房价持续快速上涨，成为社会关注的重要民生话题，也成为政府宏观调控的重要关切点。在对快速上涨的房价的一片“喊杀声”中，一些开发商不断公开宣称，实行土地“招拍挂”导致地价飚升，在土地取得成本越来越高的形势下房价上涨不可避免，因而是土地“招拍挂”和地价上涨造成了房价的快速上涨。 在任何时候，开发商都希望以更低的价格取得土地，因此，开发商尤其是那些有政府门道的开发商，宣扬这种观点并不让人感到奇怪。但是，有些人跟着开发商一起忽悠，甚者有人提出要取消土地“招拍挂”、通过人为地降低地价来降低房价。然而，无论是从理论上分析，还是根据经验事实分析，地价上涨是房价上涨的结果而非原因。
一、住房货币化改革以来，得到消费信贷支持的住房有效需求急剧增长，而住房供应和保障政策体系又不尽完善，在强劲增长的住房有效需求拉动下形成了房价的持续快速上涨
近几年来的房价持续快速上涨，是在长期实行住房实物福利分配制度导致住房短缺而又快速城镇化的背景下出现的。众所周知，我国曾长期实行住房的实物福利分配制度，城市居民的住房由国家统一建设、统一分配。改革开放后开始探索推进住房制度改革。但是，与上个世纪80年代末就开始推行土地出让转让的城市土地市场化改革相比，城市住房的货币化、商品化、自有化改革滞后了10来年，在1998年下半年才取得突破性进展。由于长期实行住房的实物福利分配制度，形成了潜在的住房短缺。据统计，在彻底推行住房货币化改革的1998年，全国城市人均住房建筑面积不到19平方米，户均住宅建筑面积不到70平方米；在个别城市，人均住房使用面积不到10平方米，户均不到40平方米。过去长期形成的住房短缺，积聚了巨大的住房潜在需求。而在此基础上，每年都在增长的城镇人口又不断创造出新的需求。在住房制度改革后，住房在作为生活基本必需品的同时，越来越成为投资品和奢侈消费品出现，这也扩大了人们对住房的潜在需求。
巨大的住房潜在需求，在不断增长的居民收入支持下，特别是在银行住房消费信贷的支持下，转变为强劲增长的住房有效需求，成为拉动房价持续快速上涨的决定性因素。据统计，近几年来我国城镇居民可支配收入的增长速度一直保持在10%左右。1998年各金融机构对房地产的贷款由过去的企业开发贷款支持转向对开发和消费两方面支持后，居民个人住房贷款在1998年开始起步，在2000年之后呈现出爆发性增长的态势。据统计，1998年全国个人住房贷款余额仅190亿元，2000年增长到1260亿元，2001到2004年各年分别达到5598亿元、8258亿元、11779亿元、15922亿元，2005年达到2.2万亿元。从2000年到2005年末，增长了16倍多，平均每年增长速度达77.2%。住房消费贷款帮助许多家庭圆了住房梦，但是，由于对住房需求管理的经验不多，对市场形势的预期不准，相关政策不完善不配套，过于宽松的住房消费信贷直接刺激了住房有效需求的迅猛增长，并拉动房价持续快速上涨。
从对住房的供给管理来看，住房货币化改革后，面向中低收入人群的住房供应和保障政策体系不完善不明晰，导致这部分人群的合理住房需求得不到满足，在一定程度上加大了住房供求结构性矛盾和缺口，加剧了房价的上涨趋势。这方面很明显的例子就是经济适用房和廉租房的政策。经济适用房在住房货币化改革前就提出来了，但是，在住房货币化改革后，经济适用房建设应当占多大的份额、应当如何瞄准中低收入人群等等，并没有十分清晰地加以限定和规范，直接导致经济适用房的建设规模和比重一直很小，并且建成的经济适用房有不少出售给了中高收入家庭，大多数中低收入家庭被推向了开发商赚大钱的商品房市场。廉租房作为最低收入家庭的保障性住房，其管理办法在2004年3月1日才正式推出，由于政策不具体，地方政府不积极，建设规模很小，对保障最低收入人群住房所起的作用十分有限。
