近年来,随着城市扩张速度加快,"城中村"数量不断增加,问题日益突出。为反映福建省城市扩张中形成的"城中村"问题,国家统计局福建调查总队在福州、厦门、莆田开展调研。调查结果显示,"城中村"滞后于时代发展步伐,游离于现代城市管理之外,居民生活质量难以切实提高。

"城中村"的治理改造是个系统工程,面对当前城市的急剧扩张,要遵循经济发展规律加以引导,同时量力而行,科学规划,才能真正实现农村城市化、农民市民化。

    一、"城中村"现状及主要问题

    本次调查的"城中村"主要指由于城市扩张,农村全部或大部分耕地被征用,农民转为居民后仍在原村落居住,村民住宅被周边城市建筑所包围,相应的组织及社会关系得到延伸,从而形成具有村社特质的新型城市社区。该社区既表现为一种地理实体的存在,也表现为一种组织实体的存在。

    随着经济的快速发展,城市的经济总量加大、辐射聚集效应增强,农民市民化、农村城市化进程加快。近5年来福州、厦门两市(仅指辖区)人口增加了49万人,增长18%,非农人口增加了64万人,增长36%,建成区面积福州增加78平方公里,扩大了85%,厦门增加45平方公里,扩大了55%。城市规模急剧扩张,一些城郊村在进入城市的新条件下转变为"亦城亦村"的社区实体,不能及时融入城市,形成 "城中村"。据初步统计福州市5个建成区内分布着126个 "城中村",总人口约18万人,占全市人口的比重超过了十分之一。

    调查显示,纳入城市区域后,原村民的生活水平有了较大提高,90%的被调查户对现在的生活感到基本满意。厦门市调查户2005年年人均纯收入为10720元,比村改居前的3900元增长了1.75倍,比全市农村居民人均纯收入6230元,高出4490元；年人均生活消费支出6141元,比全市农村居民多出1548元。莆田市调查户人均纯收入从村改居前的4715元增加到村改居后的6705元,增加了1990元,增长42.2%；人均生活消费支出由村改居前的3205元增加到村改居后的3785元,增加了580元,增长18.1%。与此同时,居民生活条件有了很大变化,社区道路全面硬化,主要地段安装了路灯,家家用上了自来水,安装了电话,很多居民用上了手机,部分家庭有了电脑,用上了煤气,生活条件正在向城市看齐。

    然而,社区的建设、城市的进步、居民生活质量的提高并不仅仅是居民手中有点钱、家中有些设备就能解决的。不论是新近改造的城郊还是已被开发多年、没有耕地、村民已纳入居委会管理的"城中村",在改居前后都或多或少存在诸如居住环境、治安状况、拆迁、村级改制、社区建设及管理、居民就业、文化意识等方面的问题:

    (一)居住环境恶化,存在安全隐患

    调查显示,大部分"城中村"居住环境恶化,既没有了往日乡村优美的田园风光,也没有现代都市的景观设施。村中住宅建设缺乏规划,违法强建、乱建、乱搭盖"握手楼"和"接吻楼"、乱设牌匾标志,乱悬挂、乱晾晒、乱堆乱放等现象较为普遍。生产生活用地不分,结构不合理,空间布局杂乱无章,建筑密度和容积率过大,楼与楼之间无序排列,多数找不到门牌号码,道路、防火通道被挤占甚至堵死,火灾、水灾隐患突出。厦门市洪山柄村1996年纳入城区后,外来人口是当地常住人口的11倍,出租房利润节节攀升,受利益驱动,村民见缝插针搭盖,电线到处拉,房子墙贴墙,小摊到处摆,隐患增多。

    (二)市政基础薄弱,环境卫生较差

    不论是经济实力较强的福州、厦门,还是相对较差的莆田,绝大多数"城中村"没有纳入城市市政建设规划,环卫、市政等基础设施建设标准低、功能负荷差。90%的被调查者反映社区建设资金主要来源是原村集体经济。福州紫阳村是个没有耕地、改居多年、村民分属3个居委会管理的"城中村",但村内居民区的道路、下水道、路灯、自来水管、垃圾处理、文化娱乐设施建设大部分由原村集体投入,排污管道要与城市管网接轨还要支付"开管费"；现仍有部分原先由村委会统一安装水表、电表的居民无法实现一户一表,理由是没有地区线网,必须由村集体或个人投资拉线,目前紫阳村经合社每年仍要负担这部份水、电差额。厦门反映"城中村"排污管道基本没有与城市管网接轨,公厕、清洁楼、垃圾收集车、道班房、路灯、果皮箱等公共设施的建设都远远落后于城区。浒井村公厕水费(1000多元/月)、维修费全部由原村集体负担,经常失修,给周边居民生活带来不便。莆田反映"城中村"路网建设不完善,街巷狭窄弯曲,主次干道不明,缺少车辆绕行环路和回车场地,交通不畅,供水供电能力差,存在重大消防隐患,市政、道路、商贸、文化配套设施严重不足。同时虽然村改居了,村民变居民,但绝大多数人的环境卫生观念并未随之改变,认识仍然不到位,卫生意识、健康意识淡薄,尚未形成洁净家园、提高生活质量的自觉要求。

