

33

银川

7984

23952

13653

1930

135100

9.9

34

西宁

7626

22878

13040

1821

127470

9.77

35

乌鲁木齐

9729

29187

16637

2280

159600

9.59

36

深圳

27596

82788

47189

6037

422590

8.96

37

呼和浩特

10166

30498

17384

1960

137200

7.89

 

平 均

11357.11

   

3802

 

13.38

  综上所述,我国城市商品住宅价格呈逐年上涨的趋势,与此同时,各城市的商品住宅均价相对城市居民收入而言是偏高的。

  我们再来看一下城市贫困家庭的收入情况。前面我们已经分析过了,城市贫困家庭是城市中收入最低的家庭。为了便于与各城市的商品住宅价格进行比较,在这里我们分析的是各城市的居民最低生活保障标准。由于城市居民最低生活保障标准是确定“低保”家庭的惟一依据,因此,城市贫困家庭的收入必然都在最低生活保障标准之下,否则将不能得到最低生活保障。截止到 2005年9 月,全国主要城市的“低保”标准见表 7。

  表7:36城市低保标准(统计日期:2005年9月)

  单位:元

城市

低保标准

城市

低保标准

北京

300

广州

330

天津

265

南宁

210

石家庄

220

海口

221

太原

183

成都

195

呼和浩特

190

重庆

210

沈阳

220

昆明

210

长春

169

贵阳

170

哈尔滨

200

拉萨

200

上海

300

西安

200

南京

200-260

兰州

190

杭州

280-320

西宁

165

合肥

230

银川

180

福州

210-230

乌鲁木齐

161

南昌

190

大连

240

济南

230

青岛

260

郑州

200

宁波

300

武汉

220

深圳

344

长沙

200

厦门

265-315

  资源来源:民政部网站(http://www.mca.gov.cn)。

  截止到 2005年9月,我国城市居民最低生活保障平均标准为 170元。如果按照每个家庭 3 口人计算,城市贫困家庭年收入为6120 元。而 2004年全国 37 大城市住房价格平均为 3802 元/平方米,假如购买 30 平方米的住宅,就需要 11 万多元。这对于年收入只有 5、6 千元的城市贫困家庭来讲,购买住房是根本不可能的。再如在上海,由表7 可知,上海的最低生活保障标准为300 元/人月,如果按照每个家庭 3 口人计算,那么上海的“低保”家庭年收入为 10800 元,而 2004 年上海市商品住宅平均价格已达 8627 元/平方米。由此可见,“低保”家庭的收入与住房价格之间的差距极其明显。仅靠“低保”家庭的微薄收入去购买住房是绝无可能的。其他城市的情况也是如此,虽然房价不如上海的高,但其最低生活保障标准也相应地低。

  综合上面的分析,我们会非常明显看到,由于住房市场价格的不断上涨和居高不下,以及城市贫困家庭的低收入,住房市场天然地就对城市贫困家庭有一种排斥作用,将其排斥在住房市场之外。正如哈罗(Harloe)所说的:商品房进入的途径是收入和财富,没钱的人站在门外(Harloe. M,1995)。

  第三节 政策排斥——城市贫困家庭住房困境的次要原因

  社会排斥理论还有一个比较重要的观点,即社会政策创造论。社会政策创造论认为社会排斥往往发生于不同的社会政策层面,当社会政策系统化地拒绝向某些社会群体提供资源,使之不能完全参与社会生活时,就会导致社会排斥(周林刚,2004)。社会政策是指一个国家的政府、政党以及其他社会组织为了实现其社会目标,而在各种社会公共事务方面所制定的各种政策的总和。具体而言,社会政策包括就业、社会保障、教育、医疗卫生、住房、个人服务以及其它各种公益事业方面的政策。社会政策所导致的排斥总是制造贫困的元凶。英国的“圈地运动”造成数以百万的无家可归者,美国的“种族歧视政策”使得无数的有色人种贫困潦倒。社会政策既可以确定“穷人”标签的指向(“谁是穷人”、“谁将成为穷人”),也可以再造贫困(比如政策本身就是排斥之策、解救贫困的政策因执行失误再造了贫困等)。(周林刚,2004)唐钧等学者就是从社会政策的角度来理解和界定社会排斥的,即认为社会排斥是游戏规则造成的,而社会政策研究的目标就是要修订游戏规则,使之尽可能地惠及每一个社会成员,从而趋于更合理、更公平。(唐钧、沙琳、任振兴,2002)作为一项应用研究,唐钧等学者还运用社会政策创造论分析了“低保”政策中所产生的社会排斥(唐钧、王婴,2002)。

  社会政策如果处理不当,则很容易产生社会排斥。如果我们运用社会排斥理论对相关住房政策进行分析的话,就会很明显地看到,相关的住房政策对城市贫困家庭产生了非常明显地排斥,这也是城市贫困家庭住房难问题的原因之一。

  一、住房公积金政策

  住房公积金制度是中国政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道。住房公积金由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按职工工资的一定比例逐月缴存,归职工个人所有。住房公积金专户存储,专项用于职工购买、建造、大修自住住房,并可以向职工个人发放住房贷款,具有义务性、互助性和保障性特点。1994年,住房公积金制度在城镇全面推行。1999 年,国家颁布《住房公积金管理条例》,并于 2002 年重新发布,使住房公积金制度逐步纳入法制化和规范化轨道。目前,已基本建立起住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的管理体制。住房公积金按规定可以享受列入企业成本、免交个人所得税等税收政策,存贷款利率实行低进低出原则,体现政策优惠。截至 2003 年底,全国建立住房公积金职工人数达 6045 万人,累计归集公积金 5563 亿元,职工因购建住房和退休等支取 1743 亿元,累计发放个人住房贷款 2343 亿元,支持 327 万户职工家庭购建住房,为改善居民家庭住房条件发挥了重要作用 。虽然全国各地住房公积金的归集额总体呈逐年上升态势,但是缴存人数却在逐年减少。以浙江省湖州市为例。湖州市住房公积金1998年的归集总额为8771.30万元,归集人数为 15.94 万人,人均年缴存基数为 5502.73 元,缴存比例10%(单位、个人各 5%)。2003 年的归集总额为 38342.44 万元,归集人数为 10.91 万人,人均年缴存基数为 21965.19 元,缴存比例 16%(单位、个人各 8%)(吴宁,2004)。因此,住房公积金覆盖率并不高,约占全国在职职工总数的 60%——70%。能够参加住房公积金的多为党政机关、效益好的国有企业和集体企业。住房公积金政策是为在职职工提供的一项政策,而且是一项预缴费政策,也就是说只有那些有稳定工作且其单位和个人能够缴得起费的职工才能享受,因此,住房公积金政策至少到目前为止并不能使每一个城市家庭享受到,特别是那些城市贫困家庭,这样的家庭其家庭成员要么是其所在单位效益不好,无法缴纳住房公积金,要么是没有单位,也根本无法参加住房公积金。由此我们可以看到,住房公积金政策对于那些有稳定工作并能缴得起费用的职工来说是“锦上添花”,而对那些城市贫困家庭而言却不是“雪中送炭”。因此我们可以说住房公积金政策完全将城市贫困家庭排除在外。

  二、住房贷款政策

  随着国家取消福利分房及房改工作的深入,实物分房停止后,城市居民必须通过市场交易获得住房。在购房款数倍于居民个人收入及积蓄的情况下,住房贷款就成为了广大城市居民提前实现住房消费的重要手段。国家先后出台了一系列推动刺激住房消费和住房贷款的措施和政策,极大地推动了我国个人住房贷款业务的发展。但是,这项住房政策却将城市贫困家庭排除在外,因为城市贫困家庭根本无法满足申请个人住房贷款的条件。中国人民银行颁布的《个人住房贷款管理办法》所规定的个人贷款条件包括:有稳定的职业和收入,信用良好,有偿还贷款本息的能力;无住房补贴的以不低于所购住房全部价款的 30%作为购房的首期付款;有贷款人认可的资产作为抵押或质押,或有足够代偿能力的单位或个人作为保证人。上述的各项贷款条件,对于城市贫困家庭而言,没有一项是可以达到的。首先是有稳定的职业和收入,而城市贫困家庭的成员多是从事一些既不稳定、收入又低的职业,甚至是无职业和无收入;其次是 30%的首付款,对于城市贫困家庭而言是根本拿不出来的;最后是资产抵押,城市贫困家庭没有什么资产可言,因此也就不具备抵押条件。因此,住房贷款政策完全将城市贫困家庭排除在外。

  三、经济适用房政策

  在城市住房市场价格越来越高、居民收入和积蓄有限的情况下,依然有一些城市家庭购买不起住房,住房难问题依然存在。为了解决城市中低等收入家庭的住房难问题,政府出台了经济适用房政策。1998 年,中国确定发展经济适用住房。经济适用住房是由政府提供政策优惠,限定建设标准、供应对象和销售价格,具有保障性质的政策性商品住房。符合下列条件的家庭可以申请购买或承租一套经济适用住房:有当地城镇户口(含符合当地安置条件的军队人员)或市、县人民政府确定的供应对象;无房或现住房面积低于市、县人民政府规定标准的住房困难家庭;家庭收入符合市、县人民政府划定的收入线标准;市、县人民政府规定的其他条件。

  经济适用住房的租售价格以保本微利为原则,购买经济适用住房满一定年限后,方可上市出售,且须将收益按一定比例向政府交纳。经济适用住房实行申请、审核和公示制度,强调公开透明,严格监督管理。从 1998 年到 2003 年,经济适用住房竣工面积达 4.77 亿平方米 。从 1998 年开始,全国各地虽然建设了大量的经济适用房,但实际上,从这项政策中受惠的绝大多数是中等收入甚至是一些高收入家庭,根据调查,1998 年以来,约有 16%的经济适用房卖给了高收入者,(张力军、虎小红、刘钊,2004)而低收入家庭即城市贫困家庭基本上没有从这项政策中得到任何好处。其原因:一是面积过大、价格过高,如对北京经济适用住房的调查显示,经济适用房项目中的单元房建筑面积动辄上百平方米,有的甚至达到了两三百平方米,房子总价多在30 万元以上,但通过对中低收入者调查显示,北京 70%左右的购房人需要的是 30 万元以下的住房,希望经济适用房面积在 100 平方米以下的比例超过 90%(张力军、虎小红、刘钊,2004)。二是政策实施中存在着不合理的地方,例如,由于对于中低收入者的界定比较模糊和一些违规行为的存在,使得一些高收入者和已经有住房的人购买了经济适用房。由此可见,经济适用房出现了“不经济”的现象,根本没有惠及到城市贫困家庭,也可以说经济适用房政策也将城市贫困家庭排除在外。

  通过对相关各项住房政策的分析,我们会看到,相关各项住房政策并没有惠及到城市贫困家庭,于是出现了一种政策排斥现象:城市贫困家庭被相关住房政策排除在外。

  第四章 中低收入群体住房解决方案的层次性

  第一节 我国城市中低收入群体住宅消费保障体系设计的原则

  社会保障制度作为社会的“安全网”和“减震器”,其本身就是社会追求公平的产物,公平是社会保障制度的内在需求。社会保障制度对社会中减少或没有生活来源者、贫困者和遭遇不幸者给予救助,对一切工薪劳动者在丧失劳动能力、失业后给予救助,保证他们的基本生活要求。同时通过收入再分配等手段,在一定程度上缩小贫富之间差距,从而在一定社会条件下实现某种程度的公平,形成社会公平的良好氛围,并有利于社会的稳定与发展。

  住宅消费保障制度作为社会保障制度的一个重要组成部分,公平性原则也是其制度建设的首要原则,但是仅仅具有公平性原则还是不够的,作为解决城市中低收入群体的住宅消费问题的主要方法,其制度建设涉及到方方面面的很多问题,公平性原则从一定程度上说只是涉及了保障范围问题,还有资金、立法、管理等等一系列的问题也是非常重要的。就完善城市中低收入群体的住宅消费保障原则来说,我们认为:福利性、互济性原则、强制性原则、普遍性原则、多样性原则和公平性原则同等重要。只要我国城市中低收入群体的住宅消费保障制兼顾了这些原则,我们的制度才会完善,才能真正地保障我国城市中低收入群体,解决他们的住宅消费问题。

  一、公平性原则

  社会保障制度安排属于公共产品,是公共资源在公共领域里面的分配,因此缓和社会不公平,创造并维护社会公平,是社会保障制度安排的基本出发点,也是住宅消费保障政策实施的基本归宿,尽管不同国家与不同模式的住宅保障制度安排,在公平方面存在着不同的差异,但这种制度的建立初衷与运行过程都是以公平为基本原则的。我国当前处于经济转轨时期,经济结构调整使得大量的工人下岗,城市化和工业化速度的加快,使得我国的住宅消费问题日益凸现,保障低收入群体特别是城市中低收入群体的住宅消费是我国政府义不容辞的责任。公平性原则在住宅消费保障制度主要体现在保障范围上,居者有其屋是我国住宅消费保障制度的目的,当然强调住宅消费保障要以公平性为原则,并非一定要以不讲效率为条件。

  从宏观上讲,住宅消费保障只是整个社会体系中的一个系统,它的公平性要以社会产品按生产要素分配为基础,并不是取代按劳分配或损害按劳分配,从微观上讲,住宅消费保障追求公平,但是本身也要讲究效率,只有最大限度地发挥出住宅消费保障资源的效率,才能更好地实现社会公平并使社会进步。

  二、福利性、互济性原则

  所谓福利性原则,即相对于社会成员个人而言,其在社会保障方面的支出要小于在社会保障方面的收入,换言之,凡所得大于所费即有了福利性。如果社会成员用低于服务的价格购买到了这种服务,便含有了福利性的因素在内。因此,福利性原则强调的是社会成员在社会保障方面的交易成本低于所获得的保障待遇,这一原则适用于中低收入群体。城市中低收入群体的住宅消费保障制度设计的福利性与互济性原则主要体现在住宅消费中,中低收入群体所花费的代价低于其成本。

  与福利性同等重要的是互济性,它既是社会保障制度赖以生存和发展的基础,也是增进整个社会协调发展的重要条件,在理论与实践中,互济性原则实际是以互惠制为基础的,这种互助或互惠应该强制化、固定化和规范化。

