5月下旬以来，收入分配制度改革从决策到执行层面迅速掀起。这是对十六届五中全会“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”指向的贯彻，也是本届政府继振兴东北、中部崛起、建设社会主义新农村等一系列“构建社会主义和谐社会”举措的延续。根据国家统计局的测算，目前我国居民基尼系数已经超过０.４５的红色警戒线，收入分配制度改革迫在眉睫，而要解决问题，却远不能一蹴而就。破除行政垄断，进一步贯彻市场化改革，同时加大财税、社保、公共服务力度，履行政府的公共职能，任重而道远。

　　本报特邀全国社会保障基金理事会副理事长高西庆、北京大学经济研究中心主任林毅夫、国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁、中国宏观经济学会副秘书长王建、中央党校教授中国市场经济研究会常务副会长周为民、香港中文大学政治与公共行政系教授王绍光就涉及分配制度改革的一系列问题进行了讨论，是为２１世纪北京圆桌第９２期。

　　效率与公平

　　《21世纪》：对本次改革如何评价？“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”的指向如何理解？是否意味着对“效率优先、兼顾公平”的否定？

　　林毅夫：我个人的看法是，并非对“效率优先、兼顾公平”原则的否定。首先，中央这次改革所主张的“更加注重社会公平”是“在经济发展的基础上”这个前提下提出的。而经济发展为基础，正是强调“效率优先”的重要体现。在发展的基础上更加重视公平，意味着我们必须使我国的经济在发展的同时，社会更加公平。而且这样才能减少社会摩擦，效率才能提高，经济才能得到更好的发展，所以，效率和公平并不一定是对立的两个方面。

　　其次，“加大调节的力度”是针对我国收入分配差距已经相当大的事实，按照基尼系数衡量已逾0.45。贫富差距大这个问题是客观存在的，对此我们原来也有些制度，例如累进所得税、财政转移等制度，但是成效不佳，原因在在执行力度不够，所以需要针对当前的情况，加强政策的落实。

　　高西庆：从哲学角度讲，效率和公平应该是相对的，都永远是在一种平衡中。现阶段，在整个发展中寻求平衡，把过头的往回拉一点是有必要的。经过这些年发展经济，中国已经成为了世人不可忽视的大国，发展重点也到了必须加以调整的阶段。总之，现在注重公平不是对过去强调效率的简单否定，而是螺旋式上升。政府应该重新判断自己的职能，现在应更多地强调公共职能。

　　“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”，这个指向是对的。但这并不意味以前的说法是错误的，在当时中国那么穷的情况下，如果不加大力度发展，拿一个一寸大的蛋糕来分，如何公平都是没有意义的。

　　丁宁宁：本次改革提出的几个原则都是对的。目前准备出台的，是全国统一的、职务与级别相结合的公务员工资制度。现在地区之间公务员的工资差距过大。比如北京市的处级相当于中央机关的局级。这种情况长期存在，不利于公务员的调动，也不利于国家的团结和统一。公务员工资改革需要考虑以下几个问题。

　　第一，公务员人数还会继续增加。不存在“小政府，大社会”这样一个规律。这是西方学者想做而没有做到的事情。

　　第二，公务员待遇不仅仅是工资，还包括福利、保障体系。

　　“更加注重社会公平，加大调节收入分配力度”指的是国家责任；它和“效率优先，兼顾公平”并不矛盾，和鼓励市场竞争的政策也不矛盾。

　　王绍光：收入分配改革早就应该开始。“效率优先、兼顾公平”应不应该被放弃？我觉得应该。

　　1995年，我提出，“效率优先”式的增长是一种“透支”式的增长。现在中央提出来“以人为本”，从逻辑上便否定了“效率优先”，因为“效率优先”与“以人为本”是完全水火不容的——效率根本不是目的，充其量只是一个手段；提“效率优先”就不是以活生生的人优先了，而是手段优先。我主张摈弃“效率优先、兼顾公平”的提法有几个理由：第一，“效率优先”含义不清；其次，“效率优先、兼顾公平”有一个基本假设，即公平不利于效率，所以只能“兼顾”，不能强调；最后，“效率优先”作为政策指导，已经带来了严重的环境和分配后果。

　　收入分配差距

　　《21世纪》：目前我国收入分配差距是否面临危机？收入分配差距主要在哪些方面？原因何在？

　　王绍光：一方面，我同意国家统计局的说法，具体到每个省的乡村与城市，内部差距并不像其他某些国家那样严重。

　　但是纵向比较，收入分配的差距确实是非常严重。但除了收入差距外，其实还有一些更严重的差距存在，例如财产差距、健康和教育方面的差距。

　　在我来看收入差距扩大有几个原因，一个是机会不平等，主要是指在教育、健康、信息的分布上有严重的不平等；第二个是权力不平等，既表现在官民之间，也表现在劳资之间；第三个是生产要素流动性的不平等。流动性之所以重要是它在很大程度上决定了要素拥有者的谈判地位；第四个原因应该具体到中国实情。收入差距，尤其城镇居民之间的收入差距之所以在1990年代后期急剧扩大，与大规模的下岗、失业是联在一起的。

