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作者：徐婷
１我国城镇廉租住房资金供需现状分析
1.1我国廉租住房建设资金供给现状
著名经济学家马斯洛的需求理论将人的需求分为五个层次，由低到高依次为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。 其中，对住房的需求与对食物、水、空气的需求同属于最低层次的生理需求，人们在转向较高层次的需求之前，总是先尽力满足这类需求。但是，处于社会最低收入阶层的弱势人群在城市化进程中往往无法通过自身的力量改变其无房、危房、拥挤、共用等住房紧缺的状况。如何解决这类弱势群体的住房需求，历来属于各国政府和学者认真研究和探索的问题。
据我国国家统计局2004年年底在全国抽样调查数据显示，我国每年新增1％的城市人口，大约为1800万人－2000万人，新增城市人口的住房需求，按城市人均住房22平方米计算，每年将需要4.4亿平方米的住房Œ。根据我国人口普查资料表明：2003年末我国城镇居民人均住房面积为23.8平方米，但仍有12%的家庭人均住房建筑面积在8平方米以下，有27%的家庭人均住房面积在8—12平方米之间，可见帮助住房弱势群体解决住房问题任重道远。面对如此巨大的弱势群体的住房需求压力，我国政府更应该加大力度健全住房保障体系，使政府“有形之手”显示作用，为住房弱势群体提供最基本的生存空间。
根据2004年3月1日实行的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，我国廉租住房资金来源主要包含地方政府财政预算安排的资金、住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金、社会捐赠的资金、直管公房销售资金及发行社会福利彩票筹资等，但目前现实的情况却与当初设计的情况有失偏颇，基本上来说各地的廉租住房资金来源均以住房公积金增值收入和财政拨款为主，数量上远远不能满足廉租住房体系建设的需要。
据介绍，在过去3年里，武汉市政府每年公积金增值收益中以一定比例提取廉租房建设补充资金，用于购、建廉租住房以及支付维修费和租金核减补偿等，3年来共投入资金3000多万元。在此同时，还通过房地产中介机构在7个城区收购了近200套二手房用于廉租住房的实物配租。但是3年来，全市1.3万户住房困难户只有不到4000户住上了廉租房，仅占三成左右，远远不能满足城市住房困难户的需要，可见廉租住房资金的现实供给与迫切需求之间存在极大的矛盾Œ。
1.2我国廉租住房建设资金供需的特点
廉租住房是我国政府为城镇住房弱势群体提供的一种补助性居住用房，同政府其他基础或公益性项目相比，其建设资金供需状况具有其自身的特点，主要表现在以下几个方面：
(1)廉租住房建设资金需求量大。虽然我国经济在近十年来一直保持了健康、稳定、高速的增长，但是在我国城镇中的低收入群体依然存在。尤其是在我国改革开放的过程中，由于经济结构的优化及转型，产生了大量的下岗人员及失业人员，加入了贫困人口的行列，使我国廉租住房制度所要保障的住房弱势群体在绝对数量上比较大，因此相应对于资金的需求量也比较大。
(2)廉租住房建设资金的使用不是以经济效益为目标。我国廉租住房制度的保障方式在具体的实施过程中本着租赁补贴为主，实物配租及租金核减为辅的方式进行。其中，实物配租主要面向孤老病残等特殊困难家庭及其他急需救助的家庭，因此从补助方式上进行分析，只有提供实物配租的家庭才需要交一定量的房租，而租赁补贴和租金核减都是由政府向配租对象单向发放补助。廉租住房作为社会保障住房，主要是为了体现政府对社会弱势群体的关怀，因此具有较好的社会效益，对于稳定社会治安，为国家经济的发展提供长治久安的社会环境具有较大的作用。在经济效益方面，由于享受实物配租的廉租户多为特殊困难家庭，不可能负担过高的租金，因此目前各地在实际操作中，廉租住房的实物配租所收取的租金标准较低，难以补偿廉租住房项目的建设资金。
(3)廉租住房融资模式单一。从已开展廉租住房试点的城市看，目前的资金来源渠道包括：住房公积金增值收益、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。但实际运行中，由于前几年房改过程中，公房基本上都已经出售给个人，目前能够用来出售的公房已经不多，而受我国经济水平和生活习惯的影响，社会捐赠廉租资金能够归集到廉租房的使用上的更是几乎没有。因此，各地以住房公积金增值收入和财政拨款为主，融资模式非常单一。
（4）廉租住房建设资金需要分类供应。根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。这一规定明确了廉租住房资金需求的两种方式，一是租金补贴的资金需求，主要用于租赁补贴与租金核减两种廉租住房保障方式，必须每年定期以现金的形式向廉租住房保障对象发放；二是实物补助的资金需求，主要用于实物廉租住房租金补助，必须运用集中性资金建造或购置廉租住房向保障对象提供补助，两种不同的补助形式决定了不同的资金需求特点。
对于租金补贴的资金需求，租金补贴是每年定期以现金形式向廉租户发放的住房补助。由于我国廉租住房的保障对象是具有城镇户口的双困户，其文化水平总体比较低，以西安市为例，在15岁及以上的低保对象中，文盲和半文盲占72.8%，小学占14.8%，初中占10.8%,高中占1.6%，高中以上文化程度的基本没有Œ。在这种文化构成决定了这一特殊群体在今后相当长的时间内在社会生活中还将处于弱势地位，因此对廉租住房保障资金的需求具有长期性。同时由于我国的廉租住房制度是一种动态的住房保障机制，在廉租住房具体实施过程中，资金需求的长期性包含着两层意思：一是随着经济的发展，政府保障能力增强，保障标准会逐步提高，直至达能够满足最基本的生活需求；二是保障的人群是动态的，低收入阶层在未来会保持着一定程度的人员更替，因此采用租金补贴的方式所要提供的保障具有长期性，对保障资金的需求也具有长期性的特点。
对于实物配的租资金需求，我国廉租住房保障方式中的实物配租主要是面向鳏、寡、孤、独等群体，由于这部分群体处于我国社会生活的最底层，对于保障性用房的需求也最迫切。目前各城市提供实物廉租住房的形式由两种：一是集中建造廉租住房小区，二是购置现有存量商品房和二手房。廉租户入住后，需要交纳一定的管理费用及维修费用以保障廉租住房的正常使用，政府不需要在住房方面提供额外的补助，这两种形式都需要一次性集中的资金供应。
1.3我国城镇廉租住房资金供给短缺的原因
我国实施廉租住房制度以来，已经取得了一定的成效，到2003年底，全国已有35个大中城市建立了相对完善的住房保障制度，主要包括：集民政低保和居住困难为一体的“双困”准入机制；以租金配租为主、实物配租为辅的配租形式；以政府公共财政预算资金为主的资金筹集渠道，以及公正规范的复核退出机制，有些城市还建立了市、区、街道三级廉租办公室，民政、公安、街道、社区等协调联动的工作制度。但是，目前我国廉租住房在整体的发展态势上，仍与居民的期望和长远目标有一段不小的差距，体系在运行中依旧存在有一些问题。其中与众多需要政府提供廉租住房的家庭急迫的住房需求来比，廉租住房资金供应不足就是目前廉租住房进展缓慢的一个瓶颈。
廉租住房制度是指将公共财政预算安排的专项资金和接受社会捐赠的住房保障资金，通过转移支付的方式由财政拨付住房保障管理部门，住房保障管理部门审核廉租住房对象后，发放租金补贴给廉租住房对象，用于支付租赁住房的租金。而在现实操作中，各地廉租住房资金来源往往仅局限于住房公积金增值收入和财政专项拨款，并且在数量上供不应求，出现严重短缺的局面，其主要原因表现在以下几个方面：
（1）已经没有旧的公房用于廉租住房出租。原有的公有住房在进行房改时绝大部分已经由原居住公民购买,即使有部分未被购买的公房,也已经被用于职工租住,或是需要拆迁重建的住宅,各单位几乎已无闲置的公房,因而没有现有住房可以腾退。单位出资兴建或购买的房屋,如果是用于解决本单位职工的住宿,而不是专门用于廉租的,不是廉租住房的来源。
（2）政府和单位兴建廉租住房的资金难以筹集。新的房改方案出台以后,国家财政和单位原有的住房资金将转化为住房补贴向职工发放,财政和单位的负担过重,不可能再拿出资金兴建廉租住房，而在政府职能尚未真正转变之前,政府不太可能花巨资用于装修、兴建廉租住房,而宁愿选择收益更快、社会评价更好的市政建设、经济建设方面进行投资。由政府和单位两个主体同时供应廉租房，容易产生以下问题：一是不能对廉租住房实行统一开发建设和统一管理；二是不利于促进住宅社会化，各个单位会留有一块自管住房，造成新的房改遗留问题；三是由于两个供应主体责任边界不清，容易引起两者协调困难，甚至互相推诿，造成廉租家庭的利益受损。