  三、强制性原则

  住宅消费保障的强制性原则旨在切实保障社会成员的基本住宅条件。一方面,住宅消费保障资金的筹集由于涉及到国家、企业及其法人团体与个人的权利义务及经济利益,所以必须在法律保证下并在政府的严格监控下才能完成筹资的任务,没有强制性,不会有稳定住宅保障制度的财政基础,进而也不会有真正的住宅保障制度安排。我国廉租房的资金缺乏来源主要就在于没有相关的法律保障。另一方面,作为一种社会稳定机制与利益调整机制,有关方面的权利和义务必须有法律明确规范,并要求严格依法办事。没有强制性,住宅消费保障制度就可能滑出正常运行轨道,国外政府的立法和强制性干预就是基于法律的保障。另外,如果住宅消费保障资金的筹集和住宅消费保障待遇的给付,均由市场机制调节,则难以发挥作用。因此城市中低收入群体的住宅消费保障制度必须以立法为前提,以政府干预为条件,法律的硬约束与政府的强制干预是住宅消费保障制度强制性的具体表现,也是解决城市中低收入群体住宅消费问题的根本出路。

  四、选择性原则

  选择性原则是一些强调效率优先的国家和发展中国家在社会保障制度安排中遵循的一项原则。其涵义在于根据国家财政的承受能力和受保障者的经济收入状况及对社会保障的需求程度,有区别的安排社会保障项目、对象范围、筹资方式和待遇水平等。这在住宅消费保障制度中体现为层次性,住宅消费保障制度应该重点保障中低收入群体,他们才是真正的需要保障的对象,国外住宅消费保障的经验也显示低收入阶层的保障是他们的首选。选择性原则实质是讲住宅消费保障不是全民保障。因为人们对保障的需求客观上存在差异,国家的财政实力有强弱之分。

  五、多样性原则

  多样性原则取决于保障制度影响或制约因素的复杂性,又反过来构成保障制度安排的基本原则。多样性原则包括:一是制度安排模式应多样化,以便适应不同社会群体并满足需求;二是保障结构多样化,体现层次性,不能指望用一种制度来覆盖社会保障制度的全部内容;三是水平结构多样化,不同的社会保障项目要在待遇上体现差异。

  城市中低收入群体住宅消费保障的原则在现实中的体现主要表现保障制度的搭配和完善上面。我们认为,当前解决城市中低收入群体的住宅消费保障问题,应该形成以廉租房为主,经济适用房为补充,配以住房公积金扶持的住宅消费保障体系,也只有这样,我国城市中低收入群体的住宅消费保障问题可以解决。当前我们要做的就是改革廉租房制度和公积金制度,完善经济适用房政策,并根据目前各地加快发展出现的拆迁问题而进行拆迁最低保障制度改革。

  第二节 廉租房制度改革与我国城市中低收入群体的住宅消费保障

  2004 年 3 月 14 日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中明确指出“宪法第十四条增加一款,作为第四款:‘国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度’”。实施社会保障制度,是稳定政治、稳定社会、保障基本人权和促进经济发展的需要,体现着党和国家对“弱势人群”的关心,也是政府在承认人们经济地位不平等的前提下,运用社会救助政策,对社会财富进行再分配的一项重大措施。2003年3月1日全国城镇全面实施由建设部、财政部、民政部、国土资源部国家税务总局共同签发的第 120 号令《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》,以下简称《新办法》,标志着我国城市中低收入群体的住宅消费保障制度改革的启动。

  一、从新旧“办法”的比较看我国城市中低收入群体住宅消费保障制度的初步建立

  关于城镇廉租房管理问题,五年间,国家有关部委先后颁发了两个管理办法。一个是上述的《新办法》;一个是 1999 年由建设部以第 70 号令发布的《城镇廉租房管理办法》以下简称《旧办法》。

  在深化城镇住宅制度改革,构架多层次的住宅供应体系,解决城镇最低收入家庭住宅问题中,《旧办法》发挥了应有的作用。《新办法》是对《旧办法》的进一步修订,使其更趋于完善。《新办法》有 8个鲜明的特点。

  1、《新办法》旨在建立和规范城镇廉租房制度,逐步完善我国城镇住宅供应体系,比较《旧办法》,《新办法》删除了“单位在住宅领域实施社会保障职能”,强化了中央和地方政府的住宅消费保障职能,标志着我国城镇住宅制度商品化、社会化的发展方向,而“单位”不再是解决职工住宅问题的主要责任者。

  2、廉租房的实施对象,进行了更加“切合实际”的定位,起到了稳定社会、促进城市化发展的作用。

  3、运作程序规范透明。比较《旧办法》的“申请、公告、登记、轮候配租”,《新办法》更为具体,规定城镇最低收入家庭廉租房消费保障对象的条件和标准,由市、县人民政府房地产行政主管部门会同财政、民政、国土资源、税务等有关部门拟定,同级政府批准后公布执行,具体有以下特点:

  (1)租用廉租房要经过书面申请,审核,公示,登记,调查,核实,排队轮候,公布结果的程序获得。

  (2)动态管理、定期核查、依法处罚。

  这种细化了的程序,体现了公开、公平、公正,更具可操作性,为管好、用好廉租房奠定了基础。

  4、量化了廉租房消费保障面积标准原则。《旧办法》只规定每户最低收入家庭只能租住一处与居住人口相当的廉租房,对具体的面积标准未做出明确规定。《新办法》则提出其“保障面积标准原则上不超过当地人均住宅面积的 60%”。根据当前我国城镇人均居住水平测算,既符合我国国情,又符合国际通用的一人一间房的“文明标准”。

  5、《新办法》对廉租房来源表述清楚。既规定了房源渠道,又指出了“实物配租的廉租房应当以收购现有旧住宅为主,限制集中兴建廉租房”,并且主要“面向孤、老、病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭。”政府新建的廉租房实行行政划拨土地及优惠税、费等政策。

  6、《新办法》明确了“城镇最低收入家庭廉租房资金来源,实行财政预算安排为主、多种渠道筹措的原则”。其中,将市、县财政预算安排的资金、住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租房补充资金,作为固定的资金来源,写在了前两条的位置,体现出各级政府对城市最低收入家庭的支持力度,同时也标志着我国社会救助制度的不断完善。

  7、《新办法》增加了保障方式的规定。指出了“城镇最低收入家庭廉租房消费保障方式应当以发放租赁住宅补贴为主,实物配租、租金核减为辅”。这种规定,符合市场经济条件下保障机制的运作规律,与住宅消费保障的进入、退出机制相吻合。

  8、《新办法》规定的廉租房租金标准和补贴标准双明确。

  其租金标准由维修费、管理费两项因素构成;租赁住宅补贴标准,按照市场平均租金与廉租房租金标准的差额计算。以上所概括的八个特点,构成了《新办法》的核心内容,对于发展与完善我国城镇住宅供应体系,保障城市中低收入群体的住宅消费是一种积极的推进。

  二、进一步完善廉租房制度,保障城市中低收入群体住宅消费的建议

  温家宝总理在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出,2004 年要继续做好“两个确保”工作,搞好“三条保障线”的衔接,进一步做好城市“低保”工作,规范“低保”标准和范围;继续多渠道筹集并管好社会保障基金。他还说,对城乡特殊困难群众,要给以更多的关爱;继续完善社会救助制度,切实帮助特殊困难家庭解决就医看病、子女上学、住宅、冬季取暖等实际困难。学习总理的报告,结合《新办法》的实施,借鉴国际通用的住宅消费保障举措,我们应更多地关注城市弱势住宅消费保障的效果。为此,就贯彻落实《新办法》提出五点建议。

  1、成立相应组织机构

  住宅消费保障是政府的公共职能,因此,在相当一部分国家和地区,住宅消费保障是由政府直接经办的。依据我国的国情,也应以各级政府直接经办为宜。各城镇要有相应的组织机构进行日常工作,以目前的政府职能划分,房地产行政管理部门应承担此任,与民政部门的低保对象衔接,切实做好住宅消费保障对象和保障住宅的管理工作。

  2、保障资金、降低成本

  《新办法》中,虽然明确了以财政预算安排为主,但是财政预算安排资金的稳定及稳定增长是十分重要的,应在调查研究基础上,结合当地经济社会发展状况,将住宅消费保障资金从财政、从公积金增值部分中单列出来,计划使用。同时,拓展其他资金渠道。可否考虑从福利彩票中切出一块,用于住宅消费保障。此外,降低成本也是很重要的,特别是管理成本。各城市设置的住宅消费保障办事机构,要防止机构臃肿,工作效率低,行政经费不断增加的现象。

  3、完善进入退出机制

  以《新办法》为本,相应制定出本市、县的管理细则,严格划分最低收入家庭的收入线和面积标准等。在实施过程中,收入线的制定应以民政“社保”对象为主,从严考虑其边缘“双困户”;在住宅面积标准方面,应严格掌握 60%的标准”,不宜放宽。同时,对住宅消费保障对象予以动态管理,增加进入退出机制的透明度,做到公开、公平、公正。

  4、强化监督机制

  各城市房地产行政主管部门要有专门机构监督住宅消费保障工作,每年参与讨论住宅消费保障工作的预算,检查、评估住宅消费保障工作的透明度及整体效益,以达到住宅消费保障工作正常运行的目的。

  5、关心“夹心层”住宅

  “夹心层”是指购买经济适用房困难,又不符合进入政府廉租房条件的城市居民群体,这是一个庞大的群体,其比例约占城市居民的 60%左右,虽然随着城镇居民生活水平的不断提高,这一群体会发生较大变化,但仍不失为城市居民的主体(李斌,2002)。解决其住宅问题,需要政策的连续性和衔接性,应继续在政府控制房价的前提下供应经济适用房,包括允许有条件的地区开展集资合作建房,以多种投资形式,多种建设方式,逐步完善我国城镇住宅供应体系。

  第三节 经济适用房政策完善与我国城市中低收入群体的住宅消费保障

  经济适用房是由政府扶持并调控价格,面向中低收入家庭、住宅困难户的普通微利住宅,它是顺应在社会主义市场经济条件下使住宅建设成为新的经济增长点,使住宅成为居民的消费热点的重要政策构思而形成发展的。它是我国住宅消费保障制度的一个重要组成部分,也在一定程度上是为我国城市中低收入群体住宅消费提供了保障,经济适用房政策体现了我国在社会分配上执行的“效率优先,兼顾公平”原则。也是让居者有其屋、防止贫富悬殊过大、穷人流落街头、无家可归、引发更大社会问题的有效方法。

  当前全国大力发展经济适用房,可是在经济适用房加快发展的同时,我们注意到,经济适用房在开发、销售等方面存在一些问题,如经济适用房单位价格偏高,监管乏效,部分经济适用房的质量失控;经济适用房的供给模式不够合理;经济适用房建造面积失控;财政补贴的效益流失等等,这些问题给经济适用房的发展造成了负面影响,形成了我国经济适用房不经济的局面。

  从前面我们的分析可知,经济适用房政策偏离了保障的本质是由于经济适用房政策是基于刺激需求、促进经济增长这一角度提出的,如果我们能对经济适用房政策还以本色,让其真正地发挥保障作用,它对我国城市中低收入群体的保障还是可以发挥作用的。所以我们在寻求城市中低收入群体住宅消费保障的时候,不能放弃经济适用房政策,相反我们应该完善它,让它在我国城市中低收入群体的住宅消费保障中起到补充作用。

  我们认为要完善经济适用房政策,发挥它在城市中低收入群体住宅消费的保障作用,应该从以下几个方面着手:

  一、公布居民收入线,制定建房标准

  首先是每个城市每年都划分居民收人线,而且每年公布一次,就会在广大群众的监督下把居民收入线逐步划分准确,就可以严格地、比较合理地控制经济适用房的供应对象。其次是根据当地城镇居民收入水平,以及土地供应状况,制定科学、合理、符合实际的经济适用房面积和造价控制指标。

  二、完善收入申报制度,严格身份审查

  在西方发达国家,居民定期申报收入已成制度,虚报、瞒报者一旦发现就将受到严厉惩罚。而目前我国的居民收入申报制度还没有全面展开,仍是一项薄弱环节。因此,必须紧抓不放松,坚持不懈,并完善法规,建立相应的惩罚制度。只有清晰购房者门槛,严格把关,认真执行身份资格认证制度,确实保障中低收入者进入市场。

  三、引导需求,树立正确的消费观念

  由于我国长期受“小农”经济影响,人们的消费结构中存在住宅消费偏好,表现在住宅消费过程中相互攀比,盲目消费,追大求洋。近年来,一方面我国城市住宅仍然紧张,另一方面房地产市场火爆,但小面积、低价位的楼盘较少。这不能盲目责备开发商,关键在于市场需求导向。因此,政府应该开展广泛的宣传活动,教育居民树立正确的住宅消费观,积极开展二级市场,实现住宅梯度消费。

  四、延缓新建经济适用房上市,遏制投机

  住宅具有消费和投资两种功能,但对于经济适用房而言,消费占主导地位。中低收人者购买经济适用房,主要目的是解决居住问题,一般短期内不会出售。但许多高收人者带着投资动机进人市场,出现一家多房现象,扰乱市场秩序。因此,政府采取延缓新建经济适用房上市政策,同时合理确定补交土地出让金,遏制投机行为,阻止高收人者进人市场。

  五、开放二级市场,扩大房源

  目前人们将经济适用房局限于新建房,这种认识不全面。在房改过程中,包括购买公房、安居工程房、集资建房等,都不同程度上享受政策优惠,应该也属于经济适用房因此经济运用居存在存量和增量两部门,而且存量占绝大比例。要扩大房源,搞活经济适用房市场,必须开放二级市场。同时制定相应政策,保证中低收人家庭在购买二手经济适用房时,同样享受国家优惠政策,如减免土地出让金及有关税费等。

  六、加强监管,合理设计,科学估价

  首先是严格按照国家关于经济适用房的界定和规定,结合地方实际情况,进行房型、价格的监控,要求必须低于当地平均房价,以防开发商“偷梁换柱”。如果开发商违背国家相关政策规定,应解除开发商开发资格。其次是努力提高经济适用房的规划、设计和施工水平,在住宅空间布局、功能、配套设施、人文环境上下功夫,力争“经济合理、面积适当、质量优良、布局合理、环境优美、住得舒适”。再次是规范经济适用房价格审定制度,调控经济适用房售价,并实行房价公开评价,增加调控的透明度和科学性,将房价真正控制在一定范围内。

  第四节 住房公积金制度改革与我国城市中低收入群体的住宅消费保障

  根据前面的分析我们已经知道,住房公积金制度是我国的一项政策性金融,它专门为解决城市中低收入阶层住宅消费问题而提供资金融通的一种手段,公积金制度自建立以来,对我国中等收入阶层的住宅消费起到了很大的作用。在解决城市中低收入群体这样的低收入群体的住宅消费上,也应该起到一定的保障作用。

  我们认为:要发挥住房公积金的辅助作用,就要对现行的公积金制度里面的政策进行完善,从保障城市中低收入群体的角度来说,应该做到两个公平:

  一、进入的公平

  进入的公平是指每个居民包括城市中低收入群体都有资格参加这项保障制度,从而能够享受收益,具体的改革措施体现在以下两个方面:

  1、增加住房公积金缴交的弹性

  随着市场经济的发展,职工之间的收入差距越来越大,而住房公积金的比例在同一城市往往是统一的,低收入职工缴存有困难,高收入职工嫌缴存额低。在住房公积金存款不征收利息税的情况下,按现行利率计算,一年储蓄存款利率为 1.98%,扣除 20%的利息税以后,实际利率为 1.58%,而住房公积金存款利率为 1.71%,高于同期储蓄存款利率 0.13 个百分点。因此应增加住房公积金缴存的弹性,允许经济效益较好的单位或职工在全市统一规定的缴存比例基础上,自行确定住房公积金缴存比例。对经济效益较差的单位或职工允许降低公积金的缴存率。

  2、扩大住房公积金的覆盖面

  住房公积金制度的覆盖范围应该进一步扩大,无论是何种形式的企事业单位职工,甚至个体工商户、乡镇企业,只要有雇工、雇员都应纳入缴交范围。这样一部分城市中低收入群体就能享受的好处。再者住房公积金覆盖面扩大,不仅能增加资金来源,也可能使更多的人员被包容到社会保障的网络中,从而减少社会的不安定因素。

  二、享受收益的公平

  享受收益的公平主要是指城市中低收入群体要有使用这笔资金的自由和保证。当前主要体现在住房公积金要加强管理,保证资金的安全和运做的规范,同时要降低住房公积金的贷款限制。

  1、建立有效的监督管理机制

  要保证城市中低收入群体享受收益的公平,就必须加强住房公积金的管理,建立规范的运营管理制度和完善的内部管理制度,确保住房公积金的安全运营,防止资金流失,并最大限度地发挥住房公积金制度在提高职工住房支付能力中的作用,保证职工的住房公积金专款专用。为了保证资金的安全,还需要从以下几个方面做起:

  (1)实行收支两条线管理,严格按预算管理规定拨付管理费用,不得超支;公积金增值收益的管理,单独设立账户,单独核算。财政部门要认真履行财政监督职能,进一步加强住房公积金财政财务管理和会计核算监督

  (2)加强审计工作,建立住房公积金外部审计制度和年度审计报告制度。

  (3)建立严格的信息披露制度,定期向社会公布住房公积金的

  利息收支、投资收益的分配、保值增值情况及其它重大事项,接受社会的监督,提高住房公积金管理的透明度。

  (4)运用先进的科技手段,建立全国住房公积金监管信息系统,使监管手段进一步完善。

  2、降低住房公积金贷款限制

  建立住房公积金制度的根本目的,是充分发挥住房公积金“低存低贷”的政策优势,加快解决城镇中低收入居民家庭的住房问题。当前,必须采取有力的措施,降低住房公积金贷款的限制,拓展住房公积金贷款范围,积极发展职工购买经济适用住房、“二手房”、“危改房”、“房改房”及职工建造住房贷款。要积极推行“一站式”、“一条龙”服务,建立有关部门(单位)联合办公制度,切实简化贷款手续,缩短办事时间,增强服务意识,提高服务质量,为职工提供便利。另外,住房公积金管理中心要加强与银行的合作与协调,建立良好的委托关系,积极推行组合贷款,满足职工的不同贷款要求。倘若住房公积金的扶持力度加大,对广大无房产、少房产甚至房地产市场,都将产生积极的影响。

  第五章 廉租房:理论、政策与效应

  第一节 廉租房制度建立的背景和原因

  廉租房,又名公共住宅(public housing)。根据建设部指定的《城镇廉租房的管理办法》,城镇廉租房是指政府和单位在住宅领域实施社会保障职能,向具有城镇长住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住宅。从世界各国的经验来看,廉租房的投资主体包括政府和私人机构,用人单位则尽量避免卷入其中。所以上述定义并不正确。准确的廉租房的定义应该是“廉租房是由政府在住宅领域实施社会保障职能,向具有城镇常住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住宅,或由私人机构开发经营,政府提供补贴的商品住宅”。廉租房一般具有以下特点:

  1、保障性

  建设廉租房的目的是为最低收入家庭提供满足其居住需要所必需的住宅,政府要提供相应数量的补贴。从而为最低收入家庭提供住宅消费保障。

  2、公共性

  廉租房属于公共产品,为最低收入家庭提供廉租房是政府的责任。有私人机构提供的廉租房,政府应该在税费等方面给予优惠条件或对私人机构直接提供差额补贴。

  3、定向性

  廉租房的供应对象是最低收入家庭。这部分家庭由于在商品住宅市场上无力购买或租住商品房,只能由国家提供低价住宅,因此它在某种程度上具有封闭性,定向性。

  4、非盈利性

  房地产企业开发商品房、经济适用房的目的在于获得利润。政府建造廉租房是为了满足最低收入家庭的基本生活需要,不以赢利为目的的,房租以成本租金为限。廉租房在解决我国低收入群体的住宅消费问题有着重要意义。

  “廉租房对应最低收入家庭”,这可从国务院 1998 年 23 号文件中“对不同收入家庭实行不同的住宅供应政策,最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉租房,中低收入家庭购买经济适用房,其他收入高的家庭购买商品房。租赁市场价商品住宅”看出,换句话来说,我国的住宅供应体系是由我国居民收入差距加大,出现了不同的收入阶层而决定的。所以,廉租房的供应是我国目前最低收入家庭出现后政府必须采取的一项政策措施。

  一、发展廉租房的首要原因是城镇居民的收入差距扩大

  随着市场经济的发展,我国的所有制结构发生了重大的变化,即由原来统一的公有制转变为以公有制为主体,多种所有制共同发展。相应地,收入分配形式也改变为“按劳分配为主体,多种分配方式并存”。在其他因素的共同作用下,城市居民的收入差距越来越大,主要表现为;

  1、基尼系数的扩大

  定量测量城市居民收入差距大小的标准方法是计算基尼系数(gini coefficient)。基尼系数的经济含义,是全部居民收入中,表示不平均分配的比重,基尼系数越大,居民收入分配差距越大,按照国际惯例,基本尼系数在 0.2 以下表示绝对平均;0.2—0.3 之间表示比较平均;0.3—0.4 表示较为合理,0.4 以上表示差距过大。

  当然,具体到一个国家和地区,判断基尼系数多少为差距过大,还的看他的经济发展水平,历史演变情况和居民的心理承受能力。我国的生产力水平比较低,同时长期以来“平均主义”的观念,使得我国判断收入差距合理与否的基尼 系数标准小于一般市场经济国家,1996 年 我国基尼 系数是 0.424,1997 年为 0.425,1998年为 0.456(徐祥生,1999)。据此比较,我国的公民收入差距过大,而且还有继续扩大的趋势。(见表8)

  表8:各地区城镇居民平均每人全年家庭收入来源(2004年)

 地区

 可支配

收入

 总收入

 工薪收入

 经营净收入

 财产性收入

 转移性收入

全国

9421.61

10128.51

7152.76

493.87

161.15

2320.73

北京

15637.84

17116.46

11590.45

177.54

146.45

5202.02

天津

11467.16

12279.73

7508.72

600.40

123.55

4047.06

上海

16682.82

18501.66

13156.67

506.77

214.74

4623.47

江苏

10481.93

11236.68

6869.00

752.10

202.02

3413.56

浙江

14546.38

15881.63

10752.74

1336.37

383.55

3408.98

广东

13627.65

14953.39

11646.42

738.35

371.29

2197.34

重庆

9220.96

9910.09

7162.69

228.53

109.67

2409.20

陕西

7492.47

8043.23

5725.33

201.25

138.45

1978.20

甘肃

7376.74

7990.65

6087.37

330.43

53.37

1519.49

青海

7319.67

7785.09

5022.57

299.21

67.25

2396.05

宁夏

7217.87

7748.53

5166.44

495.12

60.03

2026.93

新疆

7503.42

8201.82

6394.50

371.74

62.95

1372.63

  资料来源:中国统计年鉴 1998-2003

  2、行业收入差距扩大

  近年来,行业差距问题日益突出,一些自然垄断、行政垄断和其他资本自由进入不易的行业职工收入较高,如电力、邮电、金融航空、证券、保险等。大部分工业、商业、服务业等资本自由流入容易竞争激烈的行业职工收入水平较低。1997 年职工平均工资在9000 元以上的金融、电力、房地产及科研和技术服务业工资增幅均超过 10%,年平均工资 6000 元左右的制造业和批发零售业工资增幅仅为 5.2%和 3.9%,收入最低的林业平均工资只有 3918 元。

  当前我国各行业收入情况也反映了比较大的差距(如表9)。

  表9:按行业分城镇集体单位职工平均工资

年份

1995

1997

1999

2000

2001

2002

合计

3931

4512

5774

6262

6867

7667

农、林、牧、渔业

2927

3945

4878

5536

5654

6415

采掘业

3680

4164

4545

4857

5517

6067

制造业

3717

4120

5327

5722

6088

6749

电力、煤气及水的生产和供应业

7461

9064

9834

10707

12250

13051

建筑业

4677

5466

6296

6873

7260

7745

地质勘查业水利管理业

4294

6342

7636

7509

7605

9599

交通运输仓储和邮电通信业

3584

4057

5707

5816

6322

6940

批发零售贸易和餐饮业

3449

3873

4802

5089

5428

5983

金融、保险业

6407

7634

9088

9754

10914

12540

房地产业

6706

7687

10516

10371

10658

11504

社会服务业

4707

5663

6621

7269

7950

8957

卫生体育和社会福利业

4890

6294

7826

8521

9638

10738

教育、文化艺术和广播电影电视业

4291

4955

5750

5854

7304

8036

科学研究和综合技术服务业

6046

7749

8771

10434

12137

12976

国家机关、政党机关和社会团体

5314

6244

7985

8899

9487

10456

其他

4935

5780

8135

9044

9621

10038

  资料来源:中国统计年鉴2005

  3、不同所有制单位收入差距扩大

  据国家统计局分类法,将经济单位分为国有、集体、其他三类,并以集体单位收入为 1,则国有、集体、其他经济单位收入之比为:1985 年为 1.25:1:1.49,1991 年为 1.33:1:1.86,1996 年为1.46:1:1.92(徐祥生,1999),到 1997 年,不同经济单位的差距进一步扩大,如职工年平均工资收入最高的其他经济单位达到 10206 元,其中最高的航运业为 28533 元,其次是金融业,为 19010 元,职工年工资最低的城镇集体经济单位只有 4512 元,其中最低的为 2770 元,其他经济单位的平均收入已相当于集体经济单位平均收入的 2.26倍(李斌,2002)。

  4、企业内部收入差距

  企业内部收入差距主要体现在管理者与一般职工的收入差距上,1994 年国营企业管理人员平均工资为 6737 元,职工平均工资为 4141 元,两者相差 2596 元,其中处级管理人员比职工平均工资高 4177 元,科级高 3399 元,科员高 2044 元。1996 年国有企业单位经验人员收入 15518.97 元,集体 16247.92 元,其他 51129.38元,而其相应的职工收入为 6250 元,4302 元,8264 元,两者相差2.47 倍,3.78 倍,6.19 倍(徐祥生,1999)。

  5、工资外收入在个人收入中比重扩大

  职工工资外收入,主要有两部分构成;一是职工从本单位获得的工资外收入,主要有劳保福利,各种奖金,本单位的小金库;二是职工从本单位以外获得的工资外收入,主要有从事第二职业的收入,炒股所得,股息收入,存款利息,房屋租金,办事回扣及提成等,据国家统计局调查,我国城市职工工资外收入占职工总收入的比重已由 1978 年的 8%上升到 1997 年的 32.8%。而且工资外收入分布很不平衡;事业单位、机关单位的工资外收入高于企业。

  另外,在企业之间,国有企业单位的工资外收入较大,而外企最小;不同行业之间,工资水平高的行业的职工工资外收入较高。工资外收入与行业、所有制等盘根错节,加速了收入的分化。

  6、资产收入差距加大

  据调查认为,在一般的私营企业中,企业主的年收入为一般职工的 21 倍,在具有百万资产的私营企业中,企业主的年收入是一般职工的 79 倍。私有企业主拥有生产资料的增值速度较快。全国的 49 家资产在 100 万以上的私有企业中,在投资期的 5.41 年内,资产总额增长 19.4 倍。平均每年增长 76.4%,与此同时,劳动收入增长缓慢,职工平均工资,1978 年为 617 元,1994 年为 4510元,15 年间增长 7.3 倍,1995 年职工工资增长 21.2%,扣除物价为增长 3.8%(徐祥生,1999)。

  二、高房价使得最低收入家庭无力进入商品房市场是发展我国廉租房的第二个原因

  一般用房价收入比作为衡量居民经济承受力的标准。国际经验表明,房价收入比在 6:1 以下时,居民才有能力购买商品房。在形成最低收入家庭的同时,如果房价合理,这些家庭也有可能购买经济适用房,但事实上我国的房价受以下因素影响,长期居高不下。

  1、我国的房地产业是在国有土地制度同时进行改革的背景下发展起来的。原本被认为是无价或低价的土地突然有了价格,甚至是很高的价格,为房地产开发商,地方政府开辟了一条巨大的财源。由于土地交易制度不完善,不健全等因素的影响,致使一些地方土地投机现象严重。

  2、房地产市场开放以后,房地产企业数量膨胀,但素质不高,在追求暴利的驱动和各项税费的共同作用下,致使城市住宅价格不断攀升。

  我国住宅现行价格包括以下几个部分:(1)土地开发费,包括征地补偿费、搬迁安置费、土地出让金、七通一平费、勘探设计费等,占房价的 20-25%;(2)建安成本,具体包括房屋的建安工程,附属工程和室外工程(开发区红线内外的上水、污水、围墙和人防出入口等)等,占房价的 30-50%;(3)市政公用设施,约占房价的 15-25%;(4)相关税费,包括环境绿化费,城市建设维护费等,占房价的 10-15%;(5)房地产企业的利润,占房价的 10%,甚至更高。

  从房价的构成,我们可以看见,许多收费项目不仅是重复收费,如红线外工程、四源费、大市政费和城市建设维护费等,而且不具合理性。按照公共经济学的原理,许多公共产品,应由政府在财政预算中安排支付,并通过使用者付费的方式逐步收回投资成本。一些商业设施也应由投资者通过出售服务逐步收回投资受益,而不应摊入房价,通过售房一次收回。房地产企业追求高额利润也是住宅价格高的原因,我国房地产企业开发利润大大超过了国际房地产业的平均利润,也高于发达国家。