    (三)缺乏有效的社区管理,公共秩序较乱

    一是"城中村"在开发初期城市管理介入滞后,社区管理水平较低。调查显示,部分"城中村"社区自治管理体系尚未建立,社区管理基本保留原村委会模式,部分已撤村改居的"城中村",其居委会工作人员由原村干部转任,存在人员不足、业务不熟、班子不强等问题,对社区的户籍计生、治安调解、环境卫生、文教体育、档案文书、社区服务、基层组织等工作内容不熟悉,显得力不从心,造成管理混乱。

    二是一些职能部门监管不及时、延伸不够。"城中村"无照经营问题严重,市场秩序杂乱。

    三是流动人口聚集,管理难度加大。经济的发展及廉价的房租为"城中村"吸引了大量的外来人口,也带来了环境、治安、计生等方面的隐患,给当地的社区和城市管理增加困难。60%的被调查户认为加强对外来人口管理是当前社区管理中最急需解决的问题。

    (四)管理不科学,定位不合理,妨碍了"城中村"的产业升级

    一是集体经济经营效果不理想。相当部分"城中村"撤村改居后保留了可观的集体经济,其中大部分仍由原村经济合作社运作,没有引入现代企业管理制度,进行公司化改制,难以适应市场竞争的需要,经营效果并不理想。受限于经合社领导并非专业经理人,为保险起见,大部分集体资产做了不动产投资,收取租金。同时由于经合社与社区组织职责不清,承担了社区建设、居民社会保障、福利、就业等社会事务,削弱了自身发展壮大的潜力。福州紫阳经合社每年近800万元的收益主要用于支付社区建设、物业费、村民拆迁安置补偿、退休金、过节费、医疗补助等,收益分配缺乏制度保障。一些"城中村" 集体资产经营过程中存在诸如经营决策不科学、亏损责任无法追究、集体资产被挤占挪用或被个别人低价获得和使用、有些租金收缴不及时或不能收缴等问题,引起村民的不满。

    二是定位不合理,妨碍了"城中村"的产业升级。"城中村"改建时生产生活区不分,村民为取得生活区的租金收入,往往招来需要大量工人的劳动密集型企业,不利于"城中村"的产业升级、未来的发展。厦门市上头亭村用补偿款集体提留部分建了1万多平方米的通用厂房,去年8月建好至今,虽有100多家企业来洽谈租用,但都被村民否决,原因是耕地被征后,大部分村民用补偿款新建、扩建住房,准备把多出来的房间出租给工人,这些厂房预计年租金128万元,相对于私房租金,仅是小数目,因此出租厂房时他们更看重企业的员工数量。由于同样原因,厦门其他开发区落户企业相当部分是其他国家(地区)淘汰、转移的产业,存在规模小、层次低等问题。

    (五)就业、教育、文化意识问题妨碍了"城中村"未来的发展

    由于缺乏技术,失去土地的"城中村"居民就业状况不理想。更让人忧虑的是,在城中村成长的下一代,没有经济压力,一部分人学校毕业后不就业,游离于社会。据调查,"城中村"家庭已经基本脱离农业生产。全部劳动力中53.7%从事务工,但其中有一部分人由于出租房屋家庭收入较好,不能受苦、认为工资低,不能坚持；16.7%经营第三产业；另有29.6%半失业或赋闲在家。出租房屋已成为"城中村"居民重要收入来源,初步调查估算租金已占居民收入三分之一以上,部分"城中村"家庭主要依靠出租房屋过着安逸的生活,无所事事,打牌、打麻将、闲逛,没有积极向上的文化生活,成为纯粹的"食利者"。这种生存方式极不利于子女的成长,居民文化生活和子女教育不容乐观。虽然村庄走向城市化,物质条件在改善,但城中村的一些家长却未能主动去接纳城市文明、加强自身修养,物质丰富、精神空虚,从而也不能给孩子们以健康的品行教育。