（3）房地产开发公司不愿意承建廉租住房。但从各地的实践来看，廉租住房的供给主要由政府承担，企业出于利润的考虑，并无直接的驱动力向廉租家庭提供住房，也很少参与政府的廉租住房保障体系的运作。另外，廉租住房不同于商品房，也不同于经济适用住房。建设商品住房可以获得较高利润；建设经济适用住房，在房价中除了可以打入1%-3%的管理费，土地可以采用划拨的方式以外，还可以有3%的合理利润，可以实现保本微利；但廉租住房只能租给城镇最低收入家庭居住，其租金实行政府限价，租金标准较低，无法形成建设资金投入产出的良性循环，因此，政府若没有一定的融资办法的话，一般房地产开发企业是不愿从事廉租住房的开发建设的。
（4）廉租住房的社会融资渠道不畅。发行社会福利彩票作为一种常规性的融资方式在社会保障方面有一些应用，其主要集中于特定的保障用途，比如弥补在各种自然灾害人民生命财产受到的损失，建设养老院，扶助贫困地区学生等项目，另外也有一部分用于普通的社会救助。而承担社会福利工作的单位,由于其财政受制于政府,其本身没有太多的经济来源,因而没有经济能力兴建或是购置廉租住房。而其他市场主体并没有义务保障公民的居住权,虽然有市场主体向社会福利事业捐赠,但分配到用于廉租住房建设的部分已是极少的一部分。
（5）廉租住房项目建设资金的财政投入有限。目前我国大部分城市的财政收入水平相对比较低，在进行财政支出时，对于财政资金的运用一般都集中于重点项目的投资，比较注重项目对本地区经济发展的促进作用，廉租住房作为具有社会保障性质的公益项目，由于其对地区的经济发展在显性作用较小，因此各城市在安排财政预算支出时，将廉租住房建设资金的安排通常放在次要地位，所以使廉租住房资金不能得到保证。在我国市场经济体制尚未完善，资本市场尚不发达，国家财政存在困难，再加上居民人均收入水平低、居民的市场化融资能力较低的情况下，住房公积金增值普遍收益很少或不稳定，在提取风险准备金，支付管理费用后，剩余资金有限，并不足以支持廉租住房制度。而对于一些经济欠发达的城市财政实力有限，无法提供足够的资金用于廉租住房补贴或者建设，因此廉租住房政策对这些城市往往心有余而力不足。
可见，我国以目前的资金来源渠道进行廉租住房建设还具有相当大的难度。首先各种资金来源渠道本身都具有各自的首要用途，并且资金总量相对而言都不是很富余，造成廉租住房筹资的基础不能保证。其次，由于以上各种模式都作为廉租住房的资金来源渠道，但对于各种模式都没有相应的制度作为保证，即没有法规明确规定各种资金渠道所应提供的用于廉租住房的固定资金数量或比例，最终造成廉租住房建设资金得不到实质性的保障。鉴于我国目前廉租住房资金供给现状不能满足廉租住房建设的要求，政府需要在扩大或者改善原有融资机制的基础上，再进行新型融资模式的探索。
2.基于扩大住房公积金规模的廉租住房建设融资方式研究
2.1我国目前公积金运作模式概况
住房公积金是一种强制性储蓄、定向性使用的社会保障制度，是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。其中，缴纳部分由单位和个人按职工工资比例分摊，而对缴存部分国家实行税前列支，体现了国家、单位、个人三方在住房上应承担的责任。每月由单位和个人缴纳的公积金连同利息均为个人所有，免交利息税及个人所得税；缴存职工在购建房时，可支取公积金；同时，职工还能享受低息贷款，还款期可长达20年；如没有购建房或归还购建房贷款后缴存的那部分公积金退休时可以作为一笔养老补充金。公积金制度建立十多年来，为中低收入家庭改善住房条件提供了强有力的金融支持，已成为我国个人住房金融体系的核心。
上海市于1991年率先进行住房公积金试点，到目前为止，全国已经大范围地实行住房公积金制度。全国缴交的公积金数额已经相当庞大，而且随着执行力度的加强，缴交的数额也不断的增加，根据中国人民银行《2004中国房地产金融报告》，截至2004年底，全国住房公积金缴存余额为4893.5亿元。住房公积金缴交数额逐渐庞大，其法律规范自然也应跟上脚步：《住房公积金管理条例》对住房公积金的机构、职责、缴存、提取、使用、监督、罚则等做了详细而又全面的规定，确立了管理中心的执法主体的地位，同时明确了住房公积金的管理原则：即是住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督。
通过归集和运作，住房公积金可以实现增值，其增殖部分主要运用于两个方面：一是提取住房公积金管理中心的管理费用；二是建立城市廉租住房的补充资金，在保证支付存款利息，提取贷款风险准备金和住房公积金管理费用后，如果仍有节余，为体现资金使用的社会效益，可作为城市廉租住房建设的补充资金，以解决最低收入家庭的住房困难问题。
但是，目前我国大部分城市的住房公积金制度发展还不是很完善，这在很大程度上制约着住房公积金增值对廉租住房建设的保障作用，主要表现在以下几个方面：
（1）住房公积金归集困难。目前我国住房公积金制度规定的缴纳部门仅限于国有行政事业单位及国有企业，大部分私营企业并未开始缴存，同时国有企业整体效益比较差，使我国住房公积金的归集水平比较低，从而导致资金整体运作的基数较小。根据建设部通报,到2004年六月底,全国住房公积金缴存覆盖率仅为56.6%,也就是说,按照国家统计局《2003年统计年鉴》统计的在岗职工人数10578.62万计算,全国尚有4591.12万职工未进入“归集”行列,部份省市更是低于平均水平，如河南省公积金覆盖率仅为31.9%Œ。可见,国务院颁布实施《住房公积金管理条例》后,尽管各地加大了住房公积金的归集力度并取得了一定的进展,但仍与应有效果存在不小差距。上述没有进入住房公积金行列的还不包括在非公有制企业(即民营、私营、三资企业)中工作的职工,而这部份职工在数量上却远远超过了党政机关、国有(或集体)企业职工。虽然《住房公积金管理条例》规定这部份职工应该缴存,但实际工作中只有极少的非公有制企业参与住房公积金；这说明,公积金的归集过程只有为数不多的人群参加。
（2）住房公积金运作效率低。目前我国住房公积金的主要运作方式为购买国债、个人信贷发放、再存款利差收益（住房公积金存入银行后的银行存款利息同给予缴存人的利息之差），其中个人信贷发放的收益最高。然而公积金的实际使用状况却并不如人意：截至2004年年底，除去个人住房贷款和购买国债外，全国住房公积金缴存余额的4893.5亿元中有沉淀资金2086.3亿元；仅是河南省，就有110亿元的公积金躺在银行“睡大觉”。经过分析，本文认为导致公积金运作效率偏低，大量资金处在“休眠”状态主要有以下原因：首先是我国部分地区房价绝对水平较低，消费者还不习惯负债消费，一般都通过自筹资金一次性付款，造成这部分地区公积金只存不用，而住房公积金本身存在的制度缺陷，即区域间不可流通，造成一些地区又大量闲置，使用效率不高的同时，一些地区公积金却供不应求，需要严格控制贷款额度；其次是由于住房公积金管理中心市场竞争意识不强，市场推广力度较弱，开发企业更愿意选择与商业贷款合作，更为重要的是，由于个人住房贷款一直是银行的“优质品种”，很多商业银行在发放开发贷款时，要求开发企业从本行发放个人贷款，在一定程度上挤占了公积金贷款市场份额；而住房公积金政策性住房金融优势不明显，与商业银行贷款利率差距较小，又受到贷款额度的限制，申请公积金贷款时，有些地区还有一些额外附加条件，这些原因都在很大程度上影响了购房者选择公积金贷款。据数据显示，近几年来，全国住房公积金使用率一直徘徊在50％—60％之间，但地区间差异较大，经济发达、房地产业发展较快的城市，使用率最高的已超过90％，如北京市到2004年底使用率达到96％。但在一些中小城市，由于多种因素影响，最低的还不到30％Œ。
（3）住房公积金制度的宣传力度不够。目前我国住房公积金制度由于应用面相对较窄，普通居民对住房公积金制度及保障范围等相关内容了解较少，因此在购房时通常很少在住房公积金中心办理住房抵押贷款。
以上三个原因造成我国大多数城市住房公积金增值有限，一般情况下有限的增值额仅仅能够支付需补偿风险准备金以及公积金管理中心的管理费用，而不能为廉租住房建设提供资金补助。
2.2扩大住房公积金规模为廉租住房建设融资的运作方式分析
扩大住房公积金规模为廉租住房建设融资的设想，主要从以下三个方面着手：一是扩大公积金覆盖面；二是建立弹性公积金缴存率制度；三是提高公积金运作效益。
（1）扩大公积金覆盖面。目前，我国大部分城镇的企事业单位，已经基本上建立起了住房公积金制度，在东部沿海地区，住房公积金的覆盖面已达到职工人数的90％以上。但是，在中、西部地区，不少应建、能建公积金的单位由于种种原因没有履行缴存义务，使得城镇住房公积金的覆盖面只有50％－70％，按照在岗职工计算，全国大概还有40％的在职职工没有建立住房公积金制度。