  国际房地产业的平均利润一般为 6-8%,但我国房地产业的平均利润不低于 30%。由于一些不合理的税、费以及房地产企业的高额利润导致了我国住宅价格的居高不下,降低了居民的直接消费数量,使得最低收入家庭无力进入商品房市场。

  三、廉租房政策:解决低收入群体住房问题的政策选择

  根据上面的分析,城市低收入群体一方面受到了市场排斥,另一方面受到了政策排斥,在这种情况下,政府必须负起责任,制定新的社会政策,来解决城市低收入群体的住房问题。因为社会政策的目标就是减少社会排斥,保障社会成员的基本生活。国外的实践表明,解决城市低收入群体住房困境比较有效的政策选择是制定廉租房政策。

  所谓的廉租房政策是政府为解决住房条件差收入低家庭住房问题而专门设置的一项福利性住房分配制度,它是社会保障体系的必要组成部分。

  而这里的廉租房,是指政府为改善城市最低收入家庭住房条件而提供的保障型、过渡型、廉价租赁的普通住房。廉租房的主要特点是:一是社会保障性。城市低收入群体,按照其家庭收入水平,没有能力购买市场价商品住房和经济适用房,只有通过政府提供具有社会保障性的廉租房才能解决住房问题。二是非营利性。廉租房的租金水平要低于成本租金,政府建立廉租房供应体系,其目的是给最低收入家庭以廉租房形式提供住房补贴;经营管理廉租房的机构是为了实现政府向最低收入家庭提供住房社会保障的目标,并从政府那里获得一定数量的财政补贴。三是公益性。因为廉租房政策不但使城市最低收入家庭受益,而且提高了城市居民的居住水平和改善了居住条件,实现了社会稳定和收入公平分配(顾志明、柯年满,2001)。

  从国际上看,廉租房政策框架是在二战后欧美各国在构建社会住房保障制度中逐步形成的。面对战后欧洲大陆脆弱的经济和社会局面,建立社会保障体系以安定民生是西欧各国政府的基本政策目标之一,而在解决住房问题上,利用政府权力大量修建公房来满足社会需求,成为一项被普遍接受的政策选择。后来,包括住房保障、就业保障与教育保障在内的社会保障体系逐步形成。从战后欧美的历史进程来看,这样一个为社会大部分成员提供基本生存和发展的保障体系,不仅维护了社会稳定,也对经济繁荣起了重要的支撑作用(洪开荣,2001)。

  我国探索廉租房制度始于 1998 年。1998 年,国务院在《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》中正式以文件形式提出了廉租房问题,要求各级政府根据家庭收入的不同层次制定不同的住房政策。1999年国家建设部出台了《城镇廉租住房管理办法》,该办法的出台不仅实现了廉租房政策的规范化,而且大大地促进了廉租房政策的实施。2003 年12 月 31 日,建设部、财政部、民政部、国土资源部和国家税务总局联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,该办法已于 2004 年 3 月1 日开始施行。《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定,对按政府规定价格出租的公有住房和廉租住房,暂免征收房产税、营业税。各地政府在国家统一政策指导下,结合当地经济社会发展的实际情况,因地制宜建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。廉租住房制度以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金,实行以住房租赁补贴为主,实物配租、租金核减为辅的多种保障方式。对住房面积和家庭收入在当地政府规定标准之下的家庭,当地政府按申请、登记、轮候程序给予安排,保障其基本要求。2003 年,全国已有 35 个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度 。

  我国的廉租房制度建立的比较晚,处于探索阶段,还有很多方面需要进一步完善。我国廉租房制度存在的主要问题是:

  第一,制度建设滞后。首先,以廉租房为核心的住房保障制度建设滞后于其它社会保障制度建设。我国目前的社会保障体系以社会保险为核心和重点,虽然建立了城市居民最低生活保障制度,但住房保障并没有纳入其中。割裂二者的关系,将住房问题排斥在社会保障体系之外,仅就住房体制改革来解决住房保障问题,是很难达到最终目标的。其次,廉租房制度建设滞后于城市低收入群体的实际需要。至 2003 年底,全国仅有 35 个城市建立了廉租房制度,大部分城市还没有建立这一制度,在部分的城市低收入群体的住房问题还没有得到顾及。即使是建立廉租房制度的城市,每个城市也只有几百个家庭得到了廉租房,还有很多城市低收入群体在排队等候。

  第二,资金来源不确定。廉租房政策是政府解决城市低收入群体住房问题的重要举措,但资金来源不稳定却是制约其发展的一大障碍。现阶段,政府虽然提出了财政拨款、住房公积金增值资金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多种渠道、多种形式的资金筹措机制,但在廉租房实践中,大部分资金仍主要来源于住房公积金增值收益,政府财政资金未能得以有效落实。

  第三,廉租房房源十分有限。由于城市廉租房制度刚刚起步,目前廉租房(包括政府腾退的存量公有住房与市场上可供选择作为廉租房的私有住房)数量十分有限。原有福利住房分配体制下,住房需求一直处于压抑状态,依靠政府投资建设的住房数量有限,住房资源始终处于供不应求状态。住房分配货币化改革以来,新建商品房价格畸高,存量公房提租步伐缓慢,加之公房按成本价、标准价出售的举措,目前除已被出售或继续为原使用者占有的公房之外,政府可以腾为廉租房的住房数量几乎为零。在廉租房的新建和征购上,受资金、市场体制等因素的限制,政府供给的廉租房增加有限。

  第四,缺乏有效的房源信息交流机制。受廉租房数量有限的限制,大部分廉租住户需通过市场选择符合自身条件以及廉租房标准的房源。在目前中介组织不规范、租赁市场不发达、房源信息交流机制缺乏的情况下,廉租住户的市场交易成本较高,这一成本包括寻找出租房源、进行交易谈判、实现交割等各个环节的成本耗费。而部分城市尝试采用已有的商业房地产中介组织为社会福利救助性质的廉租房提供无偿信息平台,但缺乏有效的利益激励机制,其是否可行有待进一步观察。

  第五,监管机制有待完善。对廉租房应该实行动态管理,即当城市低收入群体摆脱贫困后,就应该退出廉租房。但由于廉租房制度刚刚起步,一套有效的监管机制还没有建立起来,这就会导致一些城市低收入群体虽然已经摆脱了贫困,但依然占有廉租房情况的出现,这既影响了廉租房社会保障功能的发挥,也影响了社会公平。

  由于我国廉租房制度刚刚起步,存在一些问题是在所难免的。在完善我国廉租房制度的过程中,应注意以下几点:

  第一,政府要高度重视。政府要充分认识到建立和完善廉租房制度是解决城市低收入群体住房难问题的根本措施,这是政府的职责之一,要将廉租房工作纳入政府的工作重点之中。

  第二,政府要加大财政支持力度。廉租房保障资金主要有以下几个来源:一是财政性住房资金,即通过政府财政拨款获得的廉租房建设发展资金;二是住房公积金增值收益;三是出售公房收入;四是发行债券;五是社会捐赠。在现阶段,财政性住房资金是主要的廉租房保障资金的来源,因此,政府应该在财政支出预算中将廉租房建设和维护管理资金作为专项资金设立,并建立相应的预算拨款和使用制度。

  第三,完善各项制度。一是完善廉租房申请和审批制度。主要包括入住廉租房的申请条件、申请和审批程序、受理和审批机构、轮候配租制度等内容。二是完善廉租房分配办法。三是完善廉租房的租赁和管理制度。包括廉租房的租赁办法、租金标准、物业管理的各项制度和违约责任等。四是完善廉租房退出制度。五是完善廉租房监管制度。

  第四,完善各项配套措施。一是要完善廉租房的法律法规体系;二是要完善城市低收入群体的收入统计与监管机制,建立公开公平的准入、轮候、退出机制;三是建立廉租房监督、评估体系;四是要加强廉租房制度与社会保障制度其它部分的衔接,以避免新的低收入群体的出现,从而减缓廉租房制度面临的压力。

  第二节 廉租房在我国经济发展中的作用

  廉租房作为向最低收入家庭提供的住宅,它是保证社会稳定不可缺少的因素,是新的住宅供应体系重要的组成部分,尽管它对经济增长的直接作用是有限的,但我们不能忽视廉租房在我国经济发展中发挥的作用。

  一、有利于整体住宅市场的稳定协调发展

  廉租房政策体现了全社会对最低收入家庭的关怀,有利于整体住宅市场的稳定协调发展。任何城市在不同的发展时期,都会存在一部分缺乏住宅支付能力的最低收入家庭,为了使之也能获得与整体社会经济发展状况相适应的基本居住条件,政府和社会有责任为这些家庭提供基本的住宅消费保障,以体现社会制度的优越性。住宅条件好坏是贫富差别最主要的表现形式,过度的贫富差距,会导致各社会利益集团之间的冲突,影响社会稳定,进而影响市场经济包括住宅市场的正常运行。廉租房的供给,就是要将体现在住宅条件方面的贫富差距控制在一个合理的范围内,以利于整个住宅市场的协调发展。

  二、进一步促进住宅制度的改革

  随着住宅制度改革的进一步发展,以单位为代表的集团购买逐渐被个人购买所代替,价格将成为居民购买、租用住宅的硬约束。

  廉租房是针对无力进入商品房的最低收入家庭的,因而可以有效地剔除虚假的住宅需求,使商品房市场的真实供求关系表现出来,使房价回归到合理的价位,另外当采取住宅抵押贷款形式购买住宅的居民可能由于天灾、经济的或其他的偶然的因素导致住宅被抵押权人收回,面临极大的风险的时候,廉租房的存在可以使他们解除后顾之忧,从而在一定程度上保证住宅抵押贷款制度的顺利实施。

  三、缩小贫富差距

  由于住宅价值大,有无住宅、住宅条件好坏就成为衡量居民贫富差距的标准之一,过度的贫富差距则会引发经济、社会问题,从根本上损害住宅业的发展。廉租房的供给,可以在一定程度上调节收入差距,也可以把体现在住宅方面的贫富差距控制在一个合理的范围里,从而弥补市场经济普遍存在的市场失灵、市场缺陷的现象,促进社会公平。

  四、促进劳动力流动

  在原有的社会保障制度下,职工的各项待遇必须由企业落实,企业承担了许多应该有社会承担的职能,造成了企业办社会的弊端,而且,这种模式覆盖范围小,把职工和企业紧紧联系在一起,加强了职工对单位的依赖,加重了企业的负担,不利于劳动力的合理流动,也不利于资源的最佳配置和提高劳动生产率。廉租房的供应,一方面减轻了企业的压力,另一方面也使得职工有基本的保障,解除依赖心理,从而发挥着安全网和稳定器的作用。鼓励劳动力在不同所有制、不同行业、不同地区的流动,在社会上形成公平竞争的社会环境,有利于提高劳动者的劳动积极性。

  第三节 廉租房建设中存在的问题

  一、我国廉租房的建设和发展现状

  经过近几年的试点探索,目前我国已初步形成了以租金配租(即发放租金补贴)为主、实物配租(即分配给低租金住宅)为辅、多种方式并举的廉租房制度。据国家建设部公布的情况和有关媒体的报道,截至 2002 年底,35 个大中城市中,近一半的城市已制定了廉租房工作实施意见,北京、上海、青岛等城市都已经明确了管理机构、落实了资金来源,建立了廉租房供应对象档案和申请、审批制度(范得雄,2004)。当前我国廉租房的发展现状表现为以下两个方面:

  1、从廉租房的建设与发展规模来看,我国各城市的廉租房建设成效初显,具有一定的发展规模。

  如北京:截至 2003 年,在直管公房中享受租金减免政策的低收入家庭就有 10253 户,年减免金额共计 600 万元;2002 年底以前北京市进行了五次廉租房摇号配租,1025 户申请家庭中有 998户家庭主要以租金补贴的方式获得配租资格。廉租家庭的人均住宅使用面积从配租前的2.2平方米/人增加到10.7平方米/人。2003年 4 月,又进行第六次摇号,从234 户申请家庭中摇取 200 户配租家庭(北京市国土资源与房屋管理局,2004)。截至 2003 年 1 月上旬,上海市共受理申请家庭 4181 户,初审公告 3994 户,经审核符合廉租房条件的 3730 户,其中有 3623户廉租家庭已落实了合适的房源,配租率达到 97%以上。其中租金配租家庭 3484 户,实物配租家庭 139 户(许南,2003)。广东省政府办公厅转发了《省建设厅关于解决城镇住宅特困户问题的实施意见》,要求各市力争用 3 年时间,基本解决城镇住宅特困户问题。安徽省政府颁布了《安徽省城镇廉租房管理办法》,在全省范围内推动廉租房工作。具体就各城市来看:广州已新建廉租房 660 套。福州已新建廉租房 444 套。南京已向 948 户家庭发放了租金补贴,给 7500户租住公房的廉租对象减免了租金。成都向 1927 户家庭发放了租金补贴;长春为 1608 户租住公房的廉租对象减免了租金。许多中小城市,如河北承德、沧州、邯郸市,山西长治市,江西上饶市,内蒙古包头市,河南洛阳、漯河市,四川自贡、乐山市等,也都通过实物配租或租金补贴等方式开展廉租房工作(许南,2003)。

  2、就廉租房的制度建设来看,我国一些城市对廉租房制度进行了初探和摸索并形成了一定的经验北京 2001 年出台了《北京市城镇廉租房管理实施办法》,建立了以公共财政为主的资金来源,已投入廉租房建设、管理资金 2.9亿元,构建了市、区、街三级管理,多部门配合实施,严谨的准入、退出机制,以及针对最低收入家庭不同困难需求,所采用的租金补贴、减免、还贷购房和实物配租等四种行之有效的方式。

  天津较早进行了建立住宅消费保障制度的探索,按照《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,关于“加快建立和完善适合我国国情的住宅消费保障制度”的要求,成立了住宅消费保障管理办公室,积极探索“建、收、补、转”,为最低收入者提供基本住宅消费保障。2004 年,市政府将统一建设成片社会保障房45 万平方米,向生活、住宅“双困户”配售、配租;自 2003 年 9月,该市从住房公积金增值资金中的“城市廉租房建设补充资金”中提取了 6000 万元作为专项收购资金,为降低收购风险,市房委办制定并颁布了《关于收购廉租房评审规则》,建立了“评审小组”和“评审委员会”两级评审决策制度;对享受租赁补贴的“双困户”,由住宅消费保障管理部门在“双困户”与住宅出租人签订住宅租赁协议后,定期拨付给出租人;将全市“低保”家庭和社会优抚对象承担的公房转为廉租房,并纳入全市廉租房管理体系。