    (六)体制不顺,历史遗留问题较多,阻碍了"城中村"的改制进程

    1、拆迁安置历史遗留问题较多。半数以上的被调查者反映拆迁安置过程发生过纠纷,主要反映安置补偿标准过低、赔偿安置不合理、不公平。40%的被调查者认为原村集体财产在撤村改居过程中流失。由于历史遗留问题如早期土地被上级无偿平调、土地低价征用、占用及土地补偿款被拖欠等,致使清产核资结果难以获得村民通过,仓山区10个"城中村"改制因此难以进行。

    2、手续不完备的村集体建筑物和原村民住宅"两证" 遗留问题突出。福州晋安、仓山区"城中村"办企业用房、公益场所等因规划用地相关手续不全而不能办理"两证"的占了近80%,目前仍未有相关的政策规定。

    3、经济合作社的法人资格及管理体制问题。原村经合社作为农民的合作经济组织,在工商管理部门没有取得法人资格,依附于村委会存在,改制后属性不清,是合作组织还是公司,有关部门没有明确规定,经合社主体地位不清。因为这个问题,福州市"城中村"改制受阻,大部分村不敢办理资产移交,台江区的8个村不再撤销村委会。紫阳经济合作社目前仍没有工商营业执照,村委会已撤销,由于经合社主体不明,有关部门不让把原村集体建筑产权证由村委会改为经合社,集体资产产权不明晰,导致资产不能运作,既不能改变用途,也不能出售；同时经合社虽然按照公司法设立了管理章程,但仍保留原村组织的管理模式,经合社领导对是否换届选举及如何进行选举心中无数,影响了经合社的正常经营运作。

    二、"城中村"问题的成因

    调查发现,"城中村"的形成既是城乡二元结构制度安排的结果,也是城市规划、建设和管理缺乏统筹协调的必然结果。

    (一)城乡二元结构制度安排为形成"城中村"社区创造了条件

    农村的宅基地制度、农地征用中的留置地政策、原拆原迁的集中安置政策,使得纳入城市区域的村集体、村民在原居住地获得了更多的基建用地,村民在宅基地、留置地上建起了融自住和出租于一体的私人住宅群,由于缺乏规划,加上利益趋动,村民住宅杂乱无序,密度过高,为"城中村"社区景观的形成创造了条件。厦门、莆田被调查户人均现有住房面积分别为97.2平方米、33.1平方米,分别比拆迁前增长了155.9%、37.5%。

    (二)利益的博弈使"征地不征村"成了政府、开发商、村民三方共同的选择

    为降低成本,多数开发商刻意避开村庄,选择耕地、空闲地,开发一片,留下一片。政府为推进开发进度,降低城市化成本,征地时同样选择避开需要投入拆迁安置的村庄,村庄开发被长期搁置。厦门市洪山柄村因此成为"城中村"。城市扩张形成的社区地理优势及土地价值的提升蕴涵了巨大商机,使得"征地不征村"同样成了村民和村级组织的选择,以便保有宅基地、留置地,来实现失地农民在城市中的生存和发展,但与此同时也营造了"城中村"的外在景观。

    以厦门目前推行的"金包银"征地拆迁模式为例,政府征用成片土地开发工业集中区,按人均15平方米预留空置地,在村庄外围统一代建商住两用建筑,提供给失地农民,或开店或出租,但不能转卖,主要用于提供工业区外来员工的饮食、居住等配套服务；而村庄就地改造。这一模式为失地农民提供了长期的收入及部分就业需求,解决了他们的生活保障问题,因此得到了他们的认可和支持,拆迁改造得以顺利进行。然而,这一模式生产生活区域不分,旧村改造只是在原有基础上,主要依靠村集体、村民投入,建设改造设计起点低,客观上又造就了新的"城中村",增加二次拆迁的难度,为今后城市的发展留下隐患。

    (三)强大的公共资源、公共经济是"城中村"组织实体得以长期存在的经济基础

    农村特有的制度和政策优惠、城市扩张形成的优势资源等为社区带来了强大的公共资源,拆迁安置款的集体提留、原村集体经济的积累、村民集资等使得社区公共经济迅速壮大。强大的公共资源、公共经济使得原社区组织获得新的物质支撑,并转化为新条件下的组织能力、动员能力和社区凝聚力,从而催生出"城中村"。许多已被开发多年、没有耕地、村民已纳入居委会管理的"城中村",其组织实体得以长期存在,就是因为原社区组织仍然掌握强大的公共资源、公共经济,一旦脱离原村级组织(经合社),则意味着失去了作为村民在享受优惠政策、获得优势资源、获取生活保障、经济收益等原有的权利。