　　林毅夫：目前我们收入分配是否已经到了危机的边沿？见仁见智。与美国、我国香港等地比，我们的抱怨声音是比较强烈的。这出于两方面的原因：一是起点不同。改革前，虽然大家都比较贫困，但是人为地把收入分配压得很公平。改革以后，平均主义的政策压力被取消，如同被压缩的弹簧自然会有一个伸直的回归过程。

　　第二，当前的分配不均确实也有超过自然回归的成分。就基尼系数来看，目前我国远高于东亚国家0.35左右的水平。这是因为我国的经济中尚存在一些改革滞后的领域，比如垄断行业在放开价格管制以后出现高额的垄断利润，而对垄断行业职工工资水平并有相应的有效管理政策；其次，对价格的扭曲，例如土地由政府批租，有些地方政府为了发展经济，低价，甚至无价出让土地，使得少数人获得暴利；另外，在向市场化转型的过程当中，政府提供的公共服务，比如说教育和基础设施不平等。这些体制原因使得我国收入分配不公的情形超过了从计划经济的平均分配体制向市场体制回归所应该达到的水平。

　　高西庆：不管是横向还是纵向比较，收入分配不均问题可能都快要达到危机的水平了。孟子说“不患寡而患不均”。20多年前，中国几乎是绝对的平均主义，现在收入的差距已经到了相当难以控制的地步。

　　收入分配差距的一部分体现在城乡差距。城市的各个不同部门之间、不同单位之间的差距也已经到了非常大的地步。特别是退休职工的收入分配问题值得我们重视。同样是退休，事业单位和企业养老金常常会相差一倍以上，在医疗方面差得更多。政府首先要做的是保证公共品提供方面的公平。

　　丁宁宁：在收入差距的具体判断上，将基尼系数0.4确定为警戒线，是可以商榷的。在判断收入差距问题上，马克思有两个很好的概念：相对贫困化和绝对贫困化。用这两个概念可以清楚地判断出：1990年代以前，主要是相对贫困化问题。以后确实部分人群生活水平绝对下降了。例如下岗工人、失地农民等。政府采取了必要的措施，才保持了社会的稳定。

　　收入差距扩大具有一定的必然性，即使不搞改革开放，失业问题也照样存在。当然改革中也存在一些误区。

　　1994年税改以前，由于中央政府财力拮据，地方政府只注重经济增长，政府的公共服务能力降低了。1998年中央财力增加以后，只关注了公务员的工资问题，对公共服务问题认识不足。例如企业养老保险改革的历史欠账问题，社保管理机构的运转费用问题等，都没有得到应有的重视。

　　分配制度改革目标如何实现

　　《２１世纪》：您对“着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入”如何评价？如何做到？

　　高西庆：“提高低收入者收入水平”需要政府强化教育、培训等等，这是一个长期的工程；“扩大中等收入者的比重”非常重要，但用现有简单的政策是没有办法执行的，要靠长期的教育提高，要靠鼓励民营的、私营的企业发展，而不是花大力搞国营大中型企业，甚至回到国有垄断企业的老路——过去几十年的事实证明国营大中型企业解决不了这个问题；“有效调节过高收入”要依靠高额累进税。问题的关键不在于“过高”收入的标准如何定，而在于具体的操作方法上，如何来平衡，如何排除较高收入者的非法收益。

　　中国现在的关键是要建立一个机制来扩大中产阶级，这对中国社会的稳定很重要。成为中产阶级不是说所有的人工资都提到中层，最重要的在于提高社会保障机制。

　　林毅夫：“着力提高低收入者收入水平”是最关键的。

　　要行之有效地提高低收入者的收入水平，我个人的看法是增加就业机会。因为低收入者是依靠劳动力获得收入的。

　　东亚奇迹一般是指两个含义：一是指他们维持三十多年高速的经济增长，大幅度缩小甚至赶上了欧美发达国家的收入水平；第二，他们打破了过去经济发展所必然遵循的库兹涅兹的倒U型收入分配曲线，即收入分配先恶化再改善的路径，收入分配随经济增长不断改善。东亚经济所以能够创造效率和公平同时达到的奇迹在于遵循比较优势来发展经济。