  上海市建立了一套可操作的廉租房运作机制和操作程序,主要包括:集民政低保和居住困难为一体的“双困”准入机制,以租金配租为主、实物配租为辅,市、区两级财政共同筹措资金,以及复核退出机制,市、区、街三级共同管理机制,民政、公安、街道、社区等协调联动机制,得到了社会各界的认同,受到了廉租对象的普遍欢迎(莫光辉,2004)。

  青岛市 2001 年 12 月发布了《青岛市城镇最低收入居民家庭住宅消费保障管理办法》,并于 2001 年 12 月 20 日至 2002年 3 月 31 日集中受理了符合条件家庭的申请登记。而 2002 年4 月 1 日起,进入了“廉租房”相关工作的实际操作阶段。历尽两年多的工作,截止到 2003 年底,青岛市取得了丰硕成果,共受理了 1290 户最低收入居民家庭申请廉租房的登记,实际办理了 1245 户(如图 5—1),其中签订租金补贴协议 858 户,租金减免 380 户,配租廉租房 7 户,已基本解决了人均 4 平方米以下低保家庭住宅困难(莫光辉,2004)。

  图3:青岛最低收入居民家庭申请廉价房情况(单位:户)

  二、我国廉租房建设中存在的问题

  目前我国廉租房屋在整体的发展态势上,与居民的期望和长远目标有一段不小的差距。我国廉租屋体系自起步以来,已经取得了一定的成效,但是在运行中依旧存在有一些问题。

  1、收入线难以划分,难以保障廉租房分配的定向性

  现在各地的廉租对象一般为最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭。最低收入家庭指:家庭月人均收入低于当地当年城市居民最低生活保障标准,并且经当地民政部门批准、连续享受当地城市低保待遇一年以上的城市低保家庭;其他需保障的特殊家庭指具有当地非农业常住户口、持有当地民政部门认定的优抚对象身份证明的家庭。而随着廉租对象范围逐步扩大,就需要重新划分一个合理的收入线,据此来科学地确定廉租对象。但划分收入线不仅要作详细的调查统计,工作量很大。而且一些“隐形”收入也难以搞清。因此,目前还缺乏科学、合理地确定收入线的方法。收入线不明确,必然给实行住宅分类供应造成很大困难。

  2、廉租对象覆盖面过于狭窄

  根据目前的规定和各地的做法,廉租房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭,在廉租房体系的培育初期对社会的稳定起到了重要的作用。但一个社会中总会存在有过渡性的夹心阶层,我国的夹心阶层目前主要是指家庭收入水平和住宅标准超过廉租房消费保障范围,而又无能力购买经济适用住宅的家庭。一些超越了最低收入线的低收入家庭就属于这个范围。他们无力负担购买经济适用房屋的首付款,属于目前住宅体系被忽略的一个阶层。另外,从目前的社会弱势人群的定义所覆盖的范围来看,随着社会的转型,城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民是一个不可忽略新的住宅低收入群体。这个群体的形成不但有历史的因素,而且在中国这个二元结构的社会,随着城市化进程的加快,这个群体还将不断地扩大。如果不对他们的住宅问题给以充分的重视,这将给城市的发展带来不小的冲击,而问题不及早地得到解决,拖的越久,越迟延,所付出的代价也将越大。

  3、旺盛的需求与短缺的房源供给

  从《城镇廉租房管理办法》的有关规定来看,廉租房的房源主要是依靠旧有的公房,但目前的现实情况却与当初设计的情况存有偏颇。房源缺乏已经成为制约着推广廉租房消费保障体系的一个瓶颈。一些地区采用摇号等不得已而为之的办法就是例证。房源缺乏的原因有多种,但主要是由于以下原因形成的:

  一是各单位已无闲置的公有住宅。自朱鎔基总理在九届人大会议上宣布从 1998 年下半年起停止住宅实物分配,实行住宅分配货币化后,为赶福利分房“末班车”,许多地方进行突击分房。一些单位手头上尚未分配的公房,纷纷赶在福利分房终止之前,将住宅分给了本单位的职工。

  二是职工现已租住的公房无法腾退。新房改方案出台实施后,不允许单位再建房、买房进行实物分配。原已分到公房的职工,不论房子面积大小,今后不能再无偿“以小换大”、“以旧换新”,现在租住的公房的人自然无法腾退。

  三是已售公房即房改房也无法腾退。尽管我国城镇人均住宅面积达 20 平方米,但仍有 12%的家庭人均住宅建筑面积在 8 平方米以下,有 27%的家庭人均住宅面积在 8—12 平方米之间。可见帮助住宅低收入群体解决住宅问题任重道远。在旧有住宅体制下形成的住宅分配不公的情况,在新的时期继续延续。一方面是低收入人群无法得到合适的住宅,另一方面,一些人甚至拥有不只一套房。他们宁可闲置也不愿意将其提供给社会。而且隐形的房地产租赁市场的存在也使得部分房屋非法进入房地产二级市场,造成廉租房的房源供给短缺。根据广州的调查,“十五”期间有 22 万户“双特困户”需要解决住宅困难问题,但目前广州市每年仅能提供 500 套左右的廉租房,现实供给与迫切的需求之间存在有极大的矛盾。

  4、廉租房资金来源渠道单一

  建設部提供的有关资料表明,至2003年底,上海市解決了130763城市低收入群体住宅消费保障问题研究户最低收入家庭的住宅问题,占符合条件家庭的八成多,其中 1256户得到租金补贴后租到合适的住宅,51 户通过实物配租搬进新居。北京市从住宅资金增值收益中划出 1 亿元转为城市住宅基金用于廉租房补贴资金,通过二次公开摇号,确定了 398 户廉租房租金补贴对象,帮助 50 多个困难家庭租到合适的住宅。两年来,其他城市新建了一、二百套廉租屋,初步解决了廉租房的问题。但是与众多需要政府提供廉租房的家庭急迫的住宅需求来比,廉租房资金的落实是目前廉租房进展缓慢的又一个瓶颈(莫光辉,2004)。

  在新的房改方案出台实施后,财政和单位原有的住宅资金将转化为住宅补贴向职工发放,财政和单位负担不轻。以江苏省南京市为例,根据“老人实行一次性补贴,新人按月发放补贴”的货币分房政策,新房改方案实施前(1998 年 12 月 1 日前)参加工作的老职工,今后购房单位或财政将补贴 10~16 万元(双职工);对新职工单位每月发放的住宅补贴(含住房公积金、租金补贴)为职工工资的 25%左右。上述资金财政和单位如能全部到位已属不易,再拿出一大笔资金来兴建廉租房恐难实现。

  5、供应手段匮乏

  依据《城镇廉租房管理办法》,廉租房的供给主体为政府和企业。但从各地的实践来看,廉租房的供给主要由政府承担。企业并无直接的驱动力向廉租家庭提供住宅。而由市场上的其他企业供给廉租房,企业出于利润的考虑,也很少参与政府的廉租房消费保障体系的运作。另外,廉租房不同于商品房,也不同于经济适用住宅。

  建设商品住宅可以获得较高利润。建设经济适用住宅,在房价中除了可以打入 1%~3%的管理费,土地可以采用划拨的方式以外,还可以有 3%的合理利润,可以实现保本微利。但廉租房只能租给城镇最低收入家庭居住,其租金实行政府限价,租金标准较低,无法形成建设资金投入产出的良性循环,因此,政府若没有一定的鼓励办法的话,一般房地产开发企业是不愿从事廉租房的开发建设的。而由政府和单位两个主体同时供应廉租房,容易产生以下问题:一是不能对廉租房实行统一开发建设和统一管理;二是不利于促进住宅社会化,各个单位会留有一块自管住宅,造成新的房改遗留问题;三是由于两个供应主体责任边界不清,容易引起两者协调困难,甚至互相推诿,造成廉租家庭的利益受损。中介服务体系落后,社会缺乏公正意识、政策宣传不得力。

  在一些实行租金补贴的城市中,廉租房源的寻找要依靠专业的房地产中介公司来进行。一些城市专门为此制定了相应的政策,要求他们为廉租家庭提供免费的服务,然而由于目前大多数中介服务不规范,利益机制的不完善,无法提供专业高效的中介服务,甚至有部分中介服务机构也不愿意承担此类义务。同时由于政策解释和社会对弱势全体缺乏公正的对待,一些拥有房源的房东,出于对廉租房消费保障政策的疑虑以及其他方面的担忧不愿意将房屋出租给廉租家庭。

  6、过渡强调市场的作用,政府在廉租房建设中职能缺位

  从目前的廉租政策来看,面对众多的廉租家庭而言,较少的房源供给形成了轮候排序、甚至采用摇奖等不得以的运作方式。这反映出该制度设计的初始性,同时也说明过渡性的廉租房消费保障政策已经无法满足目前迫切的住宅需求。

  从我国住宅结构体系上来看,我国的住宅改革是以逐步提高住宅消费比例来实现的。并主要是从东南沿海逐渐向内地扩散,一些经济比较发达的地区率先启动了房地产商品化,货币化消费市场。在这些地区,房地产开发一直是以商品住宅为主,以重视高端产品市场,忽略了低端房地产产品的开发的局面。并未能形成国家所预计的以经济适用房为主的产品结构体系。一方面是房地产高端产品市场的购买力不断得到释放,一些收入较高、比较稳定的人群不但拥有了好地段,好环境的房屋居住,甚至有一些人已经开始了住宅投资进行二次置业的活动。而另一方面,却是众多中低收入者的住宅需求得不到满足,居住环境恶化,形成尖锐的对比。这种畸形的房地产产品结构、无法形成合理的梯次消费,更无法促进整个社会的良性循环,国民经济的可持续发展。虽然市场化是实现社会资源优化配置的一种好方式,但是,市场不是万能的,只有将解决城市低收入群体的住宅问题归入政府职责,融入社会福利,才能从制度建设上保障每个公民在住宅市场化的进程中获益。

  7、住宅法律、法规建设滞后

  我国至今还没有关于居民住宅的有关法律、法规,只有建设部颁布的《城市廉租房管理办法》等部门规章,这与全社会都来关心低收入群体的住宅问题的目标是不相适应的。我国是法制国家,只有有法可依,才能使廉租屋资金、建设、使用等问题得以根本解决。

  第四节 廉租房制度与城市低收入群体的住宅消费保障的关系

  目前,我国以市场配置资源为主的住宅新体制已经基本建立,城镇人均住宅建筑面积达到23平方米以上。但是住宅制度改革和城镇住宅建设工作进展还不平衡,与住宅市场化改革相适应的住宅消费保障制度建设进展缓慢,政府相关部门的住宅消费保障职能还没有完全确立,仍有一部分低收入家庭的基本住宅需求还没有得到解决,城市低收入群体的住宅消费问题更加严峻。

  针对目前中国城市住宅建设中存在的诸多社会问题,需要政府和其他城市住宅建设的主体在具体的城市住宅建设过程中注入更多的弱势关怀,充分体现现代城市建设过程中的人道主义和社会公正,体现中国作为发展中国家和社会主义国家在城市发展过程中的新形象和新特色,关注并保护低收入群体的住宅消费是世界性的课题,由此,我国政府明确提出:以普通商品房为主、经济适用房为辅、重视廉租房建设,特别是当前建立面向中低收入群体“居者有其屋”的住宅供应体系基本框架是我国解决城市低收入群体住宅消费保障的一个重要的思路。

  尽管我国廉租房政策存在一些缺陷,其运行也有一些偏颇的地方,但发展廉租房是为国家解决特困家庭的住宅问题而提出的一种住宅政策,也是很多国家普遍采取的做法,从我国城市低收入群体的社会特征、经济特征以及当前他们的住宅消费现状,我们可以发现:

  廉租房是解决我国城市低收入群体住宅消费保障问题的主要方法,在城市低收入群体住宅消费保障占有主体地位。

  廉租房制度是我国住宅消费保障制度具有层次性的表现,在我国的适用有着特定的目的,它是整个社会保障体系的有机组成部分,是社会救助的一种形式与途径。对于我国城市低收入群体来说,廉租房政策比经济适用房政策更容易落到实处,更能真正让城市低收入群体受惠。

  廉租房制度对我国城市低收入群体的住宅消费关系主要体现在以下几个方面:第一,政府通过规范住宅二级市场和租赁市场,降低二手房的交易成本和交易税率,规范租赁房的价格 进一步激活并保障一部分低收入群体的二手房消费,使低收入群体能够享受到国家对城市低收入群体的真正关怀。第二,政府可以通过政策扶持创建廉租房公司,有意识地收购旧房,稍加维修后作为廉租房出租,并且通过听证会的办法确定住宅租金,再加上政府租金补贴, 确保了城市低收入群体的住宅消费。第三,通过政策引导进城民工的住宅管理,保证其居住条件符合基本的人道标准和公共卫生标准。

  尽管经济适用房的保障范围包括城市低收入阶层,但是从几年来的实践效果看,经济适用房政策并未达到预期效果,对城市中等收入的住宅消费保障有限,特别是在城市低收入群体的住宅消费保障上没有起到什么重要的作用。经济适用房存在的主要问题有:第一,经济适用房的单位住宅面积普遍过大,导致整套住宅总价位过高,使中低收入阶层无法承受,相反满足了某些中高收入阶层的购房需要;第二,形成了住宅建设市场上的价格双轨制,导致了各种暗箱操作和腐败现象,破坏了市场经济所要求的公平竞争原则,与城市住宅消费保障的初衷相反;第三,监管成本太高,这些成本存在于立项、开发建设、销售乃至消费的各个环节,特别是在销售过程中,如何识别真正的中低收入消费者,如何保证开发商愿意去认真识别真正的中低收入消费者,都是当前没有解决的问题。现在诸如上海一些城市开始从经济适用房政策中淡出,准备另辟蹊径,探索一条解决城市住宅消费保障的新路。然而,尽管经济适用政策房存在一些问题,但是在解决城市低收入群体的住宅消费问题中,我们不能放弃她,也不能完全依靠它,我们当前可做的就是不断完善它,让它在城市低收入群体的住宅消费保障中起一定程度的补充作用。

  中国正处于城市化高速发展过程中,在城市住宅建设中对于低收入群体予以必要的社会关怀是必须的,尽管任重而道远,但是我们应该将城市低收入群体的关怀作为一条原则渗透和贯彻到城市住宅和城市规划过程之中,贯彻到我国的住宅消费保障政策中去,尽管我国城市低收入群体的住宅消费问题很复杂,涉及到方方面面的问题,诸如提高收入、增加就业等等。但是我们认为:当前加强廉租房的建设以及完善廉租房制度是我国关注城市低收入群体住宅消费保障的重点。

  基本研究结论

  通过一系列的宏观论述和微观分析,本文认为:

  1、住房市场化必然导致居住分化

  住房市场排斥必然导致城市贫困家庭住房难。市场化的住房市场天然地对收入低的人群有着强烈的排斥。一方面住房市场化改革过程中,住房市场价格不断上涨,价格居高不下;另一方面,城市贫困家庭收入低且徘徊不前。在这两方面的作用下,城市贫困家庭就无法参与住房市场,其住房难问题就更加突出。

  2、中低收入者是有层次性的

  低收入者的层次性要求我们具体分析情况,对于收入较好的中等或中等偏下的人群,应在提供廉租房的同时,通过各种政策支持,鼓励购买低档商品房;对于收入较低的甚至低于社会保障线的,应完全通过廉租房来解决,对无力承担廉租房费用的,应依据规范的制度进行补贴。

  3、中低收入人群是动态的概念

  中低收入人群当中的较为年轻的人群具有较好的预期提高收入。其中包括大批是大中专院校刚刚毕业不久的学生,对他们应提供功能相对完善的经济型租房来源,引导他们先租房,等到经济积累到一定条件再考虑购买低档商品房乃至普通商品房。而对于一部分因种种原因收入降低乃至倾家荡产的,应通过廉租房解决。

  4、完善制度设计,保障低收入人群

  相关住房政策排斥也是导致城市贫困家庭住房难的原因之一。无论是住房公积金政策、住房贷款政策,还是经济适用房政策,由于各种条件的限制,都没有惠及到城市最贫困的家庭。现行的住房政策对于解决城市贫困家庭住房难问题是无能为力的。应根据实际情况,充分调动社会力量,发展多层次的,包括廉租房在内的城市中低收入人群住房保障体系。

  5、建立廉租房制度是解决城市贫困家庭住房难问题的有效政策选择

  对于低收入者,由于他们一生的净收入也不足以购买普通商品房,他们的住房问题智能通过廉租房来解决,对于其中非常贫困的群体,还应该补贴其廉租房费用。政府应该高度重视廉租房制度的建设和完善,加大财政拨款力度,完善各项规章制度和配套措施,为城市贫困家庭提供住房保障。

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  15 提前实现年销售50万平方米目标 通讯员 史洲 记者 许静凯 杭州日报 2005/11/30