    福建省"城中村"改制的基本做法是社区事务管理居委会化,即撤村改居；保留经济合作社或集体经济公司化。然而,改制并不彻底,无论是要向现代城市社区看齐的居委会化,还是在理念上要与现代企业接轨的公司化,都是在借助、依托原来的村社组织以及具有完整社会关系的社区网络进行的。由于经济、历史、文化、社会、心理等因素的共同作用,经合社或公司仍是具有浓厚"社区"特点的经济实体,并仍是社区事务事实上的领导核心,它与新成立的居委会一起,成为具有村社属性的组织实体。

    (四)政府、企业的缺位加速了"城中村"的"发展"

    政府、企业的缺位首先表现在资金投入的缺位。以廉租屋建设为例,开发区大量的流动人口对廉租屋市场提出了需求,但由于管理成本高,且资金回收周期长,廉租屋赢利空间十分有限,因而绝大多数房地产开发商都不愿意介入,开发区企业为了节约成本同样把员工的住房需求甩向社区。在许多发达国家,廉租屋主要依赖政府解决。而我国现阶段,由于政府受财力和能力的局限难以及时进入这一领域,该领域的需求和供给严重脱节。村民在宅基地、留用地上建房,节省了高昂的土地使用费,除房屋造价和少量手续费外,几乎不存在其他成本,因此成了流动人口选择栖身之所的目标,而流动人口的消费需求带来了中低档工商服务业市场的兴旺。政府、企业的缺位造就了"廉租屋经济",为一无文化,二无技术,三无特殊优势,刚刚非农化、但并未能进入政府社会保障体系的农民群体,提供了在城市环境下的生存和发展空间,也加速了"城中村"的"发展"。

    其次是社区规划不合理及落实不力,造成"城中村"建设的无序发展。一些建设项目留下中间地带、边角地；有的开发商征地后长期不进行实质性的开发建设,或者只办理农转居手续,不进行人员安置；还有由于拆迁规划,补偿不合理,无法解决群众的实际困难,致使拆迁中断。

    第三是政府职能部门的缺位,使得"城中村"的管理失控,环境脏乱、秩序混乱、治安问题突出。

    三、对策建议

    "城中村"的治理改造是个系统工程。首先,城市扩张要符合经济发展规律,量力而行,科学规划,防止产生新的"城中村"。越是在社区城市化的早期,其规划和落实的成本和代价才会越低,效果才会越明显。否则随着城市化进程不断加快,"城中村"数量越积越多,问题越积越大,其积聚的矛盾也会愈益尖锐,今后改造的任务将越来越重,成本将越来越高。其次,对现有"城中村"的改造、改制必须分清轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划,边治理边改造边改制,最后实现社区事务管理居委会化,集体经济公司化,按城市管理理念管理社区,按现代企业制度经营村集体经济,实现农民市民化、农村城市化。

    (一)城市扩张要符合经济发展规律,量力而行,科学规划,防止产生新的"城中村"

    1、城市化进程必须与经济发展水平相适应。城市化的实质是生活方式的城市化,城市化水平的高低,不能简单地看城区面积大小、城市人口多少,还要看他们的生活水平提高与否,他们的生活方式是否具有城市应有的水平。城市扩张要有相应的产业支撑,能够提供新的就业岗位,让进城农民成为产业工人,真正融入城市生活。否则盲目的扩张只能带来更多的城市问题,制造更多的"城中村"。

    2、科学规划,合理配套,提升新建成区的建设管理水平。高标准的城市化要强调质量、强调标准、强调全面,需要进行全社会的规划。通过具有城市规划权和执行权的相关政府部门制定方案并使之落到实处,科学规划,合理配套,严格区分生活、生产区域。外来人口对廉租屋的需求应由当地政府联合用工企业统一规划,纳入城市经济适用房、解困房、廉租屋计划。避免"城中村"地理景观的出现。一是规划要整体推进,"既征地又征村"。政府的综合开发规划必须包含旧村改造相关配套政策,必须具备旧村改造的配套资金才可以进行开发。同时大力推进征而未建土地的开发建设,督促开发商尽快实施拆迁建设,对长期不拆迁建设的单位,应严格按照有关法律规定,收回其土地开发使用权并重新规划。二是改变原拆原迁的集中安置做法,异处择地,整体规划,统一布局；三是严格执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,对城市规划区内的村民住宅建设,要按城市管理理念集中兴建农民住宅小区,防止形成新的"城中村",避免"二次拆迁"。