　　王绍光：实际上，现在收入不平等主要是按要素分配的结果，而不是“按劳分配”的结果。那些占有资本、稀缺生产要素的人，得到大量的收益，跟普通劳动者的收入差距就拉大了。

　　《21世纪》：市场、政府的角色如何安排？社会保障体系方面应该有什么样的配合机制？

　　高西庆：政府主要从税收和社会保障两个方面来调节收入分配。税收调节也被称为二次分配，我国目前高额累进税从制度设计和执行力度方面跟相当多的资本主义国家特别是北欧这些国家相比还差得远。仅依靠税收调节是不够的，因为政府收税后再分配，存在政府的分配效率、价值取向、官员的道德水准、机制所形成的风险等问题。所以就需要社会保障机制来进一步的平抑这种所谓收入之间的差距。

　　对于社会保障机制各国争议很多，世界上100多个国家有社会保障机制，但方式都不同。从中国目前的形势来看，如果沿用现在的机制，15年后就可能出现一次大的危机。解决社保问题是执政党长治久安的前提。世界上没有哪一国敢说她的社保体制是非常健全的。大家都在探索之中，但最根本的在于出现问题后的纠错机制，我们在这一方面还比较薄弱。

　　社会保障机制的建立要费很大的工夫，但是一定要建立。中国人有将近50％的储蓄在银行，为什么政府不设计一个机制鼓励个人增加自己的能动性，鼓励个人自己为自己保障呢？

　　在制度设计上其实有很多好的办法。首先，可以把税收和社保结合起来，对于愿意在社保中存钱的，政府提供税收上的优惠。

　　第二是鼓励工作年限，亦即社保贡献年限的延长，从而减少社保金体系的支付压力。第三是商业机构的建立。鼓励各种各样的基金管理人员、保险机构介入。

　　林毅夫：还是应按照市场和政府各自在市场经济中应有的功能来解决。首先，让市场价格通过竞争来反映各要素的稀缺程度，这样才能按照比较优势发展经济。这是最有效率的、最可持续的发展方式。更重要的是，这保证了“经济发展”作为改善分配状况的大前提。

　　而政府的职能在于社会发展，包括教育和卫生，以提高劳动力就业的能力；降低劳动转移的制度、体制障碍；改善竞争环境，消除各种形式的垄断；以及，必要的收入分配调整等，使效率和公平的目标可以同时达到。

　　王绍光：就市场而言最关键的是劳动力市场。无论在中国也罢，在全世界其它地方也罢，劳动力市场最重要的特点就是不平等的市场权力。资方、管理层权力比普通劳动者大得多。真正要加大分配力度的话，就需要为普通劳动者“增力”，并促进劳动力的流动，使他们在与资方及管理层的博弈中占据一个更加有利的地位。虽然劳动力市场是市场，但政府这方面的干预必不可少。

　　政府要做两件事，一方面是确保所有人都享受基本保健与基础教育，为下一轮的公平竞争铺平道路；其次需要加大财政转移支付的力度。

　　关注垄断行业

　　《21世纪》：垄断行业改革是本次调节的重点，诸位认为调节垄断行业收入的关键何在？

　　高西庆：垄断行业从根本上反映了政府对整个社会资源分配的价值取向问题，尽管在眼下还看不出这种分配会作出大的变动的迹象，但垄断行业的企业年金是应该可以调整的。比如石油、电信、电力及部分金融企业。

　　最近有关政府部门已经制定了一个办法，当油价上涨到一定价格以上时，对超额收益征收一定比例的税收，用于弥补因受油价上涨影响而受福利损失的相关方。这是政府运用经济杠杆调节收入分配，特别是垄断收益分配的一个良好开端。

　　林毅夫：要分清垄断行业是自然形成的，还是行政造成的。如果是行政造成的垄断，最好的方法还是打破行政垄断，让市场发挥作用。如果自然垄断，则应注重按照各种生产要素按贡献参与分配的原则，防止垄断企业的职工和投资者独占垄断利润。在消除垄断的过渡期，可以参考国内竞争行业的平均收入标准，或者国外该垄断行业的收入水平跟竞争行业的收入水平之比，制定相应工资和投资回报规则。

　　丁宁宁：我认为是一些迷信新自由主义经济学的人在起哄。据我调查，垄断行业的一般工人不存在岗位工资过高的问题。值得关注的是垄断行业的高管人员，自行设计改革模式，争取境内外上市，使自己受益的不正常做法。这种打着改革旗号给自己长工资的做法很不道德。几大银行境外上市，总裁、高管的工资达到了国际水平，管理水平并没有提高到国际水平，监守自盗的大案照样发生。