  16 南宁市隆重举行经济适用房发钥匙仪式 记者 李新雄 实习生 黄一婧 广西日报 2005/11/11

  17 广州:多建经济房将抑制楼价 记者 赵燕华 羊城晚报 2005/12/06

  18 经济适用房应当便民到底 王春海 华夏时报 2005/12/09

  19 和谐的“福音” 本报特别报道组 陈建共 李昕 周瑾亮 常州日报 2005/11/20

  20 摇啊摇,摇出我家大房子 记者 聂海峰 通讯员 梅丽华 嘉兴日报 2005/11/27

  21 今年全省经济适用房新开工 面积有望达500万平方米 记者 应建勇 浙江日报 2005/11/30

  22 经济适用房与政府职能定位 中国人民大学教授 毛寿龙 中国建设报 2005/12/02

  23 我市棚户区改造沉陷区滑塌区居民搬迁工程取得阶段性成果 记者 黄卫平 梁新民 通讯员 温杨婷 铜川日报 2005/11/23

  24 申购人的同等机遇如何保证 记者 吴轶群 嘉兴日报 2005/11/25

  25 经济适用房建设速度加快 记者 单未姣 山西商报 2005/11/29

  26 今年前三季度山西省经济适用房投资增长近六成 瑞坤 山西日报 2005/11/16

  27 我省为经济适用房制定最高限价 记者 郭丹 山西日报 2005/11/16

  28 以廉租房取代经济适用房 本报记者 蒋志臻 人民政协报 2005/11/24

  29 我市经济适用房为何难孚众望? 本报记者 张向东 闽北日报 2005/11/14

  30 北京14公顷经济适用房用地引发关注 本报记者 王伟民 中国房地产报 2005/11/14

  31 江阴市首期经济适用房开工建设 周晓方 无锡日报 2005/11/07

  32 经济适用房登记冷热不均 本报记者 宿虹 青岛日报 2005/11/09

  33 经济适用房放号能否取消 墨帅(北京律师) 新京报 2005/11/19

  34 宁波给出答案:限价商品房 本报记者 秦正长 今日早报 2005/11/23

  35 市级二期经济适用房开建 记者 陈巍 台州日报 2005/11/01

  36 千套经济适用房选房方案确定 戴作仁 连云港日报 2005/11/03

  37 经济适用房放号能否取消 墨帅(北京律师) 新京报 2005/11/21

  38 各县(市)区加快推进经济适用房建设 记者 郭靖 宁波日报 2005/11/01

  39 2005年度经济适用房开工建设 记者 陶玮 嘉兴日报 2005/11/01

  40 经济适用房百姓呼唤你 龚念芳 本报记者 江慧 九江日报 2005/11/04

  61 将顺乎民意的好事做实 记者 崔晓刚 西安日报 2005/10/22

  62 经济适用住房要大庇天下“寒士” 平顶山日报 2005/10/15

  63 经济适用房 就在咱身旁 本报记者 孙梅芳 通讯员 郭建阳 洛阳日报 2005/10/18

  64 郑州:给骗购经济适用房戴上“紧箍咒” 记者 肖树臣 通讯员 侯莹 工人日报 2005/11/02

  65 郑州治经济适用房“猫腻”,要买请先“挂号” 侯莹 新华每日电讯 2005/11/02

  66 两大重点工程开工 记者 薛中卿 高美梅 无锡日报 2005/10/01

  67 经济适用房造成巨大浪费 时代商报 2005/10/22

  68 三环内新建经济适用房生疑团 本报记者 孙斌 报道 华夏时报 2005/10/31

  69 为经济适用房户型“瘦身” 通讯员 张建良 人民代表报 2005/10/18

  70 广西房地产市场呈良性发展 记者韦月红 中国建设报 2005/10/21

  71 为了“重中之重”的承诺 本报记者 张佳玮 温州日报 2005/10/11

  72 能住十万人的丁桥大型居住区 首个经济适用房项目开建 通讯员 李绍升 记者 张伟达 杭州日报 2005/10/17

  73 房管局“阳光”推进经济适用房建设 范良 程伟虹 江阴日报 2005/10/20

  74 经济适用房“扩面”今起申购 周瑾亮 常州日报 2005/10/09

  75 经济适用房投资下降12% 迟明霞 中华工商时报 2005/10/26

  76 杭州今年新开工经济适用房70万平方米 记者 邵子江 通讯员 李绍升 浙江日报 2005/10/17

  77 我市将建300万平方米经济适用房 记者 傅晓峰 济南日报 2005/10/13

  78 扩大经济适用房建设规模 张珺 厦门日报 2005/09/30

  79 呼市首批精品经济适用房出炉 樊文礼 内蒙古商报(汉) 2005/10/12

  80 经济适用房:离“经济”还有距离 本报记者 毋笑明 焦作日报 2005/10/13

  41 经济适用房房价趋稳 本报记者 董黎 郑州日报 2005/11/09

  42 经济适用房统一销售 市民咨询认购火爆 记者 安群英 实习生 高凯 郑州日报 2005/11/04

  43 五处经济适用房均位于李沧区 本报记者 霍峰 青岛日报 2005/10/28

  44 我市加强经济适用房预售管理无“许可证”者不得预售 记者 杨文平 实习生 黄达宁 长江日报 2005/11/02

  45 经济适用房供不应求 王晓欣 河南日报 2005/11/10

  46 已竣工住宅中普通房和经济适用房占八成 记者 王履臻 哈尔滨日报 2005/10/24

  47 年内110万平方米经济适用房让利百姓 宋景怡 城市快报 2005/11/15

  48 立新小区经济适用房开工建设 程伟虹 江阴日报 2005/11/02

  49 万余户居民获经济适用房购房资格 记者 王履臻  哈尔滨日报 2005/11/03

  50 今年动工经济适用房首片竣工 张新民 傅桂钢 天津日报 2005/11/01

  51 山东试水中低价商品房 本报记者 郑重 财经时报 2005/11/07

  52 买经济适用房遭遇问题条款 中国消费者报 张学勇 中国消费者报 2005/11/04

  53 50万平方米经济适用房开工过半 记者 张宁 大连日报 2005/10/29

  54 买经济适用房得先“挂号” 侯莹 中国税务报 2005/11/04

  55 经济适用房效果背离政策初衷 林甦 中国税务报 2005/11/04

  56 转变观念 加强管理 规范市场 顾海波 中国建设报 2005/10/28

  57 日照市经济适用房运作模式创新的三点启示 陆玉龙 中国建设报 2005/10/28

  58 经济适用房运作模式改革的有益探索 刘维新 中国建设报 2005/10/28

  59 市人大常委会领导视察拆迁工作和经济适用房建设 夏新炯 江阴日报 2005/10/22

  60 经济适用房上市5年改2年 记者 李妍 广州日报 2005/11/04

  81 从安居迈向康居 本报记者 刘圆圆 贵阳日报 2005/10/14

  82 经济适用房监管问责缺位 本报记者 沈刚 工人日报 2005/10/22

  83 经济适用房不能建成纯粹低收入社区 本报记者 顾克非 消费日报 2005/10/18

  84 北京经济适用房暂停售 本报记者 郑鸣鸣 21世纪经济报道 2005/09/12

  85 提高城镇低收入家庭的居住质量 山东省日照市人民政府市长 于建成 中国建设报 2005/10/15

  86 宏观调控下一步:商品房与经济适用房比例2∶8? 本报记者 阴雪 21世纪经济报道 2005/09/29

  87 申请保障性住房有何条件 张新民 吴梅 欧阳亮 天津日报 2005/10/11

  88 呼市经济适用房价格管理办法出台 张瑞玲 内蒙古日报(汉) 2005/09/28

  89 档次偏高 重庆经济适用房遭诘问 邹玲 西部时报 2005/09/16

  90 日照 让阳光照进经济适用房 本报记者 李忠峰 市场报 2005/09/30

  91 济南经济适用房六年“白卷” 本报记者 郑重 财经时报 2005/09/26

  92 新一批经济适用房有望年底配售 陈运军 陈璐 厦门日报 2005/09/16

  93 经济适用房——中低收入家庭的期盼 姜群 执笔 黄石日报 2005/09/28

  94 从“补砖头”到“补人头” 庞遵升 吴继安 于建成 经济日报 2005/10/11

  95 经济适用房关系国计民生 李明 中华工商时报 2005/09/28

  96 取消或坚持均不可取经济适用房需要外科手术 徐凤臣 徐翔 中国房地产报 2005/10/10

  97 经济适用房离百姓有多远 付电稗 河南城乡经济报 2005/09/26

  98 普通职工咋购买经济适用房 本报记者 杨艳 河北工人报 2005/09/28

  99 经适房 百姓的最爱 本报记者 赵琳 贵阳日报 2005/09/24

  100 8月销售均价1548元/平方米 本报记者 董黎 郑州日报 2005/09/21

  101 被列为国家康居示范工程项目 周瑾亮 常州日报 2005/09/18

  102 经济适用房该如何排号 本报记者 郭力 南方周末 2005/09/22

  103 经济适用房与商品房之区别 记者 赵万山 兰州日报 2005/09/26

  104 “新规”能否规范经济适用房市场 经济视点报记者 孙晓雯 经济视点报 2005/09/22

  105 经济适用房定向销售是祸是福? 本报记者 孙斌 华夏时报 2005/09/19

  106 经济适用房政策要进行制度创新 刘维新 中国建设报 2005/09/22

  107 经济房今年开工最多 记者 张新民 天津日报 2005/09/22

  108 买经济适用房条件放宽 张新民 吴梅 王津 天津日报 2005/09/19

  109 1100多人只有30来个放弃房源 记者 许静凯 杭州日报 2005/09/14

  110 面积在70-90m~(2)成市民首选 商报记者 冯章国 温州商报 2005/06/16

  111 重庆高价豪华经济适用房吓退购房人 本报记者 李永文 经济参考报 2005/09/19

  112 “豪华经济适用房”架空政府惠民政策 李永文 新华每日电讯 2005/09/25

  113 小户型经济适用房受追捧 张新民 吴梅 钱开绪 天津日报 2005/09/23

  114 北京“豪华”经济适用房划上休止符 中国消费者报 孙蔚 中国消费者报 2005/09/09

  115 经济适用房成中心区拆迁户首选 记者 陈华北 上饶日报 2005/09/15

  116 经济适用房争议凸显京城楼市供应失衡 本报记者 林明 第一财经日报 2005/09/16

  117 经济适用房该建多大 万新军 中华工商时报 2005/09/22

  118 经济适用房等着完善政策打地基 万新军 中华工商时报 2005/09/15

  119 我市首批经济适用房开始发售 记者 赵凯 自贡日报 2005/09/07

  120 资金掣肘 经济适用房政策“摇摆” 李乐,徐宝康 中国经营报 2005/09/19

  121 日照市经济适用房变“补砖头”为“补人头” 记者 苏长虹 人民日报 2005/09/22

  122 经济适用房“变味”叩问住房制度走向 本报记者  周雪松 中国经济时报 2005/09/21

  123 石门山棚户区拟建经济适用房 张宁 大连日报 2005/09/16

  124 经济适用房单套面积不得超过120平方米 记者 潘燕 实习生 边海波 郑州日报 2005/09/13

  125 重庆:经济适用房比商品房还贵,申购遇冷 李永文 新华每日电讯 2005/09/18

  126 “经济适用房”实为售房“圈套”? 记者 岳嵬 通讯员 李顺成 海南日报 2005/09/17

  127 立新小区地块成功出让 奚元旦 沈旻旭 江阴日报 2005/09/03

  128 经济适用房公共福利时代的终结? 本报实习生 王敏 工人日报 2005/09/19

  129 经济适用房价格新规今起施行 记者 杨文平 长江日报 2005/09/01

  130 今年楼市经济适用房唱主角 专刊记者 于帆 新疆经济报(汉) 2005/09/08

  131 房屋建成“别墅” 购房当成“投资” 吴学安 法制早报 2005/09/05

  132 重庆惊现“豪华版”经济适用房 撰稿 朱丽亚 中国产经新闻报 2005/09/08

  133 南昌:农民工有望购买经济适用房 熊春瑜 新华每日电讯 2005/09/14

  134 我市经济适用房建设提速 记者 杨文平 通讯员 艾笋 长江日报 2005/08/31

  135 档次偏高 重庆经济适用房遭诘问 本报记者 邹玲 中国房地产报 2005/09/12

  136 经济适用房不“经济”谁之过 乐水 经济参考报 2005/09/12

  137 黑龙江房地产开发投资增速趋缓 记者 孙秀霞 黑龙江经济报 2005/08/25

  138 单身人士难买经济适用房 中国消费者报 刘文新 中国消费者报 2005/09/12

  139 经济适用房应能租着住 时代商报记者 高斌 时代商报 2005/08/31

  140 工业园,为2000低收入拆迁户让地皮 新华日报 2005/07/20

  三、有关廉租房的报刊文献

  1 进一步深化廉租房制度改革 记者何志刚 通讯员杨仲泰 中国建设报 2005/12/13

  2 池州廉租廉售1500套经济适用房 潘峰 安徽日报 2005/12/11

  3 廉租房补贴本月开始发放 深圳商报记者 董超文 深圳商报 2005/12/18

  4 困难户可申请廉租房 记者 罗霞 实习生 汪珠丹 海南日报 2005/12/16

  5 国土资源部:明年加大对中小户型经济适用房廉租房供地 记者 张晓松 新华每日电讯 2005/12/17

  6 落实廉租房政策需要政府更多投入 本报记者 董颖 实习生 孙英华 市场报 2005/12/05

  7 让双特困户年底全部住进廉租房 记者 郑向鹏 通讯员 李玉泽 张争鸣 深圳特区报 2005/12/13

  8 我市着力构建廉租房保障新机制 李力 济宁日报 2005/11/29

  9 廉租房:解决低收入家庭住房问题 记者 张燕 酒泉日报 2005/11/17

  10 南京经适房廉租房惠及中低收入居民 记者 田春 小云 今日商报 2005/11/25

  11 我市棚户区改造沉陷区滑塌区居民搬迁工程取得阶段性成果 记者 黄卫平 梁新民 通讯员 温杨婷 铜川日报 2005/11/23

  12 以廉租房取代经济适用房 本报记者 蒋志臻 人民政协报 2005/11/24

  13 配房租赁不再“主打” 租金补贴大幅扩面 记者 杨文平 实习生 黄达宁 长江日报 2005/11/12

  14 廉租房向更多困难家庭敞开大门 通讯员 史艺 蒋艳丽 记者 许静凯 杭州日报 2005/11/17

  15 首批廉租房本月分配 记者 李竞立 云南日报 2005/11/03

  16 年内解决特困家庭廉租房问题 刘键 深圳特区报 2005/11/18

  17 “廉租房,政府每月补贴我560元” 宋振涛 中国社会报 2005/11/15

  18 企业自建“廉租房”首现岳阳 见习记者 高芳 通讯员 何爱华 湖南经济报 2005/11/08

  19 年内解决特困家庭廉租房问题 深圳商报记者 崔霞 深圳商报 2005/11/18

  20 义乌廉租房让困难市民得实惠 记者 何成明 方向阳 金华日报 2005/11/07

  21 门槛降低范围扩大 本报记者 霍峰 本报通讯员 徐志勇 青岛日报 2005/10/28

  22 泰格林纸自建廉租房 本报记者 何爱华 湖南工人报 2005/11/02

  23 廉租房打破租住“终身制” 本报记者 徐晓敬 辽宁日报 2005/10/31

  24 我省全面启动廉租房建设 甘肃经济日报 2005/11/05

  25 “我什么时候能入住廉租房” 本报记者 朱雨晨 刘潇潇 法制早报 2005/10/31

  26 吴忠市21家特困户国庆前入住廉租房 记者 宗时风 宁夏日报 2005/10/05

  27 广州仍有双特困户住不上廉租房 蒋铮 中国社会报 2005/10/25

  28 我市复核廉租房住户情况 记者 骆慧军 南昌日报 2005/10/21

  29 昆明廉租房启动“一次分配” 周云 西部时报 2005/10/14

  30 “双困户”可望入住廉租房 本报记者 孙伟 云南日报 2005/10/13

  31 为了“重中之重”的承诺 本报记者 张佳玮 温州日报 2005/10/11

  32 收入改善不再享受廉租房 本报记者 山东法制报 2005/10/17

  33 南京首批654套廉租房供应特困户 汪晓霞 新华日报 2005/10/10

  34 廉租房建设“搭车”城中村改造可多赢 本报评论员 苗凡卒 深圳商报 2005/10/22

  35 今年最大经适房小区开工 16位劳模喜选廉租房 记者 解悦 南京日报 2005/10/03

  36 “廉租房,想说爱你不容易” 本报记者 陈昌云 通讯员 李辉 工人日报 2005/10/23

  37 南京今起受理廉租房申请 记者 柳再义 江苏工人报 2005/10/08

  38 申请保障性住房有何条件 张新民 吴梅 欧阳亮 天津日报 2005/10/11

  39 南京16位劳模喜获廉租房 记者 朱波 通讯员 龚轩 晋美 江苏工人报 2005/10/07

  40 廉租房明年在全市范围推开 记者 曾立 实习生 李蕾 重庆日报 2005/10/03

  41 “廉租适用房”更适用 张道航 中国房地产报 2005/09/26

  42 呼市401户低收入家庭得到63万元廉租房补贴 记者 戴宏 内蒙古日报(汉) 2005/09/21

  43 赣州城区首批廉租房“名花有主” 记者 刘竣、梁健 江西日报 2005/09/24

  44 整治食品加工小作坊要打疏结合 宁夏石嘴山市食品药品监督管理局 赵军楼 中国食品报 2005/09/23

  45 城区提前完成最低收入家庭住房保障目标 记者 郝明雷 通讯员 高铂 李伟中 济宁日报 2005/09/08

  46 廉租房政策再扩受益面 记者 朱蓓宁 实习生 赵斌 南通日报 2005/09/07

  47 北京廉租房老居民“怕死” 本报记者 邢紫月 法制早报 2005/09/05

  48 符合条件低保家庭全部住上廉租房 记者 刘述波 哈尔滨日报 2005/08/25

  49 廉租房拒绝“造假” 本报记者 吕红菊 中华建筑报 2005/08/02

  50 廉租房:呼唤真正的“廉租” 本报记者:陈鹏 经济参考报 2005/06/17

  51 山城菜农可住廉租房 记者 李艺 报道组 陈仲华 温州日报 2005/08/24

  52 市政府召开第53次常务会议 宁波日报 2005/08/04

  53 上海廉租房:在楼市缝隙中求“解压” 本报驻沪记者 徐楠 南方周末 2005/05/19

  54 把廉租房建成群众满意工程 记者 陈思侠 酒泉日报 2005/08/15

  55 房产新政稳住厦门房价 陈运军 吴晓菁 厦门日报 2005/08/13

  56 “岳阳模式”迎解廉租房建设三大难题 本报记者 明星 黄兴华 经济参考报 2005/08/22

  57 我市制定出台入住廉租房及小户型政策 记者 梁剑 辽阳日报 2005/08/09

  58 我州374户低保群众有望入住廉租房 通讯员 赵爱萍 大理日报(汉) 2005/08/04

  59 完善“三条线”解决低收入群体住房问题 周江 中国房地产报 2005/08/22

  60 应改经济适用房为廉租房并适用于农民工 张道航 中国经济时报 2005/07/29

  61 突破廉租房制度的资金瓶颈 王坤  王泽森 中国经济时报 2005/07/06

  62 加大马力开工建设 本报记者 吴宏雄 福建日报 2005/08/10

  63 我市廉租房配套新规即将出台 记者 李菲 绍兴日报 2005/07/27

  64 信托介入廉租房:尚待实现的构想发 FN记者 金立新 金融时报 2005/08/08

  65 多元化保障圆你天堂住房梦 记者 许静凯 杭州日报 2005/07/22

  66 廉租房:“借富济贫”路径能解决一揽子问题 中国城市规划设计研究院副总规划师 赵燕菁  新华每日电讯 2005/08/14

  67 廉租房能否“大庇寒士” 本报记者 辛莉 河南日报 2005/08/04

  68 申请廉租房先公示半个月 记者 刘扬 北京日报 2005/07/25

  69 永宁:廉租房惠泽拆迁户 记者 陶涛 宁夏日报 2005/07/28

  70 看看今年廉租房、公积金的新亮点 商报记者 冯章国 温州商报 2005/07/14

  71 廉租房为四百多家庭解困 本报记者 刘静岚 实习生 谭朝稳 湘潭日报 2005/07/14

  72 养不活自己的廉租房 本报记者 高东玉 伊犁日报(汉) 2005/07/21

  73 铜梁建成首批乡镇廉租房 特约通讯员 赵武强 重庆日报 2005/07/22

  74 廉租房-->安居房-->乐业房 北仑记者站 李源 记者 左文辉 宁波日报 2005/06/17

  75 政府代售:经济适用房回归本义 本报记者 张杰 见习记者 吴林 中国房地产报 2005/08/01

  76 廉租房建设为什么叫停? 本报记者 陈中华 大众日报 2005/07/12

  77 山东廉租房建设为何步覆艰难 陈中华 中国社会报 2005/07/19

  78 廉租房覆盖范围有望扩大 记者 刘扬 北京日报 2005/07/30

  79 加强房地产市场调控市民急盼经济廉租房 《商丘日报?经济瞭望》编辑部 商丘市城市社会经济调查队 商丘日报 2005/06/29

  80 廉租房向新增低保户“敞开门” 青岛日报 2005/07/10

  81 “安居解困”的成都经验 本报记者 韩清华 聂惠星 中国经济时报 2005/07/26

  82 真心关爱 真情帮扶 记者 胡杨 杨菲 绍兴日报 2005/06/28

  83 与其补“砖头”不如补“人头” 黄玫 王凌 中国税务报 2005/07/01

  84 本市结构性供房格局形成 记者 张新民 天津日报 2005/06/15

  85 廉租房:大庇寒士俱欢颜 本报记者 肖林生 通讯员 李雄生 郴州日报 2005/07/01

  86 城市要有适用农民工的经济适用房、廉租房 张道航 农民日报 2005/07/07

  87 承诺下半年办好八件实事 记者 刘众 冯杰 通讯员 李玉泽 傅伦为 深圳特区报 2005/07/07

  88 遵义市推出348套廉租房 朱世德 贵州日报 2005/06/08

  89 廉租房的制度困局 陈平 中国房地产报 2005/06/06

  90 廉租房信托:一场有备而来的应对 本报记者 阴雪 21世纪经济报道 2005/06/02

  91 别忘了廉租房 吴建华 中国国土资源报 2005/05/31

  92 廉租房会变成贫民窟吗 新京报 2005/06/30

  93 经济适用房:与其售,不如租 本报记者 李坤民 中国经济导报 2005/06/25

  94 大理谋变滇西中心城市棋局 记者 张放 云南政协报 2005/06/15

  95 7月底:一期廉租房可入住 记者 李竞立 周杰 云南日报 2005/06/16

  96 信托基金 廉租房的另一只脚 本报记者 刘溟 经济日报 2005/06/19

  97 突破廉租房制度的资金瓶颈 王坤  王泽森 中国经济时报 2005/06/29

  98 宁波:廉租房破解外来工居住难题 记者 杨益波 通讯员 赖刚 中国经济时报 2005/06/24

  99 首府出台措施稳定房价 记者 王海英 宁夏日报 2005/06/17

  100 廉租房,低保家庭温馨的家 王雁南 孙凤华 济宁日报 2005/06/14

  101 中低价位商品房提高供应比例 本报记者 范颖华 华夏时报 2005/06/17

  102 让更多市民“居者有其屋” 本报记者 许秀丽 威海日报 2005/06/02

  103 十七市全启动廉租房制度 本报记者 吴修安 郝爱萍 实习生 邹少菲 齐鲁晚报 2005/05/27

  104 廉租房申请条件放宽 记者 许静凯 杭州日报 2005/05/09

  105 廉租住房无房户界定有答案 记者 芦燕娟 济南日报 2005/06/10

  106 乐清低保户免费办房产证 李艺 金新安 温州日报 2005/05/23

  107 保障城镇最低收入家庭住房权益 罗哲月 韶关日报 2005/04/21

  108 小曲难唱口已开 本报记者 王婧 中国经济导报 2005/05/14

  109 本市首创住房保障三道网赢得赞誉 张新民 天津日报 2005/05/16

  110 情系百姓 和谐拆迁 记者 刘颖 通讯员 何文晖 天津日报 2005/05/22

  111 廉租房源源推出 张新民 兰小平 天津日报 2005/05/29

  112 今年新建廉租房3万平方米 记者 李竞立 实习生 方丽秀 云南日报 2005/04/21

  113 北京廉租房:找到了突破口 本报驻京记者 师欣 南方周末 2005/05/26

  114 廉租房方案即将出台 上海调控房价再出新招 刘影 中国经营报 2005/05/23

  115 发达国家如何帮“穷人”安家 张岩 环球时报 2005/04/06

  116 改造棚户区 建设廉租房 宜昌日报 2005/03/04

  117 首批30户困难家庭住上廉租房 何行诚 记者 顾晶 南昌日报 2005/02/05

  118 高山移民可住城里廉租房 李艺 陈仲华 温州日报 2005/04/21

  119 2005:集中财力为群众办事 特约记者 胡继光 石河子日报(汉) 2005/02/09

  120 广州廉租新政:变“补砖头”为“补人头” □本报记者 朱红军 □实习生 陈敏 南方周末 2005/04/28

  121 廉租房建设,是构建和谐社会的要求 师欣 徐楠 南方周末 2005/04/28

  122 廉租房:多少期待在其中 芦燕娟 济南日报 2005/04/25

  123 福州让市民买得起住得上房子 卢雅 福建日报 2005/04/20

  124 变补“砖头”为补“人头” 广州廉租房成活棋 本报记者:黄玫  经济参考报 2005/04/25

  125 廉租房:给特困户一个美丽的家 朱雪梅 小商品世界报 2005/02/04

  126 居者如何有其屋 本报记者 李坤民 作者 陶俊 中国经济导报 2005/03/12

  127 廉租房制度建设年内启动 周学泽 大众日报 2005/04/13

  128 3年解决26.5万群众住房难 记者 周学泽 大众日报 2005/04/12

  129 廉租房VS经济适用房 刘相龙 华夏时报 2005/03/17

  130 湛江市首批特困户春节喜迁廉租房 记者 张筱敏 广东建设报 2005/02/25

  131 上海健全完善“房保”体系 张奕 解放日报 2005/04/08

  132 租住廉租房须补交租金差额 刘扬 北京日报 2005/04/08

  133 岛外城镇困难户也可申请廉租房 记者 陈运军 通讯员 王夏儿 厦门日报 2005/03/31

  134 廉租房补贴 为低保家庭点一盏希望的灯 胡洪月 高瑞娟 中国社会报 2005/02/07

  135 昆明廉租房艰难破土 喻劲猛 中国青年报 2005/03/29

  136 详解济南廉租房 本报记者 晁明春  大众日报 2005/03/31

  137 黄浦托底保障为廉租房扩容 顾一琼 文汇报 2005/03/31

  138 卢湾五项措施防哄抬房价炒卖期房 文汇报 2005/03/30

  139 廉租房情暖神州南北 特约记者 何行诚 本报记者 刘明 本报记者 刘笑一 龚后雨 通讯员 李长君 本报记者 赵春林 中国房地产报 2005/03/03

  140 要像重视城市绿地一样重视城市廉租房 本报记者 刘建刚 中国改革报 2005/02/28

  四、有关住房保障的报刊文献

  [1] 翁大伟.以市场机制启动廉租住房供应[J].中国房地信息,2001,(3).

