■新闻背景

　　5月26日，中共中央政治局召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。在7月6日中共中央召开的党外人士座谈会上，胡锦涛指出，要着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。

　　收入分配是整个社会经济系统中一个十分重要的子系统。收入分配的状况不仅会影响生产的效率，而且会影响人们的切身利益从而影响社会的协调与稳定。当前，党中央、国务院作出了改革公务员工资制度，规范公务员收入分配秩序的决定，同时，改革事业单位工作人员收入分配制度，适当提高相关人员特别是社会保障对象的待遇和生活补助水平，这是解决我国当前收入分配不公的重大举措。

　　克服收入差距过大并非提倡平均主义

　　平均主义和收入差距过大都属于分配不公，收入分配制度的改革正是在防止和克服这两种倾向中向前发展的。我认为，这次公务员工资制度的改革，或者扩大一点来说，整个机关事业单位工资制度的改革，实际上都体现了这样一种精神。

　　收入分配制度的改革，包括此次的公务员工资制度改革，是整个经济体制改革的一个重要组成部分。我国的经济体制改革已经进行了二十多年。随着整个经济体制改革的深化，收入分配制度的进一步改革也提到了日程上来。今年5月26日，中共中央政治局召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。会议强调：“构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，关系到最广大人民的根本利益，关系到广大干部群众积极性、主动性、创造性的充分发挥，关系到全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业的全局，必须高度重视并切实抓好”。会议还指出：“要着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”。

　　根据我个人的学习体会，在收入分配领域，克服平均主义已经取得了明显的进步。尽管平均主义的现象在一定程度上仍然存在，但收入差距过大的问题已经成为引起人们关注和社会反响的主要倾向。中央采取的提高低收入者的收入水平、扩大中等收入者的比重、有效调节过高的收入，就是要克服这种倾向。当然，克服收入差距过大并不是要提倡平均主义。事实上，平均主义和收入差距过大都属于分配不公，收入分配制度的改革正是在防止和克服这两种倾向中向前发展的。我认为，这次公务员工资制度的改革，或者扩大一点来说，整个机关事业单位工资制度的改革，实际上都体现了这样一种精神。

　　防止乱发津贴补贴整顿分配秩序

　　按照这种改革的规定，实行和完善津贴补贴制度体现了合理拉开收入差距；防止各地区、各部门、各单位擅自乱发津贴补贴则体现了防止差距过大，当然也同时体现了整顿和规范收入分配秩序的要求。

　　例如，这次改革按照《中华人民共和国公务员法》的要求，实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度。按照这一制度，职务工资实行“一职一薪”，级别工资实行“一级多档”；既要保证低职务人员的工资水平，又适当拉开不同职务、级别的工资差距，形成较为合理的工资关系。职务工资和级别工资两项构成中，级别工资比重略大于职务工资。这些制度规定显然体现了既防止和克服平均主义又防止和克服收入差距过大这两种倾向。

　　又如，这次改革对完善津贴和补贴制度的各项规定，也体现了这种精神。公务员和事业单位津贴补贴有两类：一类是地区性的，一类是岗位性的。艰苦边远地区津贴是国家对在艰苦边远地区工作的人员实行的鼓励政策；在规范津贴补贴的基础上，将要实行的地区附加津贴主要体现各地经济发展、物价消费水平的差异；岗位津贴是国家对在特殊岗位工作的人员给予的倾斜政策。按照这种改革的规定，实行和完善津贴补贴制度体现了合理拉开收入差距；防止各地区、各部门、各单位擅自乱发津贴补贴则体现了防止差距过大，当然也同时体现了整顿和规范收入分配秩序的要求。

　　再如，这次进行机关事业单位工资制度改革的同时，也相应考虑调整机关事业单位离退休人员的待遇，并统筹提高相关人员的待遇。这些考虑和政策，都是为了防止在职人员同离退休人员、其他相关人员之间收入差距的不合理拉大。就离退休人员来说，他们的生活保障从长期来看应该通过完善养老保险制度来解决。但是，在机关事业单位养老保险制度建立和健全以前，则应该基本保持离退休人员待遇政策的连续性。离退休人员在职时曾经对改革和发展的事业做出过贡献，因此他们也应该分享改革和发展所取得的成果。尽管离退休人员不实行新的工资制度，但在这次改革中仍然要通过增加离退休费的办法来提高他们的待遇。而且，对于企业的离退休人员，也要提高他们的养老金标准。在这次改革中，还要提高其他相关人员特别是社会保障对象的待遇和生活补助水平，诸如提高各类优抚对象抚恤补助的标准；提高移交政府安置的军队离退休干部和管理机构人员的待遇标准；提高城市低保对象的补助水平等。这些政策和措施，都体现了上述提高低收入者收入水平从而缩小总体收入差距的精神。