扩大公积金的覆盖面还应该包括以下有效措施，进一步放宽建立个人公积金帐户的范围。例如：建立储蓄银行制度，开辟灵活多样的储蓄品种，实行多种利率，并辅助以储蓄奖励方式，税收减免等多项措施，调动居民参加公积金储蓄的积极性，从而扩大覆盖面。对于购房用户，设计低存低贷，存贷挂钩的储蓄品种，以降低购房者的借贷成本，对于暂时不需要购房的储户，设立市场化利率的储蓄或利息税的减免，保证居民参加公积金储蓄，可以得到与其他储蓄等额的利息收入，鼓励居民参加公积金储蓄，改变目前泛用“低存低贷”造成的利息暗补对象不明确等再收入分配负效应。
（2）建立弹性公积金缴存率制度。职工住房公积金月缴存额是由其上年月平均工资作为缴存基础乘以住房公积金缴存率而定，并按月从职工工资中提取。因此如果住房公积金缴存率过高，反倒成为居民的一项额外负担；但如果定得过低，则不能尽快筹集到足够的住房投资基金，也不利于改善广大居民的住房消费状况，起不到它应有的作用。《住房公积金管理条例》第十八条规定：“职工和单位住房公积金缴存比例均不得低于职工上一年度月平均的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟定，经本级政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”
表一 五城市住房公积金的缴存率（2004年-2005年）
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城市 |
上海 |
北京 |
广州 |
武汉 |
天津 |
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公积金缴存率 |
单位 |
个人 |
单位 |
个人 |
单位 |
个人 |
单位 |
个人 |
单位 |
个人 |
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8％ |
8％ |
8％ |
8％ |
7％ |
5％－8％ |
8％ |
8％ |
8％ |
8％ |
资料来源：五个城市的住房公积金管理中心网站：https://www.shgjj.com/index.jsp、https://www.bjgjj.gov.cn/、https://www.zfgjj.cn/、https://www.whgjj.cn/、https://www.zfgjj.cn/
目前我国不同地区经济发展水平的差异已在房价上有所体现，但从“表一”可以看出，在绝大多数城市的公积金缴存方面并没有针对个体收入的差异进行区分，对不同公积金缴纳个体实施仍是同一缴纳比例。在刚性的公积金缴存率的制度下，收入差异过大必然会导致缴存基数差异过大，不利于保证社会的公平和稳定。因此提高我国住房公积金归集额应改变目前公积金缴存率的刚性，实行弹性公积金缴存率制度。
住房公积金缴存率的弹性制度包括两个方面：一是在不同时期，公积金的缴存率应随着经济条件的变化、商品房价格及城镇职工收入的变化而变化，经济繁荣时，可以适当提高，反之可适当降低；二是在同一时期，公积金的缴存率也应随着个人收入的不同和对公积金贷款实际需求的差异而加以区分，区分形式如下。
对中低收入者采取“低高”缴存率。公积金管理条例规定，房租超出家庭工资收入规定比例的，职工可以提取职工住房公积金帐户内的存储余额。由于低收入者的基本生活支出较高，因而可以采取“一低一高”的政策，即职工缴存较低比例的公积金，而单位缴存的比例相对高一些，公积金的缴存比例主要以满足稳定支付房屋租金为主。
对中等收入者采取“双高”缴存率。中等收入者的收入在收入总体中所占比例最大，也是利用公积金购买住宅的主体人群。目前公积金缴存比例小，不能充分满足公积金贷款购房的需要，因而可以在对现在生活水平不会产生较大的影响下适当提高这部分收入者及其所在单位的公积金缴存比例，采取双高政策。另外，开征储蓄存款利息税后，改变了储蓄存款和住房公积金存款之间的比较利益。按目前20％的税率收利息税，相当于把存款利率降低0.45％，扣除利息税后，一年期存款的实际利率为1.8％，目前住房公积金的存款利率为1.98％，由于住房公积金不征收利息税，高于同期储蓄存款利率。这些中等收入者或急需改善住房条件的职工就会愿意增加住房公积金的缴存额。
对高收入者采取“双低”缴存率。高收入者具有自主购买商品房的资金实力，设立弹性公积金缴存率可以不将此部分人作为重点。但考虑到公积金的政策的普遍性，可以对高收入个人或者其工作单位均缴存较低公积金比例，把购房的积极性推给个人，减少对其的政策支持。即使在已实现“居者有其屋”的新加坡，全国人口中的80％居民住在自己购置的公屋之中；6％的居民住在政府出租的公屋里；其余14％的人大都为高收入者，政府不再承担为后者解决住房问题的责任，他们住房可以自己建造或去房地产市场购置Œ。
弹性公积金制度是以收入基础按不同比例提取公积金，是根据我国实际国庆对现有制度的一种扩展，有助于满足不同收入阶层对住房的使用或拥有的需求，具有更大的灵活性。同时，由于对城市中占绝大多数的中收入阶层采取“双高”比例，有助于公积金归集额的扩大。最后，采用弹性公积金缴存率可以解决公积金缴存率偏低及对个体收入差异没有足够重视的问题。
（3）提高公积金运作效益。目前我国住房公积金的主要运作方式中收益最高的是个人信贷发放，但是，据《2004中国房地产金融报告》数据显示，我国公积金仍有大量的资金“休眠”，这必然使整个的公积金无法很好的运作起来，影响公积金充分发挥其政策性住房金融作用，形成了巨大的浪费。在这个方面，应该改善的有以下几点：首先，加强资金流通：实行全国联网，统筹运用资金，改变目前条块、地域分割现状，让公积金流通起来，用足用好公积金，提高使用效率。其次，扩大使用方向：除用于房屋购买、自建和维修外，还应加大对低收入家庭的支持力度，包括支付房屋租金等。第三，降低贷款利率：及时调整商业贷款利率可以起到宏观调控的作用，但公积金贷款是政策性贷款，带有保障性质，不应随商业贷款利率经常调整。应下调公积金贷款利率，或实行差别利率，对于购买自住、小户型、低总价的低收入家庭，应提供更加优惠的贷款利率。同时，创新、丰富贷款品种，如固定贷款利率等。最后还应该简化使用手续、缩短审批时间，加强宣传增强公积金贷款与商业贷款之间的竞争力。
2.3扩大住房公积金规模为廉租住房建设融资的政策建议
（1）健全相关法律、法规体系。美国的《住房法》、《国民住宅法》以及日本的《公营住宅法》、《住房金融公库法》等,从法律上保证了住房保障制度的构建和完善。我国至今还没有关于居民住宅的有关法律法规，只有建设部颁布的《城市廉租住房管理办法》等部门规章，这与解决中低收入阶层居住问题的目标的迫切程度相比是不相适应的。我国是法制国家，要做到有法可依。制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，可从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源，专门管理机构的建立等，才能使与住房保障相关的一系列问题得以根本解决。
（2）现行的住房公积金管理条例（1999年4月3日中华人民共和国国务院令第262号发布根据2002年3月24日《国务院关于修改<住房公积金管理条例>的决定》修订）第二十八条规定：“住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。”也就是说，目前公积金管理条例禁止住房公积金的多元化投资方式。但参照2001年12月，经国务院批准，国家财政部、劳动和社会保障部颁发的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中的规定：放宽对社会保障基金投资方式和投资范围的限制，允许社会保障基金存入银行，买卖债券和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券、投资基金、股票和信用等级在投资级以上的企业债券、金融债券等有价证券。从安全性的原则的角度来讲，住房公积金和社会保障基金都是关系公众利益，应该把规避风险作为第一要素考虑，因此，公积金也可以在加强监管力度，保证其安全性不受损失的情况下，考虑相对风险分散的多元化投资模式。
（3）加强监管自身的力度和正确性，保证扩大的住房公积金运营的安全性和增值性。管理委员不能流于形式，要在重大事情上能够充分发挥决策作用；管委会名单要向社会公布、接受社会监督；要实行动态监管，要建立同级财政与上级主管部门的联网动态监管体制，随时把握归集和使用情况。
3.基于征收住宅保障税的廉租住房建设融资方式研究
3.1国外征收住宅保障税为廉租住房建设融资的运作情况
享受社会保障是各国社会成员的一项重要权利，充足的社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础，因此确立合理的社会保障筹资方式是一国社会保障体系构架中的核心环节。由于国情的差异和所实行的社会保障模式、保障范围的不同世界各国筹集社会保障资金的方式也不尽相同，目前世界上已经建立起社会保障制度的140多个国家和地区，概括起来筹集社会保障资金的方式有缴税式、缴费式和储蓄式三种。