在需求大于供给的市场形势下，由于市场监管制度不尽完善，开发商利用实际占有土地的优势、垄断房源的优势和比消费者拥有更多信息的优势，通过囤积土地、囤积房源和价格合谋等形式，人为地制造市场紧张空气，这也助推了房价上涨。比如，就土地来说，这几年政府的土地供应规模不可谓不大，但是供应的土地得到开发建设并转化为实际住房供应的比例却很低。以北京市为例，2002年到2005年出让的住宅用地面积达7400公顷，规划住宅总建筑面积约 15000万平方米，相当于能开发建设150万套100平方米的房子。但是，截至2005年底，没有形成实际住宅供应的土地近4000公顷，规划住宅总面积约8000万平方米，约占已出让住宅用地项目规划总建筑面积的53%。其中，2004年已供应土地但未形成实际住宅供应的规划建筑面积约4500万平方米，约占2002到2005年未形成实际供应的住宅规划总建筑面积的56%。形成土地供应和住房供应巨大落差的原因很多，有的是因为正常的开发周期，有的是因为拆迁难，有的是因为资金紧张，更多则是因为开发商故意延期开发以坐收价格上涨带来更大的增值收益。
二、住房需求引致土地需求，住房产品价格的变化直接引致土地生产要素价格的变化，房价的持续快速上涨直接引领地价上涨，地价上涨是房价上涨的结果而非原因
从经济学分析，住房是土地、资本、劳动和企业家才能等生产要素形成的最终产品，其价格取决于住房产品市场的需求和供给。土地作为形成住房产品的一个生产要素，其市场需求由住房需求所引致。住房产品市场需求变化带来的获利机会，首先诱致企业家产生投资需求，而这种投资需求直接诱致了土地需求。由于受面积的有限性、位置的固定性等自然因素和规划管制、市政基础设施建设等社会经济因素的约束，土地的经济供给弹性很小，因此，土地价格又主要由市场需求决定。住房产品的市场需求引致住房建设用地需求，这种需求结合一定的土地供应形成土地价格。这也就是说，土地价格属于引致价格，住房价格的变化引致土地价格发生变化，而不是相反。正如美国俄勒冈州立大学教授阿瑟·奥沙利文在其著作《城市经济学》中所说的，简单的成本决定论并不能解释地价和房价之间的因果关系，地价高是因为对住宅的需求大，随着对住宅的需求增加，住宅价格上涨，导致建房者购买更多的土地以修建住房，对土地需求的增长提高了地价，地价高是住宅价格高的结果。
近几年来，我国城市房地产用地价格上涨就是由房价快速上涨所直接引致的，实行土地“招拍挂”只不过真实地显化了这种土地市场价格。2002年5月《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》颁布后，开始要求对商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性用地全面实行“招拍挂”出让。其实，在实行土地“招拍挂”前，许多城市的房价已经在快速上涨。实行土地“招拍挂”后，使土地出让市场更加透明，使土地出让价格更加接近市场真实水平、更加真实地反映出住房需求所引致的土地稀缺程度，使地价水平与房价水平在空间上和时间上更趋一致，从而压缩了上涨的房价和人为决定的过低的协议地价留给开发商的暴利空间，堵塞了土地出让中的腐败漏洞。实行土地“招拍挂”后，各城市之间的土地出让价格因市场需求不同而差异很大，一些地方也因市场形势发生变化出现过土地流拍，这也从一个侧面说明，是住房需求引致了土地需求，是住房产品价格的变化直接引致了土地生产要素价格的变化。当然，随着对商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性用地全面实行“招拍挂”，在压缩开发商暴利空间的同时，也使土地出让总价款提高了。