　　引入配套措施改革工资机制

　　这次机关事业单位工资制度的改革，不是简单地提高机关事业单位工作人员的工资，而是要着手改革工资的形成机制和正常的增长机制，使之更好地体现社会主义市场经济的要求，体现在经济发展、效率提高的基础上实现公平分配的要求。

　　这次机关事业单位工资制度的改革，不是简单地提高机关事业单位工作人员的工资，而是要着手改革工资的形成机制和正常的增长机制，使之更好地体现社会主义市场经济的要求，体现在经济发展、效率提高的基础上实现公平分配的要求。要满足这样的要求，就必须引入许多相应的配套改革措施。例如，事业单位收入分配制度是同人事制度密切联系的，收入分配制度的改革必须同人事制度的改革相配套，在人事制度的改革中真正实行聘用制和岗位管理，就有利于在收入分配制度上实现以岗定薪和岗变薪变的目标。

　　应该说，公务员工资制度的改革是整个收入分配制度改革的一部分。因此，在整个收入分配制度的改革中努力缓解收入分配差距扩大的趋势，是摆在我们面前的一项艰巨任务。改革开放以来，居民收入差距呈扩大的趋势可以说是一个不争的事实———尽管扩大的程度尚有不同的计算和估计。但是，对于收入差距扩大的原因，特别是收入差距扩大同经济改革的关系，则尚有不同的看法。

　　收入差距问题不能归罪于改革

　　只有深化改革，积极推动社会主义市场经济秩序的建立和完善，才能从根子上解决转型期的无序状态所带来的问题。这可以说是改进收入分配状况的一个大思路。

　　我认为，在分析收入差距的扩大同经济改革的关系时，有两种倾向都需要防止。一种是把收入差距的扩大以及出现的问题都简单地归罪于经济改革本身；另一种是把收入差距的扩大简单地归结为经济改革所应该付出的代价。我认为，对于收入差距的扩大，应该分为三个不同层次来对待：第一层次是属于有利于提高效率的激励部分，这部分是属于克服平均主义的成果，应该加以肯定。第二层次是属于经济改革所必须付出的代价。例如，中国的改革只能采取双轨过渡的渐进方式，从而必然会出现利用双轨进行寻租等活动。在一定限度内，这可以说是改革所应付出的代价。第三层次是属于过高的代价，或者说是属于不应该付的部分，或应该防止和避免的部分。当然，第二层次同第三层次之间的界限是很不容易分清的，特别是难以量化，但我想从理论上讲是能成立的，过高的代价往往是同腐败、垄断、寻租和设租等活动联系在一起的。我体会，这也是党中央在强调收入分配制度改革的同时特别强调规范收入分配和取缔非法收入的重要原因。

　　关于改进收入分配的途径，人们已经提出了许多政策建议。下面，我也提出一点看法，供参考：

　　首先，要抓住改革和发展两个环节。

　　收入分配中的许多问题是同转型期的复杂性联系在一起的，许多不正常收入乃至非法收入都同转型期的种种无序状态有关，像利用价格双轨制的寻租活动所获取的暴利，利用部门垄断、行业垄断的设租活动所获取的暴利，利用内部人控制对产权不清晰的国有资产所进行的侵蚀乃至侵吞，都同转型期的无序状态有关。如上所述，我们决不能把这些问题归罪于改革本身，从而否定改革的大方向，甚至要求回到老体制去。同时，我们也不能因为我国采取的是渐进改革而放慢改革的步伐，从而加大改革的成本，使改革付出过高的、不必要的代价。因此，只有深化改革，积极推动社会主义市场经济秩序的建立和完善，才能从根子上解决转型期的无序状态所带来的问题。这可以说是改进收入分配状况的一个大思路。

　　另外，计划经济时代遗留下来的一些隐形收入的不平等，也只能通过深化改革来解决，特别像住房和公车使用上的实物分配体制（供给制）所造成的不平等，都只能通过市场化改革的办法来解决。应该说，这方面的改革任务也是相当繁重的。原因有二：第一，实物分配所涉及的面较广；第二，随着经济的发展，通过这种体制分配的实物是有增量的，其中有的项目如公车使用增量还比较大，实物收入的货币化、市场化是改革的方向，但改革起来要涉及到许多人的既得利益，难度比较大。像公车使用货币化的改革，酝酿了那么多年，实施起来就不是那么容易了，对这些问题，需要结合我国国情，积极稳妥地逐步推进改革。