缴税式即由财政部门负责以开征社会保障税的形式筹集并管理社会保障资金，各国社会保障税主要可以分为二类：一类是按不同的保障项目制订不同的征税标准，如美国、德国、日本等，另一类是不分具体税目，按统一标准筹征收社会保障税，如英国、澳大利亚、埃及等国。社会保障资金被视为国家财政的一个基本组成部分，其特点是社会保险基金的收支完全分离，并与国家财政的其他收支完全捆在一起。在收入方面，并不明确规定社会保险支出的专项资金来源，而是与国家财政收入的其他项目一起作为财政收入的组成部分。在支出方面，包括养老保险在内的各项社会保险支出，均由国家财政预算负责解决，当社会保险出现赤字时，由国家财政其他收入自动弥补；反之，当社会保险基金出现结余时，则自动用于弥补政府的财政赤字。
美国是一个典型的实行社会保障税的国家，联邦政府出台的社会保障法案的目标是给个人和家庭提供物质帮助，保证老年人和残疾人的生活和医疗保障，保证家庭的团结，能够使儿童能健康成长。加拿大也是一个典型的实行社会保障税的国家，尽管社会保障的种类繁多，制度十分复杂，但由国家政府实施的社会保障制度很简单。政府通过征税形式筹集基本的社会保障基金，保障所有达到法定退休年龄的加拿大合法公民获得替代率为25％的退休金。
根据国际货币基金组织统计，目前世界征收不同形式社会保障税的国家已80多个，它几乎包括了所有的经济发达国家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿马、阿曼等发展中国家，而且在荷兰、法国、西班牙、巴西等国，社会保障税已成为头号税种。社会保障税在世界范围内的迅速兴起和发展，充分说明了它的优越性。
社会保障资金采取缴税的模式，其特点是财政部门把社会保障基金纳入预算管理，不仅管收，而且管支出和结余。其优点是操作简单，追求年度平衡，政府能够集中财力，更好地规划社会保障事业，调整收入分配政策，同时可以为发展经济积累资金，其不足之处是社会保险基金在一个国家的不同时期增长速度有起有落，基金收支状况有松有紧，导致不同的时期财政收支松紧状况不同，不同届的政府责任大小不一，社会保障基金结余时，财政负担减少，政府在社会保障方面的责任轻，社会保障基金出现赤字时，财政负担增加，政府在社会保障方面的责任加重，影响政府在管理其他社会事物方面的力量。
3.2我国征收住宅保障税的可行性分析
住房保障税是在充分考虑了我国具体国情的基础上提出来的，该税制是建立在我国具体的社会基础、经济基础以及既有的税收体制基础之上的。
（1）征收住宅保障税的社会基础。从改革开放以来我国出台了一系列促进市场经济发展的社会保障法规。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本医疗保险制度的决定》，制定了社会统筹与个人帐户相集合的养老保险制度改革方案。1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，加快了医疗保险制度改革的步伐。另外，失业和工伤保险的保障制度也初步建立，目前我国的社会保障制度已具有一定的规模，在实施过程中也积累了不少经验。截至2003年11月底，全国基本养老医疗保险参保人数分别达到15351万人和10647万人，分别比上年的增加614万人和1247万人，均提前完成全年计划。失业保险达到10290万人，比上半年年底增加108万人Œ。由此可以看出社会保障观念已深入人心，这为开征住房保障税奠定了深厚的社会基础。
（2）征收住宅保障税的经济基础。住房保障税与城乡人民的收入水平有直接关系，改革20多年来，我国经济高速发展，国民经济收入显著增长，城乡人民的收入水平也有很大幅度的提高，生活质量明显改善，国家统计局公布的数字表明，2002年全年国内生产总值跃上10万亿元的新台阶，达到102398亿元，按可比价格计算，比上年增长8％。其中，个人收入在整个经济产出中所占份额约为60％左右，总额达到6万亿元左右。2002年，城镇居民年人均可支配收入达到7000元以上，总体收入已经达到了一定的水平，因此住房保障税的开征具有了可靠的税源基础。
长期以来，我国城镇居民实际征税率十分低下，中高收入家庭实际征税率更低。我国城镇家庭纳税率（人均年收入与可支配收入的差额相当于人均年收入的百分比）1999年仅为0.59％，人均纳税额为35元，仅相当于农民家庭人均纳税或缴费额（1999年为93元）的三分之一，而且，实际纳税率与人均收入水平呈反比，这说明现行个人所得税并没有起到调节收入分配的作用，而是反向调节。例如，1999年最高收入户实际纳税率为0.53％，高收入户为0.49％，中等收入户为0.56％，在美国最高收入或高收入家庭的个人所得税边际税率均在36％－40％之间，而中国却明显偏低Œ。因此开征住房保障税可以在一定程度上减少居民家庭收入的不平等性。
（3）收住宅保障税的税制基础。从建国初到现在，我国先后进行了多次较大的税制改革，特别是自1994年以来，税制改革的力度不断加大，主要在流转税、消费税、个人所得税、营业税、遗产税等方面进行改革：扩大增值税的征收范围，在普遍推行个人收入申报的基础上，实行按年计征的综合所得税税制，逐步健全个人所得税征管机制，这些对住房保障税在我国顺利实施已经积累了成功的经验，同时也提供了坚实的保障。
3.3我国征收住宅保障税的基本构架
3.3.1住房保障税制度实施的基本原则
（1）普遍性原则。住房保障税要覆盖广大城镇的劳动者，凡有收入的劳动者，都应是住房保障税的纳税人，都必须按税法的统一规定缴纳住房保障税（由于目前我国廉租住房保障的对象仅限于具有城镇户口的居民，因此普遍性原则涵盖的对象是指城镇劳动者）。
（2）公平性原则。税收公平原则是指国家征税要使各个纳税人承受的负担与其经济状况相适应，并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡。简单说就是指对所有纳税人都公正平等相待。它包括两方面的含义：一是以同等的方式对待条件相同的人，因为税收不应是专断的或是有差别的，这可称作税收的横向公平；二是经济能力或纳税能力不同的人应缴纳不同的税收，即以不同的方式对待条件不同的人，这可称作为税收的纵向公平。税收的公平性对于维持税收制度的正常运转必不可少，同时，通过税收可以矫正收入分配不均或差距悬殊，维护社会稳定。
（3）现实性原则。住房保障税制的结构设计必须考虑到一般劳动者的承受能力，住房保障税的税赋水平必须控制在纳税人的承受能力之内，即实现税收的效率原则，尽量使住房保障税的实施对市场运行的不良影响最小化。
3.3.2住房保障税制度实施的基本构架
住房保障税制度实施的基本框架主要包括纳税人、征税对象、税率以及住房保障税的征收与管理范围的界定。
（1）纳税人。从西方开征社会保障税的国家对于纳税人范围界定来看，纳税人主要包括全体工薪劳动者，即只要在本国有薪金收入的人都是社会保障税的纳税人。考虑到我国住房保障税的保障对象为具有城镇户口的“双困户”群体。按照普遍性与公平性相结合的原则，我国住房保障税的纳税人应包括具有城镇户口的全体劳动者，具体包括从国有企业、集体企业、股份制企业、民营企业、三资企业、个体经济和机关事业单位等获取收入的劳动者。
（2）征税对象。住房保障税的征税对象指对纳税人的哪些收入征税的问题。目前国际通行社会保障税征税对象是针对纳税人的薪金所得，一般不包括纳税人除工薪收入以外的其他收入，如资本所得、股息所得、利息收入以及奖金补贴等项目。这是由于西方国家的社会保障税中绝大部分具有个人社会保险性质，在很大程度上是一种权利义务对等关系，类似于我国的医疗保险及住房公积金的征收模式，具有谁缴纳谁收益的性质。而本文提出的住宅保障税则是一种个人收入在住房领域的二次分配，通常缴纳住房保障税的群体一般是享受不到廉租住房补助的，从这个角度讲，住房保障税的征收具有增进社会公平，消除社会贫富差距的性质。因此我国住房保障税的征税对象确定为纳税人的个人所得，包括相应的资本所得，股息所得及其他收入。对于个人自营者由于不存在雇佣关系，也就没有明确的工薪收入，征税对象可以确定为经营收入扣除经营成本以及其他必要的扣除后净所得额。同时在征税对象上要适当考虑税收起点的设置，改革开放以来，尤其是进入20世纪90年代以来，我国分配不公的问题更加严重。据调查，1994年占中国人口总数的10％的贫困人口的存款只占存款总额的3％，且有下降趋势，而占人口总数的10％的高收入人口的存款却占总额的40％，且有上升趋势，并且，这种差距还在逐步扩大，根据2002年统计资料显示，城镇居民的基尼系数也由开放时的0.15提高到目前的0.4以上Œ。在目前的现状下，如果不设税收起征点，对不同行业、不同地区的劳动者统一征收住房保障税，这对低收入行业和落后地区的职工显然是不公平的，违背了纵向公平的原则，因此在住房保障税的征税对象设计上，本文建议设立合理的税收起征点，以避免由于征税把一些收入水平不高的纳税人置于贫困线以下。