据有关部门统计，2001年到2002年，全国“招拍挂”出让的土地面积由6609公顷上升16300公顷，“招拍挂”出让土地的面积占土地出让总面积的比重由8.9%上升到13.1%；2003年、2004年和2005年，“招拍挂”出让土地面积分别为51900公顷、52400公顷和57212公顷，占土地出让总面积的比重开始稳定在30%左右。全国实行“招拍挂”出让土地的面积从2001年到2002年增长了近1.5倍，从2002年到2003年增长了近2.2倍；2003年后增长速度开始放缓并趋向稳定。随着土地“招拍挂”面积的增长，土地“招拍挂”出让的总价款(政府土地出让纯收益一般占土地出让总价款的25%左右)由2001年的492亿元上升到2002年的969亿元，增长了近1倍，2003年增长到2938亿元，比2002年增长了2倍；2004年和2005年分别达到3549亿元和3920亿元，增长速度同样开始放缓并趋向稳定。可以看出，全国土地“招拍挂”出让总价款随着土地“招拍挂”出让面积的增长而增长，并且在土地“招拍挂”出让面积增长速度保持平稳增长后，“招拍挂”出让土地总价款也开始保持平稳增长态势。
从单位地价来看，在对商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性用地严格实行“招拍挂”出让后，“招拍挂”出让土地单位价格的增长幅度并不像有些人想象的那么大。2001年，全国“招拍挂”出让土地的平均单价为744.4元/平方米主要是商业用地 ，2002年、2003年、2004年和2005年分别为594.5元/平方米、566.1元/平方米、677.3元/平方米和685.2元/平方米。从2002年到2005年，“招拍挂”出让土地单位价格的年平均上涨速度不到5%，远低于房价的上涨速度。如果土地容积率按照1.5来计算，2005年“招拍挂”出让土地的楼面地价平均为456.8元/平方米，2005年全国商品住宅的平均价格按照2700元/平方米计算，楼面地价只占到商品住宅单价的17%，这个比例并不高。因此，很难说是土地“招拍挂”抬高了房价。
从全国主要城市的情况来看，全面实行土地“招拍挂”后，土地“招拍挂”价格也并非持续上涨，发生过走低的情况，也发生过土地流拍现象。一些城市由于房价上涨幅度很小，土地价格的上涨幅度也就有限。
三、房价包含了地价和房屋本身的造价，地价随着住房需求的变化而变化，房屋造价随着折旧而递减，一般来说房价越高地价占房价的比例也就越高
土地产品价格引致土地价格的道理说明，地价是根据现实的和预期的土地产品价格确定的，地价是从土地产品价格中扣除资本、劳动和企业家才能等生产要素的成本和报酬后的一种剩余回报。按照美国流行的MBA初级教程《现代不动产》(查尔斯·H·温茨巴奇等著，第五版)的说法，地价或者地租本质上作为“给土地的回报是剩余产出，它是给予其他三个要素报酬之后的剩余的回报。”
在现实经济生活中，土地市场上的土地转让者会根据土地上可开发产品的市场价格来确定土地的最低卖价，土地受让者也会根据土地上可开发产品的销售价格确定土地的最高买价。在土地出让和土地转让中，开发商无论是从政府手中竞买土地，还是从土地转让者手中购买土地，都不可能毫无准备、毫无根据地竞价或接受卖价，而会根据现实的和预期的房地产市场价格以及建筑成本和管理费用等来确定可以接受的土地最高价格。开发商在取得土地时，首先要估计在准备取得的土地上开发建设的房屋将来能卖多少钱，然后再扣除必须支付的建设成本、管理费用、财务费用、税费和利润，最后根据扣除后形成的剩余来决定可以支付的土地价格。如果现实房价不断上涨，预期房价会持续走高，那么在土地出让或土地转让中形成的土地价格就不会下降。当然，如果市场供需决定的住房价格转向平稳，土地价格也会转向平稳。