  [2] 林增杰,吕萍,余翔.公房入市政策研究[J].首都经济贸易大学学报,1999,(4).

  [3] 周茂棣.廉租住房建设管理之我见[J].中国房地产,2000,(7).

  [4] 包宗华.廉租屋的争论及其发展方向的探讨[J].城乡建设,2000,(1).

  [5] 张泓铭.完善城镇住房保障制度的探讨[J].城市开发,2000,(11).

  [6] 林杰.深化军队住房改革的实践与探索[J].中国房地产,2000,(5).

  [7] 刘洪玉.从国际经验看中国经济适用住宅建设[J].中国房地产,2000,(12).

  [8] 李博.廉租住房建设管理应正确处理的八大关系[J].中国房地产,2000,(7).

  [1] 王琳.浅析我国面向弱势群体的住房政策——对现行廉租住房政策的理论探讨[J].安徽建筑工业学院学报(自然科学版),2005,(2).

  [2] 高阳,张静.我国城镇廉租住房制度构建的理论依据与现实基础[J].西南民族大学学报(人文社科版),2003,(10).

  [3] 汪泓,吴清.上海公积金制度的现状分析和完善设想[J].上海工程技术大学学报,2001,(S1).

  [1]对建立我国住房社会保障体系的思考.华中师范大学,2001,

  [2]基于我国社会保障商品房之住房融资研究.西安建筑科技大学,2001,

  [3]经济适用住房政策的经济学分析.西安建筑科技大学,2001,

  [4]论经济适用住房开发中的问题及相关对策.武汉理工大学,2002,

  [5]中国城镇住房问题研究.华中师范大学,2003,

  [6]我国城镇经济适用住房政策研究.武汉科技大学,2003,

  [7]浅析社会转型对城市住宅的影响.华中师范大学,2000,

  [8]我国城镇居民住房的统计研究.首都经济贸易大学,2003,

  [9]廉租房供房模式的比较分析.西安建筑科技大学,2004,

  [10]中国农村城市化路径探索.郑州大学,2001,

  [1] 望晓东.我国房地产泡沫问题研究.华中师范大学,2005

  [2] 苏向学.城市化进程中失地农民权益的保障.华中师范大学,2005

  [3] 袁彩云.我国城市土地资产证券化及突破模式探析.华中师范大学,2005

  [4] 王珊.从制度约束看中国SPV突破模式的选择.华中师范大学,2003

  [5] 闵敏.构建住房抵押贷款保险体系的研究.华中师范大学,2003

  [6] 戈国莲.我国住房金融发展对策研究.华中师范大学,2002

  [7] 余海峰.论我国物业管理的现状、问题与对策.华中师范大学,2001

  [8] 赵新才.中国城市住房保障制度研究.华中师范大学,2001

  [1] 段际凯.中国房地产市场持续发展研究[D].复旦大学,2004.

  [2] 宋飞.中国城镇低收入居民住房政策探讨[D].苏州大学,2004.

  [3] 余贵玲.我国经济适用住房发展及设计选优研究[D].重庆大学,2004.

  [4] 潘爱民.城市弱势群体住宅消费保障问题研究[D].湘潭大学,2005.

  [5] 刘韦洪.住房分配货币化研究与实证分析[D].南京理工大学,2001.

  [6] 张静.我国城镇廉租住房制度研究[D].四川大学,2003.

  [7] 郑娅.我国城镇住房二级市场研究[D].华中农业大学,2001.

  [8] 向寿生.廉租房供房模式的比较分析[D].西安建筑科技大学,2004.

  [9] 黄笑难.城镇住房制度变迁中利益分配的研究[D].重庆大学,2003.

  [10] 陈淑云.我国住房金融效率分析[D].华中师范大学,2003.

  1 美国模式“先试先行” 范子文 国际金融报 2005/12/16

  2 让外来务工者有房住 记者 陶家伦 通讯员 朱蓓宁 赵斌 江苏工人报 2005/12/06

  3 我市最低收入家庭住房有了保障 记者 张伟 衡水日报 2005/11/30

  4 青岛加快保障性住房建设 中国楼市记者 薛俊峰 中国建设报 2005/12/07

  5 外来务工者在通有房住 记者 朱蓓宁 实习生 赵斌 南通日报 2005/11/23

  6 完善住房管理和保障体系刻不容缓 撰稿 高丽红 中国产经新闻报 2005/12/05

  7 城市平民住房,该用什么来保障 本报记者 段吉良 衡阳日报 2005/10/27

  8 无锡军分区发挥桥梁作用为驻军造福 张为民 彭雷 耿联 新华日报 2005/12/06

  9 安心工程让打工者住房无忧 本报记者 李志华 陆海龙 江南时报 2005/11/25

  10 住房保障体系建设惠及弱势群体 记者 徐德清 通讯员 宁涤非 常德日报 2005/11/03

  11 把民心工程实施好 记者 王琦 杭州日报 2005/11/12

  12 四川抓紧落实失地农民补偿安置 记者 郑荣 中国国土资源报 2005/11/16

  13 成都求解低收入家庭住房保障 李秋怡 四川日报 2005/11/16

  14 低保对象就医上学住房均享优惠 沈明 国珲 贵州日报 2005/11/17

  15 承德实施最低收入家庭住房保障工程 记者 李建成 郭峰 高振发 河北日报 2005/11/04

  16 “夹心层”家庭也有望领到住房补贴 记者 康庆 成都日报 2005/11/13

  17 住房保障惠泽低收入家庭 本报实习记者 郑丽娟 河北经济日报 2005/11/10

  18 关心低保家庭住房困难,改善低保家庭住房条件 本报记者 宿虹 青岛日报 2005/10/26

  19 我市1%人口抽样调查11月1日零时开始 记者 孔菲 长春日报 2005/10/30

  20 实施住房保障 完善城市功能 和田 南充日报 2005/10/28

  21 谈如何发挥住房公积金的老年保障作用 孙兴军 荆永杰 中国劳动保障报 2005/11/01

  22 我市低保家庭住房状况将进入动态管理 宿虹 青岛日报 2005/10/12

  23 我市确定城区经济适用住房建设项目 刘炳瑞 承德日报 2005/10/15

  24 3种保障住房政策明晰 王卿 北方经济时报 2005/10/14

  25 关注最低收入群体的廉租屋建设 记者 潘跃 人民日报 2005/10/22

  26 申请保障性住房有何条件 张新民 吴梅 欧阳亮 天津日报 2005/10/11

  27 完善住房保障体系 积极构建和谐社会 重庆市人民政府副市长 赵公卿 重庆日报 2005/10/03

  28 从简单数字到完整机制 杨俊 新民晚报 2005/10/11

  29 城镇住房保障制度的创新 铁宝 秦虹 李政 中国建设报 2005/09/22

  30 买经济适用房条件放宽 张新民 吴梅 王津 天津日报 2005/09/19

  31 城区提前完成最低收入家庭住房保障目标 记者 郝明雷 通讯员 高铂 李伟中 济宁日报 2005/09/08

  32 我市为最低收入家庭发放住房保障款 记者 崔旭 通讯员 陶万春 保定日报 2005/09/01

  33 厘清住房保障体系的边界 中国经营报 2005/09/19

  34 三条住房保障线惠及困难拆迁户 张新民 吴梅 傅桂钢 天津日报 2005/09/08

  35 城镇最低收入家庭可享受廉租住房保障 记者 王健 南京日报 2005/09/09

  36 我市将全面推行住房公积金制度 记者 徐行翔 嘉兴日报 2005/08/17

  37 160万平米经济适用房全开工 吴森 城市快报 2005/08/29

  38 仪征积极构建住房保障体系 王武山 江苏经济报 2005/05/20

  39 谁来给他们安个家 本报记者刘喆 中国建设报 2005/08/18

  40 完善“三条线”解决低收入群体住房问题 周江 中国房地产报 2005/08/22

  41 海外住房保障成功模式 杨铭 中国房地产报 2005/08/15

  42 建设部开展城镇最低收入家庭住房情况调查 王庆 中国建设报 2005/08/01

  43 多元化保障圆你天堂住房梦 记者 许静凯 杭州日报 2005/07/22

  44 建立和完善住房社会保障制度 杨群 作者单位:长沙民政职业技术学院 湖南日报 2005/07/11

  45 瑞景一段工程全部封顶 记者 张新民 通讯员 兰小平 天津日报 2005/08/01

  46 房产开发要与城镇化步调一致 李明 中华工商时报 2005/07/27

  47 关于稳定住房价格加强住房保障工作的实施意见 丽水日报 2005/07/02

  48 多层次保障制度化解中低收入者住房问题 本报记者 胥会云 实习记者 潘泳 第一财经日报 2005/08/02

  49 我市加快今年廉租住房保障工作进程 王国庆 太原日报 2005/07/15

  50 市场条件下的住房保障该当如何 孟晓燕 长春日报 2005/07/26

  51 建立廉租住房制度 完善住房保障体系 丹东日报 2005/07/21

  52 推进经济适用房建设 完善社会救助体系 徐怀明 蚌埠日报 2005/07/15

  53 强化地方政府责任 完善住房梯级保障体系 中国房地产报 2005/07/11

  54 市区廉租住房新政今起实施 张佳玮 温州日报 2005/07/01

  55 进一步完善上海住房租赁体系 张泓铭 解放日报 2005/07/25

  56 河北保障经济适用房供应 王民 中国国土资源报 2005/07/06

  57 低收入者住房有保障 记者 妥超云 酒泉日报 2005/07/04

  58 经济适用房应定位于社会保障住房 汪利娜(作者系中国社会科学院经济研究所研究员) 中国改革报 2005/07/11

  59 市区廉租住房有了新政策 记者 尤海峰 温州日报 2005/05/26

  60 最低收入家庭住房普查展开 记者 张新民 天津日报 2005/07/08

  61 聚焦我市房地产新政 本报记者 鞠培霞 青岛日报 2005/05/25

  62 经济适用房:与其售,不如租 本报记者 李坤民 中国经济导报 2005/06/25

  63 安得广厦千万间 本报通讯员 胡芳今  浙江日报 2005/06/24

  64 造福百姓的阳光工程 《东方视点》联合报道组 王蔚 杨俊 解放日报 2005/07/04

  65 我国社会养老保障亟需住房反向抵押贷款 刘嘉伟 中国经济时报 2005/06/30

  66 我省采取措施保障经济适用住房建设 记者 李巍 马建敏 河北日报 2005/06/27

  67 切实稳定住房价格 加强住房保障工作 记者 王琦 杭州日报 2005/05/17

  68 社会养老保障亟须住房反向抵押贷款 刘嘉伟 市场报 2005/06/14

  69 政府补贴住房暖民心 龚义龙 沈阳日报 2005/06/15

  70 他山之石:外国住房保障制度 雨田 证券时报 2005/06/04

  71 稳定房市的关键在于建立长效住房保障制度 居然 福建日报 2005/06/09

  72 青岛推进住房保障体系建设 孟锁明 中国建设报 2005/05/31

  73 保障城镇最低收入家庭住房权益 罗哲月 韶关日报 2005/04/21

  74 我市劳模得到真正关爱 通讯员 高海伟 记者 王成 杭州日报 2005/05/02

  75 专家提议:扩展住房公积金保障功能 本报记者 盛丹 消费日报 2005/04/20

  76 宏观调控在津如何发力 陈彤 北方经济时报 2005/05/27

  77 非公企业缴交率不足2% 本报记者 王蕾 贵阳日报 2005/05/11

  78 本市首创住房保障三道网赢得赞誉 张新民 天津日报 2005/05/16

  79 实施贫困家庭住房保障的基本思路 余杏芳(作者单位:市房产管理局) 长江日报 2005/03/19

  80 让人人有房住 实现安居梦想 本版采写 康庆 成都日报 2005/05/08

  81 探索经济适用房市场化运作新模式 本版采写 康庆 成都日报 2005/05/09

  82 墨西哥 三管齐下解决住房需求 本报驻墨西哥记者 张蕾 人民日报 2005/05/20

  83 长春市民永续性的住房保障 本报记者 徐强 杨楠 长春日报 2005/04/03

  84 住房供应保障体系将形成 记者 王晓庆 大同日报 2005/03/10

  85 九百余小区有了物业维修保障 记者 顾莉 实习生 王丹 成都日报 2005/04/15

  86 社会养老保障亟须住房反向抵押贷款 刘嘉伟 中国经济时报 2005/05/11

  87 上海进一步完善住房保障体系 记者 张奕 解放日报 2005/03/29

  88 切实稳定住房价格加强住房保障工作 记者 应建勇 浙江日报 2005/04/26

  89 浙江住房保障体系应保尽保 本报记者 翁醉 中国房地产报 2005/04/11

  90 上海构筑住房保障体系 本报记者 刘笑一 中国房地产报 2005/04/11

  91 为城镇中低收入家庭再添一道住房保障 本报记者 应建勇 浙江日报 2005/04/25

  92 今后3年我市住房供应四成为经济适用房 郭靖 宁波日报 2005/04/16

  93 住房应是社会保障体系的一部分 冯坚 江苏经济报 2005/04/23

  94 加强房地产市场调控加快住房保障体系建设 记者 王瀛波 浙江日报 2005/04/16

  95 做大资金规模 完善构建保障 本报通讯员 高宗涛 本报记者 张贺伟 廊坊日报 2005/02/20

  96 济南最低收入家庭住房有保障 耿庆海 中国建设报 2005/04/12

  97 不断健全和完善住房社会保障体系 忻文 房地产时报 2005/04/11

  98 我市廉租住房保障为何不选“实物配租” 芦燕娟 济南日报 2005/04/11

  99 2005:青岛全力完善住房供应保障体系 周建亮 本报通讯员 徐志勇 青岛日报 2005/04/04

  100 立法保障大型社会活动安全 本报记者 廖卫华 刘洋 新京报 2005/04/07

(责任编辑:单秀巧)



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