（3）税率的设置。税率的设置包括税率设置方式和税率数值的确定。税率设置方式，经济学家庇古的福利经济学说从资源配置最优的角度提出来最优收入分配学说，他指出低收入阶层持有的货币的边际效用大于高收入阶层持有的货币的边际效用，同时根据经济学原理，货币的边际效用是递减的，而高收入阶层持有货币的边际递减速度更快，因此国家可以通过向高收入阶层征收累进个人收入所得税，给低收入阶层进行补助和救济，实现国民收入的再分配，使低收入阶层和高收入阶层持有货币的边际效用趋于一致，这样可以减小低收入阶层同高收入阶层之间的贫富差距，促进社会的公平。因此税率的设置原则上应采取超额累进税率。但是考虑到再促进公平的同时还应该注重效率，保证公平与效率的统一，不能为了公平而过多的专一了高收入者的财产，以至于降低了高收入者创造财富的积极性，而不利于整个社会的总体福利的增加，因此我国的住房保障税税率应按照国际通行的做法，按照单一比例税率征收。
税率数值的确定应当合理、适度，要按照现实性的原则，既要考虑政府对住房保障资金的实际需求量，又要保证纳税人在经济上能够接受所确定的税赋水平。
（4）征收与管理。参考西方国家对于社会保障税的征收办法，结合我国税收体系的现状，我国住房保障税在税款的征收上，可按照属地管理原则，适宜采取纳税人自行申报纳税和支付单位源泉扣缴相结合的方法，统一由税务部门征收，并与征收个人所得税协调起来。源泉扣缴法即通过企业（雇主）这一渠道征收，劳动者个人所负担的税款由企业（雇主）在支付薪金时扣缴，由企业向税务机关统一申报；对于其他自由职业者按规定时间由纳税人自行申报纳税。税款入库后集中到负责廉租住房管理机构，统一管理。
3.4征收住宅保障税为廉租住房建设融资的政策建议
住房保障税作为我国城镇中廉租住房问题的一项新税种，它的实施必将对我国社会经济生活产生一定的影响，为了最大可能发挥该税种的积极作用，尽量减少该税种所带来的消极影响，在具体实施时应注意以下问题：
（1）住房保障税的实施要与地区经济发展水平相适应。住房保障税的实施要与地区经济发展水平相适应包括两方面的含义：一是住房保障税在进行征税额度的确定时要结合当地的经济发展水平，结合当地人民生活水平，根据我国对廉租住房保障资金来源的规定，各地在进行廉租住房建设时，资金来源主要依靠各城市通过财政列支，因此各城市在确定住房保障税额度时，要正确处理好公平与效率关系，制定出适合本地区的住房保障税税制，确保住房保障税在实施时，政府作为组织者能良性运作税款的征收及廉租住房制度的建设，廉租对象能真正从住房困难中解脱出来，同时尽最大可能减小因征税对纳税人的消极影响，最终实现纳税人、政府、廉租对象三者心理上的总体均衡，达到社会福利的最大化；二是在确定本地区住房保障税征收总量时，要较为准确的统计出需补助的家庭总户数，对于廉租对象的保障标准要结合本地区的经济发展水平，本着“雪中送炭”的原则确定补助标准，而不能采用“锦上添花”的方式。
（2）税收资金的规范化管理，实现保障资金专款专用。住房保障税是政府通过法规强制征收的，按照国家规定的范围及标准收缴，并由政府进行运作，为了保障资金最终合理的运用，应该将所征收的税金纳入住房保障财政专户，由政府规定的廉租住房管理部门运作，实行收支两条线。1996年，我国政府作出决定，将社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，1998年我国政府出台了《社会保险基金实行收支两条线管理的办法》，严格控制挤占挪用社会保障基金的现象，这些经验都可以较好的为住房保障税资金的管理提供借鉴，为了保证住房保障税应用的透明度，廉租住房管理部门必须定期公布税金的使用情况，接受大众的监督。同时还可以借鉴我国社会保险基金管理的相关办法，将住房保障税资金管理机构的管理费用列入财政预算，不再从住房保障税税收收入中提取，最大限度的保障资金运用的透明度。
（3）加强税收征管的工作，保障住房保障税的顺利实施。首先要加强执法，偷税属于一种违法行为，对违法行为予以强硬的法律约束，不仅可以有效制止违法犯罪，还可以使合法行为得到鼓励和发展。因此在住房保障税实施时，需加强税收法制建设，提高税务人员的政治素质和业务素质，切实做到以法治税，有法必依，违法必究。其次要加重对偷税行为的经济处罚和刑事处罚。在这一方面，可以借鉴一些西方发达国家实行的轻税重罚的做法。例如，美国对个人偷税的罚金，最高到10万美元，并可判处5年监禁。在我国，加强税务处罚时有效遏制偷税，建立与社会主义市场经济秩序相适应的税收秩序的客观要求。再次，降低税收征管成本。改革税收征管模式，改进征管技术，构建以计算机网络为依托的“申报、代理、检查”的征管模式；最后，承认纳税人在税收征纳关系中的主体地位。合理调整税赋，抑制纳税人因外界不合理因素诱发偷税冲动，尽可能消除纳税人之间的税负不公平；设计纳税人主动纳税的激励相容机制，完善税收制度，合理设计和安排企业行为的环境空间，使其既符合政府的税收征管目标，又能使企业在不偷税的情况下实现其经营目标，从而引导企业守法纳税。
4.基于信托投资的廉租住房建设融资方式研究
4.1我国信托投资发展的现状
我国《信托法》第二条明确指出：“信托是指委托人基于受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或处分的行为。”
信托财产是独立的，不受任何信托关系当事人的绝对控制。这种独特的财产隔离制度将信托财产的产权主体、管理主体与受益主体相分离。这是信托制度区别于其他财产管理制度的本质所在。
经过第五次清理整，我国信托发展已逐步获得社会的认可，信托投资公司普遍经过资产重组、充实资本金和改进法人治理结构，增强了抗风险能力，夯实了发展的基础，提高了整体的经营管理水平。目前，我国信托投资行业的现状可概括成以下几点：
（1）信托投资相关法规滞后性与外部环境趋于完善并存。尽管我国与一些发达国家相比，信托法律体系尚不完善，相对信托实际业务的需求仍显滞后，如日本除基本法中设有《信托法》、《信托业法》、《兼营法》外，还设立了种类齐全的信托特别法，主要包括《贷款信托法》、《证券投资信托法》、《抵押公司债券信托法》等等。当前，我国信托业面临的外部环境比起信托业发展初期已发生了明显改善。首先是法律环境的改善。除2001年分别正式颁布、实施了我国第一部《信托法》之外，同年还制定出了《信托投资公司管理办法》，并在2002年5月再次对该管理办法进行了大规模的修订，同时《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》也已出台。其次是社会经济环境的变化。全国保留的六十家信托投资公司已大部分完成重新登记，重新登记后的公司内部治理结构、内控制度、资产质量、专业人才队伍都进行了重大重组和整合，企业的核心竞争力有了较大提升。特别是我国入世后，伴随着经济环境全球化的趋势，信托业的国际竞争与合作日趋显露，信托业的发展空间得以巨大拓展。与此同时，我国连续十几年创造经济增长率7%以上的奇迹，GDP总值2002年已超过10万亿元人民币，经济总量居世界第六位，财产积累和可支配主体多样化，各类发展基金和公益基金的日益增加，居民个人的货币拥有量（居民存款已达10万亿人民币）及金融性财产快速增长，国企改革和国有经济的战略性重组，要求国有资产管理模式必须加以改革。这一切均要求迅速建立和完善一个以法人信托市场、个人信托市场以及公益信托市场共同构建的信托市场体系，建立一支专业化，高素质的信托理财机构和理财专家队伍，提供种类齐全、多元化的兼具安全性和收益性的信托品种和相关服务。一个信托业强势崛起的时代已经到来。
（2）信托投资传统业务的局限性与信托品种不断创新并存。传统的信托业务实际上大部分基本都不属于严格意义上的信托范畴，不仅容易产生运营中的不规范，而且也很难为信托公司的长远、可持续性发展提供依托。虽然在当前特殊和转轨期，还有部分信托机构较大程度的依靠资本市场投资、资金委托贷款等传统业务维系，但是一个更加广阔的充满希望和挑战回归本业的信托市场空间已经打开，一大批观念超前，按市场化规则运营的信托公司，运用全新的金融工具，按照市场导向和社会需求开发出大量的创新信托产品，例如：基础设施建设信托、教育信托、房地产信托、土地开发信托、MBO资金信托、租赁信托等等，从而使得信托业亮点频频，真正具备了金融支柱的态势。