    3、制定法规政策,理顺体制。只有理顺体制,从制度上打破"城中村"组织实体赖以生存的土壤,制定相关的法规政策,包括与农民利益密切相关的土地权属、"两证"问题、居民待遇、经合社的合法地位及运作规范、撤村改居、集体资产评估、组建股份公司、税收优惠等方面的法规政策,明确农民的权利、保护他们的合法权益,保证他们的生存发展空间,才能使他们脱离对"城中村"组织化实体的依赖,自觉主动地融入城市生活,真正实现农民市民化、农村城市化。

    (二)加快推进现有"城中村"的改造、改制

    1、加大对"城中村"地理景观的改造力度。对一些"城中村"的改造可以实行二次拆迁。厦门围里、邻下、坂尚三个社区实施旧村改造,由街道和社区联合建设禾山阳光公寓,居民异地搬迁,解决了"城中村"景观改造问题。

    但对大部分"城中村"的改造,受限于财力,只能就地治理,逐步推进。当务之急是加大对违章建筑的治理力度,完善公共设施,消除安全隐患,改善生活环境。"城中村"违章建筑实行分类清理,严格执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,对城镇居民在村民宅基地、留置地上购买和违法建造的住宅不发放土地使用证,由政府相关部门按成本价收回拍卖；对强建、乱建、乱搭盖的违章建筑,出租、经营用的,坚决予以无偿清除,"城中村"居民自住的,清除后其家庭住房面积在贫困线下的予以适当安置。"城中村"公共设施建设要纳入城市市政建设统一规划,主要由市区两级政府投入,加大基础设施改造力度、清理通道、清理卫生死角、查处占道经营、清除"三乱"、整顿秩序等。

    2、加快改制进程,强化社区管理服务功能,实现社区事务管理居委会化。撤镇建街道、撤村改居将从体制上加快"城中村"的城市化进程。首先市、区两级政府职能部门在"城中村"管理事务中要有作为,要提前介入,监管及时、到位,不能"甩包袱"。其次加快撤村改居进程,建立社区自治管理体系。撤村改居不仅是更换牌子,关键是要按现代城市管理理念建立社区自治管理体系,不断完善社区管理制度,从制度上保证社区管理工作的有序开展,使社区管理达到规范化要求。同时公开招聘热心公益事业的居民、转业干部、大中专毕业充实社区管理力量,加强对居委会干部的培训,提高业务水平。三是加强对外来人口管理。加强宣传教育,发挥群众力量,群防群治。政府各部门要尽职尽责,严厉打击违法犯罪活动,为"城中村"营造和谐安宁的生活环境。

    3、引进现代企业管理制度,加快推进集体经济公司化改革。改制保留经合社只能是个过渡,组建股份公司是"城中村" 集体经济改制的目标,也是打破"城中村"组织实体得以存在的物质基础,是使集体经济从社区事务中解脱出来,实现政企分开的有效途径。有关部门应尽快出台相关政策,在不损害村民利益的前提下,对历史遗留问题的处理办法作出明确规定,加快清产核资工作,对清产核资后能同时处理好债权债务,没有村财或村财很少的,则不保留经合社；村财较多的,则应明晰产权,经过全体村民同意,尽快办理相关手续,从经合社过渡到股份公司,并将集体资产以股份量化到个人,确保居民的合法权益。为促进"城中村" 集体经济改制,建议在一定时期内执行原经合社免收所得税的优惠政策,保证村民利益不因改制受损,扶持股份企业组建初期的发展。

    4、纳入城市社会保障体系。制定地方法规、规章,给予"城中村"居民与城市居民一视同仁的待遇,纳入城市社会保障体系,包括医疗、养老、失业、就业等社会保障体系。使"城中村"居民脱离对"城中村"组织的依赖,自觉主动地融入城市生活,

    5、加强培训,引导就业。要有针对性地对失地农民进行以职业技术、岗位技能为重点的就业培训,联系企业,安排就业,努力让他们成为产业工人；对有意创业的居民要积极帮助,解决困难,创造良好环境；注重对青少年的就业指导,引导他们积极求职或自谋职业,既要让他们不失业,又要让他们不失志。

    此外,倡导先进文化,丰富居民精神生活。应配套建设文化娱乐设施,引导居民参加积极向上的文体活动。既让进城农民物质生活水平有切实的提高,又要让他们的精神文化生活有所充实,给他们营造一个全新的物质和精神生活家园。