正因为如此，现实中的房价可以分解为由住房需求决定的土地虚拟价格和由成本决定的房屋本身的建筑造价两大部分。这两部分有着不同的变化运动规律。由市场需求决定的土地虚拟价格，随着住房需求的变化而变化，住房需求越是旺盛，土地的虚拟价格就越高，反之亦然；由成本决定的房屋建筑造价，随着建筑材料的老化、建筑结构的过时和建筑功能的退化，一般呈现下降的趋势。由于建筑材料和建筑技术作为动产，很容易跨地域交易和扩散，不同地区住房的建筑造价不会表现出很大差异，而土地连同附着在土地上的公共设施等具有不可移动性的特点，因此，现实中房价的地区差异主要表现为土地价格的差异。这看上去好像是地价决定了房价，其实背后的根本原因仍然是住房需求的差异。城市地区的房价之所以高出农村地区，是因为城市地区的就业机会和社会福利等诱使人口大量涌向城市，城市地区的住房需求要远远大于农村地区，并使得住房需求引致的房价和地价都远高于农村。一些大城市如北京、上海等地区的房价和地价之所以高出廊坊、昆山等，是因为这些大城市的住房需求引致的土地需求要远远大于中小城市地区。
房价的二元特征决定了，土地资源越稀缺，人口密度越大，住房需求越强，房价就越高，并且地价占房价的比例也就必然越高；相反，在土地资源相对富裕的国家和地区，房价以及地价占房价的比例也就相对较低。比如，在土地资源相对富裕的美国，主要城市地区的地价占房价的比例一般保持在30%-40%，英国在25%-38%，瑞典在20%-22%；在一些土地资源相对稀缺的亚洲国家，这一比例就要高出许多，韩国为50%-65%，新加坡在55%-60%，日本商业楼宇的地价占不动产总价格的比例甚至达到80%-90%。我国实际上也存在同样的规律，在房价比较高的城市，地价占房价的比例就相对较高，而在一些房价比较低的城市，地价占房价的比例也相对较低。比如，北京市住宅用地价格占商品住宅价格的比例约为35%，一些中心城区和近郊区的项目这一比例达到了50%左右，而在武汉、南昌等城市，住宅用地价格占商品住宅的价格比例一般在20%到30%。如果扣除征地补偿费、拆迁补偿费、中介事务费等土地取得成本费用，实际上地方政府取得的土地出让纯收益占房价的比例在多数城市不到10%。在城市地区尤其是在一些大城市地区，地价占房价的比例高，正反映了这些地区住房需求更旺盛而土地更为稀缺的基本事实，并不是平白无故上涨的地价抬高了这些地区的房价。
房价和地价的这种关系说明，评判地价水平的高低，应当和地价发生地区的房价结合起来，而不能脱离开住房产品的市场供求形势和房价来空谈地价。
四、在住房供应和保障政策体系不完善的情况下，单纯依靠地价的自由调节和政府管制，难以实现住房保障和宏观调控政策目标
地价和房价都是引导资源配置、调节市场需求和供给的价格形式，但是，由于地价是一种要素价格，而房价更是一种产品价格，因此地价对产品市场需求和供给的调节，一般要通过其最终产品价格即房价的作用机制来实现。房价变化引致地价变化、地价反过来通过房价对市场需求和供给进行调节的道理说明，在住房供应和保障政策体系不完善甚至缺失的情况下，单纯通过改变土地供应方式和土地价格确定方式，很难实现住房保障政策目标和房地产市场宏观调控目标。
一些认为是地价抬高了房价的人，开出了通过降低地价来降低房价的药方，有人主张在土地出让中取消“价高者优先”的价格确定原则，有人还提出取消土地“招拍挂”。实际上，“只控地价、不控房价”的调控方式，不可能达到稳定房价的效果。上海市这几年在这方面的探索就说明了这一点。为了稳定房价，前几年上海市对经营性用地主要实行招标的方式供应土地，很少采取拍卖和挂牌方式，公开招标的比例在2002年占到50%以上，在2003年和2004年占到100%。同时，为了控制中标地价，在2003年的后期试行了“价中优先”的价格确定办法，即开发商的报价越是接近全部有效报价的平均值，得分越高。这种办法有效地控制了中标价格，却使一些优而强的开发企业不能取得土地。并且，这种办法使开发商的报价集中度提高，在报价差别不大的情况下，“价中优先”的价格确定办法事实上难以实施。很快在2004年，“价中优先”又演变为“有限区间内价高者优先”，即由政府为土地出让设立一个标底价和一个最高限价，作为开发商的有效报价区间，在此区间内开发商报价越高得到分数越高，而一旦报价低于标底价或高于最高限价，则视为出价无效。这种“价中优先”和“有限区间内价高者优先”的土地价格确定办法，虽然在一定程度上控制了地价，但并没有对上涨的房价产生多大影响。2005年又不得不回到了“价高者优先”的土地“招拍挂”上来，这之后上海市的房价却在国家宏观调控政策的作用下出现了全国城市中最引人注目的下跌。