　　在我国目前发展阶段，不少垄断行业是承担社会公共服务职能的。在这种情况下，我认为还是不完全市场化，加强公众监督为好。包括电力、电信、铁路等。因为市场化解决不了青藏铁路、南疆铁路的盈利问题，也解决不了城乡电网的同网同价问题。

　　王绍光：垄断行业的改革当然是必要的，但是现在讲的比较多的是要打破中国的垄断行业，尤其国有的垄断行业。依我看，这样做是片面的，甚至是危险的。

　　如果真要反垄断，有三个问题必须引起高度重视：首先一定要分析清楚外部垄断和内部垄断的关系，在一国内部是垄断性企业，在全球范围也许只是一个小角色。奇怪的是，现在起劲反国内国有企业垄断的某些人对跨国公司的垄断视而不见，如电脑操作平台都被微软视窗垄断；二、对垄断行业的定价要进行规管；三，国有垄断行业利润由它们内部来分配是完全不应该的。国有企业的利润，其中至少有一部分应该上缴财政，归全国人民所有，不能由垄断行业内部的人独吞。但如果反垄断的结果是把国有企业打垮，把它们非国有化，我看只会加剧国内的收入分配不平等，而不会缩小。

　　对于有人提出的“一次分配靠市场，二次分配靠政府”，我不赞同。我认为要双管齐下，仅靠二次分配，是难以调整得比较好的。市场不是真空，而是权力的角力场。在美国，公司管理层与工人的收入差距从二十年前的二十来倍，增加到今天的近三百倍。这是市场的作用还是权力的作用？在欧洲、日本，管理层与工人的收入差距要小得多。稍作比较，个中缘由就清楚了：美国的工会力量比其它发达国家要小得多，而且在不断衰退；结果导致美国的资方、经营者权力过大，他们运用手中的权力拼命攫取利润。中国的劳资关系到底应该走美国模式，还是要走欧洲模式、日本模式？这不是由劳动力市场来决定的，而是与政府站在哪一边，工人到底有没有力量，所有者和经营人的权力是不是受到约束息息相关的。这是一次分配方面要做的文章。

　　二次分配方面要做的也是两个方面，一方面是收，一方面是支，收的方面来讲，要严格地实施个人所得税，并尽快开征房地产税。从支出角度来讲，我觉得要加快预算改革，希望人民和人民的代表能够参与财政支出方式的决策。

　　《21世纪》：诸位认为这次改革能在多大程度上解决收入差距问题，您的主要政策建议？

　　丁宁宁：我对通过一次改革解决很多问题不抱很大希望。特别是对扩大中等收入者的比重，以及提高低收入者收入水平，都不太乐观。因为我国处于高速工业化阶段，政府的财政能力有限。加之目前劳动力适龄人口高峰和人口老龄化起点重合，就业问题很难解决。在收入分配问题上，政府政策的选择空间十分有限。

　　高西庆：能多大程度解决问题取决于决心和执行力。从文件上看来我们的决心很大，但目前执行力还不够，需要大大提高。相信中央政府在此方面会有深切的考虑。

　　至于解决收入差距问题的建议，首先需要做的是法律的制定。但光出一个法是不够的，要考虑一个法律如何设定，如何把不同的利益全部综合起来，作出平衡。现在的诸多法规都由主管部门来制定，受主要的利益集团影响甚至控制，但还看不到一个机制，能够将那些最受立法影响的人的代表选出并请来在听证会上发表意见。

　　问题的关键还在于政府职能的确定与转化。如果政府机构、官员分配资源的权力太大，他就不会有太多精力去确保规则制定及执行的公平性。

　　要从二次分配的角度解决收入差距的问题，除税收外，就是社会保障的制度设计。目前我们这一块有现收现付和个人积累两部分。其中现收现付这部分得强化，真正要增加低收入人群对整个制度的信心，从而提高收入分配的主观平等性。另外就是税收制度和社会保障制度的联动，税收有了足够压力之后，给予所有愿意在社会保障里增加限定额度的钱的人优惠，使他自己愿意加入社会保障。这事实上会使中低阶层的人受益更多。

　　企业年金应该搞，但首先必须把国营企业和私营企业分开。现在这种方式造成的问题的是一些部门、行业利用了垄断全民公共资源的优势，而并非自身的努力，为自己部门、行业的一部分人谋取利益，这是不公平的。私营企业则应完全按照一般的规章制度执行，凭其自身的力量建立企业年金。

　　再一个问题是强化执行力。

　　最后是政府的统一监管，中国目前社会保障机制分地区、分行业、分部门管理，矛盾会越来越多。

　　（实习记者庄燕、游足华、徐丹、陈莹莹参与论坛）

(责任编辑：崔宇)