　　发展是硬道理。只有经济发展了，“馅饼”做大了，才能为公平分配和减轻贫困打下牢固的物质基础。从我国目前的情况来看，特别要重视农村经济的发展，只有加速农村经济的发展，加速从二元经济向现代经济的转换，才能为缩小城乡收入差别创造必要的条件。

　　适度“抽肥补瘦”乃政府应有职能

　　市场能管的政府就不要管，市场管不了的，或者说，在市场失灵的地方，政府就必须管起来。在收入分配领域，人们通常是这样说的：初次分配由市场来管，再分配由政府来管。政府在收入再分配上的功能主要是通过税收和转移支付这两个途径来实现的。

　　其次，要发挥政府在收入再分配上的有效功能。

　　实行市场经济并不是不要发挥政府的作用，而是要发挥政府的有效功能。简而言之，市场能管的政府就不要管，市场管不了的，或者说，在市场失灵的地方，政府就必须管起来。在收入分配领域，人们通常是这样说的：初次分配由市场来管，再分配由政府来管。政府在收入再分配上的功能主要是通过税收和转移支付这两个途径来实现的。税收的主要对象是高收入群体，转移支付的主要对象是低收入群体。政府通过这两个手段进行的收入再分配，发挥的是缩小收入差距的功能，通俗地说，起的是“抽肥补瘦”的作用。在收入再分配问题上，我们必须防止历史上曾经出现过的“逆向再分配”（即“抽瘦补肥”）的现象；同时要确立“适度再分配”的理念，防止再分配不足和再分配过度。因为，再分配不足不利于缩小收入差距从而不利于社会的和谐与稳定，再分配过度则不利于人们的工作积极性，不仅不利于效率的提高，也不利于社会的和谐与稳定。

　　以宏观经济政策调节分配起点

　　从更加宏观的意义上来考察，还有对分配结果产生以前的调节，即对分配起点、分配过程的调节，这样一些宏观经济政策对收入分配也具有巨大的影响。例如教育政策。

　　再次，还要改进整个宏观经济政策对收入分配的影响。

　　如果说，税收和转移支付的调节是对初次分配的结果所进行的宏观调节（再分配）的话，那么，从更加宏观的意义上来考察，还有对分配结果产生以前的调节，即对分配起点、分配过程的调节，这样一些宏观经济政策对收入分配也具有巨大的影响。例如，（1）教育政策，在当今的时代，劳动这一生产要素在参与收入与分配中的作用，已经不再单纯地取决于劳动的数量，而是更重要地取决于劳动的质量，而劳动质量的提高又在很大的程度上取决于教育。因此，改善低收入人群的教育状况，就成为在结果上缩小收入差距的一个重要前提。换言之，通过改善教育，可以使人们在人力资本的差距上有所缩小，从而为人们取得比较平等的收入结果创造一个比较平等的起点。（2）劳动力流动政策。就劳动这一要素来说，所谓分配过程的调节，就是要逐步消除劳动力流动的种种障碍，促进劳动力的流动，为人们在参与收入的创造和分配的过程中有一个比较平等的机会。改革开放以来的事实已经证明，劳动力流动，特别是城乡之间劳动力的流动，已经在缩小收入差距上起了显著的作用，当然，我们也应该看到，计划经济时代对劳动力流动严格限制所造成的原有格局，并不是短期内能改变的。阻碍劳动力流动的制度性障碍，如户籍制度、福利制度、住房制度、用工制度等障碍，虽然在迄今为止的改革中已经解除了很多，但离市场经济的要求还相差甚远。因此，培育和健全劳动力市场，特别是城乡之间可以自由流动的劳动力市场，仍然是今后宏观经济政策的一个重要方面。（3）产业结构转换政策。宏观经济政策还应该通过促进产业结构的转换来改进收入分配的状况。缩小城乡收入差距是摆在我们面前的一项历史任务。在今后长时期内，提高农民收入的根本途径是加速产业结构的转换，积极发展第二、第三产业，努力推动劳动力从第一产业向第二产业，特别是向第三产业的转移。与产业结构转换相适应的是加快城市化的进程，克服城市化落后于工业化的状况。

　　□赵人伟（作者系中国社会科学研究院经济所原所长、研究员、博士生导师）

　　原题为：克服收入分配不公的重大举措

(责任编辑：崔宇)