取消土地“招拍挂”，不可能降低房价，还会使得到有效遏制的土地腐败和“问题土地”卷土重来。取消土地“招拍挂”或者人为地压低地价而不对房价进行管制，在众多开发商竞买土地的时候，由于确定土地受让者的不确定性因素太多，人为操作和自由活动的空间太大，势必重新打开政府官员寻租腐败的方便之门，重新回到政府官员贱卖国有土地、开发商收获暴利的老路上去。这些年明眼人都可以看出，一些开发商一怕土地“招拍挂”会压缩暴利空间，二怕政策保障性住房份额过大会分流住房消费人群；一些腐败分子也不喜欢土地“招拍挂”。国家稳定房价的房地产市场宏观调控政策，不能为某些利益集团施放的“烟雾弹”所迷惑，更不能让其牵着鼻子走入误区。
五、加强对住房的需求管理和供给管理，全面完善住房供应保障政策体系和房地产市场宏观调控体系
房价持续快速上涨，一方面反映出作为快速城镇化中的人口大国和土地资源紧缺国家，我国保障百姓住房的任务十分繁重；另一方面也反映出我国对房地产市场的基础管理制度和调控政策体系很不完善。这也难怪，因为毕竟房地产市场是刚刚兴起的，发展时间并不长。房价持续快速上涨的事实同样告诉我们，抑制房价过快上涨、保障百姓住房需求以及防范控制市场风险的根本和源头，在于全面加强和配套完善住房的需求管理政策和供给管理政策。并且，只有先行完善住房供应和保障政策体系，在对住房消费市场进行细分的前提下，对政策保障性住房的建设规模、价格进行适度管制，才能围绕住房供应和保障政策确定的目标，跟进完善土地供应、土地价格、金融信贷、规划管理以及公共投资等方面的政策。
第一，要继续完善住房供应和保障政策体系。从2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》到2005年的“国八条”再到最近的“国六条”，住房供应和保障政策架构越来越清晰化，特别是这次“国六条”明确做出了套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重必须达到开发建设总面积70%以上的限制。可以说，包括普通商品房、经济适用房、廉租房和高档商品房的住房供应和保障政策框架已基本确立。但是仍然需要进一步具体化和可操作化。要重点安排建设普通商品住宅，使其作为住房需求快速增长时期有适度价格管制的、面向大多数消费人群的商品住房，在全社会住房保障和稳定房价中发挥主要作用。限定房价也要因时因地制宜，注意发挥房价对人口迁移、城市规模和土地开发利用等方面的调节作用，不能因为限定的房价与市场价格相差太远，从而加剧住房供求紧张趋势，助长房地产市场投机。对于经济适用房，结合过去的经验，一定要对低收入人群做出明确界定并严格管理，如果实在难以做到锁定低收入人群，不如及早改“补砖头”为“补人头”，并将经济适用房转向于为征地、拆迁、企业改制等引起的被动性迁居家庭提供住房保障。这些人群容易界定，同时其住房需求是相关政策的实施引起的，理应享受比普通商品房更多的政策优惠。面向最低收入人群的廉租房，需要结合收入水平和社会保障标准确定具体的供应对象和合理建设规模。作为奢侈性消费品的高档商品住宅尤其是别墅，在建设规模上要严加限制。
第二，配套完善土地供应政策体系。这次“国六条”提出，要对中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应，在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。从方便操作和有利于遏制腐败的角度来看，对于经济适用房和廉租房，在实行划拨方式供应土地的情况下，由于土地取得成本是事前既定的，因此可以采用“限地价、限套型、竞房价”的项目招标方式，按照“价低者优先”的原则确定建设项目中标者，并在后续管理上对建筑质量、销售价格、租金和供应对象等进行严格管理。