（3）信托投资总量规模的控制性与信托机构相对稀缺并存。中国的信托机构自改革开放以来，最高峰时达一千余家。经过最近一次的重组整合之后，只保留了六十家，从数量上有了大幅度缩减，从业态的影响以及对社会经济发展的影响度上表面看似乎有所减弱，但与之相伴而至的是信托机构作为一类可以提供多元化金融产品和服务的金融机构同时具有了资源的稀缺性质。按照中国人民银行《信托投资公司管理办法》第十二条规定：未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得经营信托业，任何经营单位不得在其名称中使用“信托投资”字样。面对我国巨大的信托市场需求，现存的信托机构无疑面临着一次空前难得的发展机遇。
（4）信托投资分业管理的专业性与信托业务多元化并存。我国目前采取分业经营的金融体制，在对信托业规范管理的同时，也对信托业“金融超市”的特色带来一定约束，但分业经营的管理模式对银行、证券、保险等行业也同样具有约束效应。相比之下，信托业由于其经营范围的广泛性，产品种类的多样性，经营手段的灵活性和服务功能的独特性，可以对不同种类的市场需求和服务对象，通过信托品种的创新设计、组合运用，对信托财产和自有资金采取出租、出售、贷款、投资、同业拆放、融资、租赁等多种方式，全方位满足各类市场需求，具有极明显的综合优势。
4.2采用信托投资为廉租住房建设融资的可行性分析
4.2.1采用信托投资为廉租住房建设融资的必要性
仅仅依靠政策性的融资手段与我国住房制度改革的发展以及最低收入者的迫切需要不相适应，将严重影响和制约了我国经济的发展和政治的稳定。廉租住房融资模式创新已成为推动我国廉租住房体系建设和完善，乃至整个国家经济发展和政治稳定的必要前提和重要因素之一。
（1）政策性的廉租住房融资渠道的局限性。随着廉租住房体系的建立，我国实行了以住房公积金增值资金、财政拨付的专项资金为主，社会捐赠或其他渠道资金为辅的政策性廉租住房融资机制。而在目前我国市场经济发展尚不完善，地方财政资金紧缺的情况下，这种融资机制在其运作机制、作用范围和资金规模上都有很大的局限性，无法满足最低收入者对廉租住房的迫切需要。
（2）市场结构性矛盾制约资产的流动，不利于释放金融风险。我国房地产市场在实现快速增长的同时，结构性矛盾日益显现。由于过分依赖于银行的间接融资，蕴含潜在金融风险，一旦房地产市场出现吸纳速度放缓、同类开发项目的市场吸纳周期超过建设周期、房地产价格大幅度下滑，将导致金融风险迅速上升。个人住房抵押贷款一旦出现购房者偿还贷款能力下降或者房产价格下跌，银行便难免出现坏账。虽然目前我国商业银行个人住房抵押贷款占全部贷款的比例不到4％，资金也比较宽松，流动性没有问题，但是，由于业务发展的不平衡，个人住房抵押贷款发展最快的中国建设银行，其余额占全部贷款金额的比重已超过9％，参照发达的市场经济国家，我国的住房抵押贷款业务还有很大的增长空间，银行资产的流动性风险逐渐显现出来，而信托投资的介入则有利于释放由此产生的金融风险Œ。
（3）廉租住房建设迫切需要金融制度创新，缓解财政压力。有利于廉租住房投资主体多元化，缓解财政压力。由于城市最低收入家庭的住房问题关系到社会稳定，发展廉租房不仅具有必要性,而且具有现实的紧迫性。而廉租住房的资金来源过分依赖于财政资金，因此采取投资信托这样的市场手段，为廉租房和租赁型普通商品住宅提供资金支持，扩大廉租房供给，满足低收入家庭住房需求，不仅大大丰富金融投资工具，增加我国资本市场融资工具的可选择性，还具有防范金融风险、稳定社会的现实意义。
4.2.2采用信托投资为廉租住房建设融资的可行性
廉租住房的融资模式创新，已有多种方案提出，本研究认为信托投资模式的介入，能为廉租住房提供一个有效的融资渠道。
（1）采用信托投资为廉租住房建设融资，有巨大的市场需求。据有关数据显示，2004年1至8月，全国经济适用住房投资占开发投资的比例由去年同期的6.2％下降到5.0％Œ。同时，由于住宅成本的上升和整体市场价格的拉动，低收入家庭无力购买经济适用房的数量却在增加。我国城镇廉租住房传统的政策性融资模式，无法满足新的需要，这就为廉租住房融资模式的创新提供了新的机遇，为信托投资融资模式提供了巨大的市场需求。
（2）采用信托投资为廉租住房建设融资，有平稳的资金来源。房地产信托的回报率平均介于投资利润和国债之间，具体的数值可能为3％-4％（还需要经过机构间的协商最终确定双方认可数字）。尽管收益并不算高，但由其政府背景带来的低风险的长期固定回报，廉租房信托应该会吸引很多的投资者。首先，具备低风险特点和政府信誉的廉租房信托能够成为社保资金、保险资金保值增值的很好渠道。其次，通过这种金融产品还可以把对直接的增量市场，特别是对中高端的增量市场的投资资金聚集起来，引入到更有需要的廉租房体系中，从而减少增量市场（特别是中高端增量市场）的投资压力。
（3）采用信托投资为廉租住房建设融资，有较好的金融市场基础。据有关资料显示，我国居民拥有的金融资产达7万多亿元，其中，居民储蓄存款，7月底已达50749亿元，居民手持现金余额预计年底可达9006亿元Ž。居民拥有的金融资产中，约有10％左右用于金融投资（股票、债券、基金）。我国居民投资意识不断增强，但目前我国金融市场结构品种单一，尚不能满足居民投资多方位的需求，特别是我国五次下调银行利率，居民潜在的投资需求进一步增强，渴望新的金融投资工具早日出现。特别值得提出的是，近几年，我国保险市场有了较快的发展，据有关专家预测，到2000年，我国保费收入将超过24000亿元。巨额的保险资金（特别是寿险资金）需要寻求可靠的投资回报，迫切需要新的适宜的金融投资工具，以更有利于保险资金的运用。
此外，养老基金、证券投资金基金、产业投资基金等也需要有更多更适宜的金融投资产品，供其资金运用和投资组合。
（4）采用信托投资为廉租住房建设融资的配套法规正在逐步完善。全球已有18个国家和地区制定了相关的房地产信托投资的法规。此前，有专家也指出，包括房地产信托投资在内的融资模式能改善产业融资结构，完善融资体系，减轻部分资金密集型行业对于银行债务的高依赖形成的风险，为提高资本运用效率、进行多样化资本运作提供了可能。在此环境下，内地《信托投资公司房地产信托业务管理暂行办法》的出台已经呼之欲出，并且其他各项配套的法规也将进一步改革从而配合这种新的融资模式的实行。
4.3采用信托投资为廉租住房建设融资的运作模式设计
通过发展房地产投资信托基金，促进存量市场（空置房、二手房等）发展，既疏导社会资金投资房地产的途径，又使其成为市场稳定的力量，并且理顺房地产价格形成机制，使存量市场成为增量市场的定价依据，增强政府对房地产市场的调控力度；同时，为银行不良资产提供变现渠道。即：一方面通过培育信托公司和专业房地产资产管理公司等机构投资者，运用房地产投资信托基金这一金融工具，通过收购二手房、空置房或合适的商品房，为无力购买商品房和经济适用房的广大弱势群体提供租赁用房，以促进房地产存量市场特别是租赁市场的发展，保障“人人有房住”；同时，为不能偿还银行个人抵押贷款的家庭提供可供居住的租赁房屋，以解决其生活必需的住房问题，为银行行使债权创造条件，增强金融资产的流动性；另一方面通过发达的存量市场形成均衡的租金价格，进而形成合理的资产价格和投资预期，引导房地产增量市场的交易需求、交易价格和交易结构。
4.3.1房地产信托式RELT的运营模式
房地产信托式RELT(Real Estate Investment
Trust)的信托财产是房地产，房地产的原所有人将产权转让给RELT，但RELT并不向其支付现金，而是签发受益凭证。原所有者在取得受益凭证后，可以将其在证券市场上出售，从而取得相当于直接销售房地产的价款。其基本运作模式如下：
图一 房地产信托式RELT的运营模式
图一中:
①房地产原所有者将产权转移给RELT并不向其支付现金；
②RELT再将房地产委托给专门的房地产公司进行出租；
③最低收入者和政府将共同支付的收益交由保管机构保管；
④保管机构根据信托合同，将收益直接交给投资者（受益凭证的持有者）；
⑤RELT在取得房地产产权后，应同时向原所有者签发受益凭证；
⑥原所有者将受益凭证在证券市场上出售，进而取得相当于直接销售房地产的价款；
⑦普通投资者支付价款，取得受益凭证，从而成为RELT受益人；
⑧为避免房地产的原所有者与RELT的管理者进行损害投资者的关联交易，应委托独立的房地产估价师对拟转让的房地产进行估价，估价金额作为受益凭证价值基础；
⑨专业的房地产公司将房地产出租给最低收入者。
房地产信托式的RELT可以使投资者对拟投资的房地产有比较直观的认识，对RELT来讲，不必付出现金即可获得一宗收入潜力已知的房地产。此外这种方式还可以享受税收优惠，比如原所有人转让房地产给RELT，并没有从其那里获得现金，而是一种收益证明，因此这种财产转移不是“真实销售”，RELT不需缴纳契税，而原所有人不需缴纳营业税，从而减少了RELT运营的税务负担。
4.3.2资金信托式RELT的运营模式
资金信托式RELT的信托财产是资金，投资者用现金来购买RELT的参与权，其基本运营模式如下：
图二 资金信托式RELT的运营模式
图二中:
①投资人A将货币资金交付给RELT；
②RELT收到资金后，应将其交给保管机构保管；