对于经济适用住房以外的普通商品住房，应当采用“限套型、限房价、竞地价”的土地供应方式，可将限定的房价、套型等前置于土地出让环节，实行“限套型、限房价、竞地价”的土地“招拍挂”出让，按照“价高者优先”的原则确定土地受让者。对于高档商品房，房价完全由市场决定，因此要严格实行“价高者优先”的土地“招拍挂”出让。同类别住宅建设项目的土地供应，要注意营造市场竞争环境，通过促进竞争来提升建筑质量和管理水平。总之，在对房价和地价进行适度管制的前提下，在土地供应和项目招标中要防范由于评标和决标的不确定性因素太多而出现新的腐败，防范形成个别开发商的区位垄断。
第三，调整和优化住房消费信贷政策。这次“国六条”提出，要有区别地适度调整住房消费信贷政策。为了抑制房价过快上涨，从2006年6月1日起，个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%；考虑到中低收入群众的住房需求，对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的仍执行首付款比例20%的规定。在“国六条”现有规定的基础上，应进一步完善有区别的住房消费信贷政策，支持居民合理的住房自住需求，抑制住房投机和投资性需求，控制住房奢侈性消费需求。对于购买多套住房的，应当提高首付贷款门槛；对于高档住宅尤其是别墅等，应随房屋总价款的增长设置更高的贷款首付门槛。
第四，加快建立和完善房地产税收体系。为了有效抑制投机和投资性购房需求，这次“国六条”进一步加强了住房转让环节营业税的征收强度。在我国房地产税收体系很不完善的情况下，营业税成为房地产市场调控中主要使用的税收工具。营业税是在房地产有偿流转环节征收的，对于抑制房地产投机和投资性需求会有一定的作用。但是，房地产税中的任何一种税种，单独对市场的调节作用都有限，只有配套完善、形成健全的房地产税收体系，才能形成对房地产市场的税收稳定调节器。这就需要加快完善房地产保有环节的不动产税、有偿流转环节的收益所得税和土地增值税、无偿流转环节的遗产税和赠与税等。在不动产税出台前，可以考虑直接提高现有的城镇土地使用税和房产税的征收标准并扩大征收范围，加大不动产保有环节的税收调节力度。
第五，完善规划管理和公共投资政策体系。这次“国六条”明确提出各级城市包括县城 人民政府要编制住房建设规划，明确“十一五”期间，特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标，并纳入当地“十一五”发展规划和近期建设规划。住房供应和保障政策的目标框架一旦明确，规划管理和公共投资就要服务于这一目标。要结合城镇体系建设规划、城市规划和土地利用总体规划等空间规划，制定详细的住房建设规划，在空间布局和土地开发利用上确保住房供应和保障政策得到落实。同时，要充分发挥公共投资的引导作用，使城市基础设施建设、社会公共公益事业建设等与住宅建设相协调相配套，促进全社会住房供应和保障政策目标的顺利实现。
第六，加强对房地产市场的监督管理。在对普通商品住宅限套型、限房价、竞地价，对经济适用房和廉租房限地价、竞房价、限供应对象、限销售价格和租金的情况下，对房地产市场的监管就显得尤其重要。如果市场监管不到位，住房供应保障政策目标就不可能实现，房地产市场秩序也可能更乱。比如，如何把好住宅建设质量关等诸如此类的问题，必须通过进一步加强市场监管来防范。这次“国六条”对房地产市场的监管提出了许多具体要求，如建立健全房地产市场信息系统和信息发布制度、完善市场监测分析工作机制、加大对闲置土地的处置力度、加强房地产开发建设全过程监管等，这些都需要各部门密切配合、切切实实落到实处。
(责任编辑：魏喆) | 
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