③保管机构根据RELT的指令将资金投向廉租住房的建造；
④将廉租住房租给最低收入者；
⑤保管机构根据信托合同将投资收益直接交付给投资者（受益凭证持有人）；
⑥RELT在收到投资者A交付的货币资金后，应同时向投资者A签发受益凭证；
⑦受益凭证可以证券市场上交易，投资者A可将受益凭证转让给投资者B；
⑧投资者B支付价款，取得受益凭证，取代A成为RELT的受益人；
⑨房地产管理顾问公司为RELT提供专业的管理咨询信息，RELT也应向其支付咨询费；
⑩最低收入者和政府将共同支付的收益交给保管机构保管。
资金信托式RELT的优点在于可以吸引中小投资者参与房地产投资，同时由于RELT握有现金，可以灵活选择投资项目。但是也有其弊端，如在RELT收到资金后，由于没有合适的投资项目，可能会损失资金的时间价值，从而增大投资的机会成本和再投资风险。具体来说,信托方式的优势在于:
(1)用信托方式为廉租房体系建设提供资金，使政府以有限资金启动较大规模的廉租房体系，满足广大低收入群体的住房需求。根据《信托法》和相关规定，赋予信托公司具有资产管理和筹措资金的职能，加之信托公司受托资产与自有资产相分离的特点，使信托公司最可能成为廉租房市场的机构投资者。一方面，由于信托直接融资的特性，聚集大量资金并不会增大银行风险或政府负担；另一方面，由于政府每年投入的预算资金或社保资金只要能保障廉租租金和资本市场回报率之间的缺口即可，使得有限的政府资金带动较大规模的社会资金收购充足的廉租房源，满足广大低收入群体的住房需求。
(2)廉租房信托为广大投资者提供一个风险较小，收益稳定的投资品种。资本市场上资金充足，包括保险资金和社保资金在内的机构投资者和广大个人投资者都因投资渠道少，希望得到新的投资品种。廉租房信托隐含政府信用，是介于普通投资品种和国债之间的风险较小、收益稳定的投资品种。特别是由于廉租房具有社会保障性的特点，廉租房信托将是社保资金、保险资金保值增值很好的渠道。
4.4投资信托为廉租住房建设融资的政策建议
（1）突破原有的200份×5万元的私募方程式，促进房地产金融市场的优化配置和优化发展。
房地产信托作为信托的一种主流品种，目前发行的资金额在整个信托品种中占十分之一。即便如此，目前房地产信托的发行量仍然不是很大，主要是由于受到《信托投资公司集合资金信托业务暂行管理办法》中“资金信托合同总份数不得超过200份（含200份），金额不得低于人民币5万元（含5万元）”这一规定的限制。这样的政策瓶颈，使房地产信托募集到的资金量根本不可能达到与商业银行的放贷总量相匹配的程度。这就会造成，即使
“廉租房信托”被允许进入市场，其资金规模也将非常有限，不可能对于解决全国的廉租房问题起到决定性作用，更不足以对房地产市场的结构性调整和房地产融资结构的优化起到很大的触动作用。
（2）建立有效的信托产品流通机制，促进信托行业的健康发展。
目前信托产品的期限比较短，而且因为是私募，所以流通性很差，不利于长期募集资金。而廉租住房作为政府对最低收入者的一个福利政策，无疑需要长期稳定的资金来源，因而建立较好的流通机制，无论对于信托行业的健康发展，还是对廉租住房的融资特点来说都是不可或缺的。
（3）监管机制需要不断完善，确保最低收入者的利益。
信托投资的高风险永远和高利润同在，因此往往能吸引大小资金的注意，日前我国的有关配套法规包括信托财产登记制度、税收制度、工商登记、行业标准等还不完善，信托业务运作面临政策和法律风险，而廉租住房是关系到整个国家政局稳定和广大人民群众根本利益的大事，因而监管机制的完善不容轻视。
5.基于BOT模式的廉租住房融资方式研究
5.1BOT模式融资的特点
所谓BOT是建设（build）、经营（operation）、移交（transfer）的过程。这是一种特殊的投资方式，其实质是一种特许权。这种方式以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务，以赚取利润，偿还债务，收回投资。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门Œ。
房地产发展商回收项目投资的惟一途径是项目建成后在授权期内运营项目收费或销售项目产品所产生的收益。该方式的投资项目规模较大，经营周期也较长，项目投资风险大，项目建设必须要求各方通力合作。BOT作为一种项目投融资和经营方式,具有以下特点:
（1）BOT投资属资本密集型投资,一般投资于市政、桥梁隧道、公路、电厂、水厂、水处理、环保等准竞争性基础设施项目。因其投资大、回收慢、涉及主体多、程序复杂,所以承担的风险较大。
（2）BOT投资额的70%—90%要通过银团贷款,其贷款方式属项目融资。所谓项目融资,是指为一个特定经济实体安排的融资,其贷款人在最初考虑安排贷款时,以该经济体的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源,并以该经济实体的资产作为贷款的安全保障。因此,这类贷款为无追索权或有限追索权的贷款。
（3）整个项目的资金筹措、设计、建设和营运等均由政府授权的发展商负责,但发展商须受政府或其委托部门的监管。
（4）授权期结束后,政府将无偿拥有项目的所有权、使用权和全部或大部分收益权。
BOT作为项目融资的特殊方式,可以吸引国际商业资本和私人资本投入公共基础设施建设,补充国内资金的不足;减少政府的财政负担,避免政府的债务风险,引进先进的管理经验和技术水平。我国政府已经开始积极有效地利用BOT融资模式来吸引外资。到目前为止,我国已进行了以下几个BOT项目试点:广西来宾电厂、湖南长沙电厂、四川成都自来水六厂、北京京通高速公路和上海延安东路隧道复线。这些试点的成功实行对我国的基础设施项目建设积极引进外资产生了较大的推进作用。
5.2BOT模式为廉租住房融资的运作模式设计
BOT融资模式虽有许多优点,但并不是对所有的基础设施项目都适用。首先,基础设施项目按能否让市场发挥基础性作用可分为非经营性项目和经营性项目两类,只有经营性项目才能考虑运用BOT模式。其次,BOT项目一般比较复杂,前期工作时间较长,费用也较高,对于投资少且时间紧的基础设施项目采用一般的招标方式建设较适宜,对于规模大而资金短缺的基础设施项目,BOT方式不失为一种好的投资方式。按照这个原则,BOT模式运用到资金短缺且规模较大的经营性土地整理项目当中是非常适合的。
5.2.1我国廉租住房融资应用BOT模式的理论基础
从本质上讲,BOT是市场经济发展到一定阶段的产物正是市场经济的发展所带来的运行机制和制度安排,才为BOT这种特殊的投资方式的产生和发展提供了必然性和可能性,而市场经济对政府经济职能的界定以及公共产品理论的形成,则是BOT产生的最直接、充分的理论根源。所谓公共产品,是指私人不愿意生产或无法生产,抑或无法全部生产的,必须由政府提供,或者由政府、企业、个人共同提供的产品和劳务，它在消费行为中具有无争夺性、不可分割性和共享性特征。从公共产品的构成来看,可将其分为纯公共产品和准公共产品。准公共产品一般只具公共产品非排他性与非竞争性两大基本特性之一，从消费上看,准公共产品多属私用品,有的属半私用品和半公用品,如教育、公共卫生、文学艺术、科技、邮政、医疗保健、养老及失业保障救济等，廉租住房就属于其中。因这些领域事关社会和公众利益,与私人资本的个人利益易产生冲突,因而原则上多由政府提供,以公共产品方式生产、提供。从政府提供公共产品的方式来看,主要有两种基本形式:一种方式是政府直接生产,即政府通过建立企业,直接投资经营生产提供公共产品。另一种方式是政府间接生产,或者说政府提供,即政府通过签订合同,授予经营权、经济资助、法律约束等手段,委托私人部门生产并提供,政府只需明确提供多少即可。根据政府介入程度的不同,又可分别采用“委托行政”和“业务特许”两种方式,而公办民营和BOT都属政府在改变传统公共产品供给方式下引入民间资本的情形。一般来讲,对于纯公共产品,一般采取政府直接生产方式;而对其他公共产品特别是那些用于生产、可产生利润回报领域的准公共产品,则两种方式都在运用。我国正处于计划经济向市场经济转型的过程中,在这个过程中,政府职能的转变是能否真正实现经济转型的关键。在传统公共产品理论的约束下,政府被认为是公共产品的唯一供给者。公共产品理论的发展事实上为政府转换其“角色”提供了理论基础,也为我们通过BOT模式进行公共产品的生产提供了可能性。
5.2.2我国廉租住房融资应用BOT模式的实践基础
廉租住房的大量需求与廉租住房建设滞后之间的矛盾日趋明显,而单一主体的投资模式已不能满足我国廉租住房建设的需要。按照瓦格纳定理,进入工业化后,经济中公共部门数量、规模和在社会总支出中的比重都呈现出一种内在扩大趋势。西方发达国家近百年的发展实践已证明了这一点。同样,随着我国房改以后经济的持续发展,用于廉租住房建设的政府支出也急剧增加,但是仍然不能满足最低收入者生活的需要。廉租住房的短缺已成为制约我国经济发展的瓶颈和影响社会稳定重要因素。按照惯例,基础设施特别是公用基础设施的建设投资一般由政府承担,但是这样的巨大投资额单靠政府注资这一渠道显然难以承受,必须寻求新的资金来源，从而为BOT的产生提供具体的运作模式廉租住房建设作为保障城市“双困户”居住条件的最基本保障制度，同其他城市基础设施具有同等的地位，同样是服务于良好的社会秩序，提升城镇居民的整体生活水平。239号文件中规定的国有土地使用权的有偿使用收入的运作理念进行操作，以实现政府收益的最大化，获取更多的资金用于城市基础性项目的建设，其中也包括廉租住房建设。
改变单一投资主体格局下的公共产品生产的“低效率”迫切需要引入新的投资主体。在财政作为唯一的公共基础设施投资主体的格局下,由于产权的模糊性而带来的效率低下、管理混乱等“国有企业病”必然在这些公共基础设施的建设和管理当中体现出来。因此,通过引入其他的投资主体,特别是通过ＢOT模式引入外资主体,不仅能够引进先进的技术和管理经验,而且可以通过加强竞争,促进基础设施行业技术水平、管理水平和效益水平的提高。
5.2.3采用BOT模式为廉租住房融资的运作流程设计
目前我国廉租住房实物补助有两种方式，一种是集中构建廉租住房小区，二是构建现有存量低价位商品房或二手房。根据两种不同的供应方式，经营城市在具体的运作模式上也有不同。
首先由政府委托项目运作机构SPV（Special－Purpose－Vehicle）运作整个项目，SPV以私人投资的模式投资建设廉租住房，并在特许期满后将整个廉租住房项目移交给政府，政府通过经营城市资产的方式获取收益用来补偿SPV的前期投资，并接管廉租住房项目，由政府进行经营，整个运作流程详见下图，这种运作模式可以有效的保障经营城市所获得的资金能够得到有效利用。
5.2.4采用BOT模式为廉租住房融资的运行程序设计
采用BOT模式为廉租住房融资的运行程序如下：
（1）确立项目:政府(或授权的专业部门、机构)作为项目的决策者和最终所有者,进行技术、经济和法律等方面分析研究后,进行总体构思,确定合适BOT方式的建设项目,其主体一般是政府;
（2）招投标:政府部门作为招标人,根据招标程序和法则,通过项目的招标准备和招标过程两个环节,确定中标人(承建商),并与之签订特许权协议;
（3）成立项目公司:承建商根据协议成立项目公司,作为特许权人承担合同规定的责任和义务。项目公司作为一个经济实体实施项目的各个阶段的活动;
（4）项目融资:承建商组织成立项目公司后,依据特许权协议向各金融机构(包括国际性的金融机构、基金、私人投资者)发出融资邀请,有意者通过谈判后签订意向担保协议;
（5）项目建设:由承建商负责项目的设计,建设施工;
（6）运营管理:项目建设完成后,由项目公司进行运行管理,租给符合要求的最低收入者，并以最低收入者交纳的租金和政府给予的补贴作为偿还贷款及承建商合理收入的资金来源;
（7）项目移交:特许权协议期满后,承建商把项目移交给政府,所有固定资产全部无偿归政府所有，政府可以继续将该项目作为廉租住房使用。
政府项目公司和廉租住房住户之间的关系见图三：
图三 政府项目公司和廉租住房住户之间的关系
图三中：
①特许经营并按每期参考市场价格补贴剩余租金；
②工程移交；
③租赁并按照规定支付少量租金；
④提供廉租住房；
⑤利益代表，严格的准入和退出机制；
⑥政治选票。
例如，如果该住房在市场上的租金为1000元/月,分配到廉租房住户的租金应该为600元/月，另外400元/月就可以由政府补足。这样一来，既缓解了政府一次性投入过大的资金压力，又能够避免没有企业愿意投入的尴尬局面。
5.3BOT模式为廉租住房融资可能存在的问题
近年来各地开始采用较为规范的招投标方式，在信息的透明度/项目决策的科学性和公平性方面有了明显的进步，尽管如此，在廉租住房融资领域推行BOT模式的过程中还可能存在以下一些问题：
（1）缺乏法律法规的规范。BOT投融资方式具有投资数额大，投资周期长，在项目运行周期内不确定因素多的特点，因此需要有明确的法律法规进行规范。目前，我国尚未专门对BOT进行立法，现有法规主要是为规范吸收外商投资而出台的，且多以部门“内部文件”、“通知”的形式存在，透明度低，权威性差，不同部门文件之间缺乏协调性甚至出现冲突。在执行上，各地普遍缺乏实施细则，导致了同样的项目在价格测算和评标办法等方面出现较大差异，影响了政策的连续性。
（2）缺乏有效的管理体制。BOT项目的核心是政府将专营权授予中标的投资者，而由谁来代表政府行使授权和管理各地差异很大。由于缺乏规范，不仅难以保证效率，而且可能会对项目的实施和建成后运行带来潜在的风险。
（3）缺乏标准体系导致难以科学合理定价。在BOT投融资模式中，定价是核心问题。定价过低将损害投资者的利益，不仅不利于吸引民间资本，还可能最终将投资者的损失转嫁给消费者，定价过高则意味着政府风险和守信成本的提高。
（4）缺乏配套设施。开发商可能会由于利益驱使，尽量减少成本投入，从而忽视了环境卫生、教育、医疗等生活配套设施的开发以及物业管理的服务。如果政府也没有为廉租住房提供完善的公共产品配套或者向开发商提出相应要求的话，就会使得廉租住房犯罪率升高，环境变得脏乱差，居民素质低下，如此变为一种恶性循环，成了久治不愈的社会顽症，形成真正的“贫民窟”。
5.4BOT模式为廉租住房融资的政策建议
（1）加快法制建设，尽早对BOT融资廉租住房项目进行规范。为了形成合理的风险分配机制，建设健康的法律环境，有关部门应尽早对BOT模式的实施进行规范，地方政府也应尽早出台实施细则。有关法律法规尤其应在以下几方面对BOT投融资模式加以规范：
①统一内外资管理办法，维护国家和人民群众的利益。吸收外资固然必要，好处很多；但国内民间资金日益壮大，吸引国内资金也不应忽视。
应给国内外资金平等竞争的法律环境；
②明确BOT方式的准入领域，取消不合理的准入条件；
③明确特许经营权的含义和授予主体，授予形式以及授予对象的资格和特许经营权协议的主要内容；
④明确BOT项目实施的具体程序和管理办法，包括定价程序，招投标程序，审批程序和外部监督等等；
⑤规定特许经营权协议有关各方的权利和义务，以及项目风险的分担机制。
此外，有关部门还应制定相关的配套制度，包括符合国际惯例的项目评估测算制度、项目公示制度、特许权合同范本、BOT项目移交管理办法等等，用以规范BOT项目的谈判、合同文本的主要内容和表达方式、合同的审核、项目移交程序和意外情况的处理办法等等。
（2）各级政府应加强信用观念，克服短期行为，将价格和购买量建立在风险分担、公平合理的基础之上。
廉租住房吸引民间投资的基本方式示特许权经营，而特许权经营又是建立在“一揽子”合同之上的，如果政府缺乏信用观念，仅以短期利益最大化推进BOT方式的目标，那么这一方式将很难维持。在我国运用BOT方式的过程中，已经出现了很多失败的案例，原因多在于政府缺乏诚信和严格遵守合约的意识。
为了严格守信，各级政府必须将特许权合同建立在科学合理的测算价格合购买力的基础之上，应在充分考察财政负担能力和廉租住房租户的负担能力的前提下制订廉租住房项目社会化融资的总体规划。
（3）加快标准体系建设，改进项目定价机制。经验教训表明，科学的市场预测，适度的投资回报率和合理分担风险的架构是保证BOT项目成功的重要因素。因此，就必须建立完整的标准体系和科学合理的价格测算方法。对于国家管理部门来说，应尽快修订，更新现有专业标准体系，增补有关内容。对于城市政府来说，一是要改进组织工作和规范定价程序，二是要统一价格计算的标准和口径，例如要统一规定价格计算是采用内部收益率法还是投资净利润率法，明确价格构成中的全部计算指标，三是要增加定价过程的透明度。
（4）规范竞争，提高投资者素质。廉租住房是准公共产品，关系到最低收入者的基本生活需求问题，廉租住房的问题能否得到顺利解决涉及到国家的稳定和长治久安，所以在准入问题上应该严加监管，避免低素质投资者进入廉租住房市场扰乱竞争秩序。为了规范市场竞争，行业主管部门提高对BOT项目建设参与者的资质要求，建立廉租住房项目建设的等级管理制度，并进行分类管理。
（5）提高规划水平，保证配套设施建设。为了避免廉租住房变成真正的“贫民窟”，周边的生活配套设施一定要跟上，政府和开发商之间一定要有明确硬性的合同规定，职责到人，以免出现互相推诿，不能彻底落实的情况。
结束语
国际住房经验表明，低收入阶层住房问题的解决需要依靠市场和非市场力量的双重支持，在大力增强政府公共职能进行政策性支持的同时，市场力量的运用也是不可忽视的方面。然而，这些力量仅仅来自于外界，更重要的是住房需求者本身。因此，如何调动最低收入者自身的力量，让他们跳出连最低层次的生理需求都难以为继的困境，主动的实现住房权力，既是廉租住房政策，也是整个住房政策的核心。
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