酝酿已久的土地监管新规——督察制度终于浮出了水面。国务院办公厅日前发出通知,要求建立国家土地督察制度,由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。国土督察机构将代表国务院、国土资源部对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

    因为涉及工农商各大产业,人员、土地、资金等各项因素纷繁芜杂,国土督察制度

    的研究一直处于相对谨慎的状态,国家的研究2004年即已经开始运作。由于近期房地产市场以及农业用地征收方面亟待规范,以及地方政府在涉及局部利益时的征地冲动日益膨胀,国土督察制度方出台。

    作为一项牵涉利益甚广、影响力极为深远的国家重要性制度,国土督察制度的正确执行将为土地市场带来秩序和稳定。尤其对于目前价格飞涨的房地产市场,透明的土地审批监管制度将会为市场带来稳定的土地供给预期。同时,这也将对目前土地审批过程中存在的“寻租”行为进行有力的打击。

    然而,一项制度的具体成效很多时候还取决于具体执行的环境、方式和力度。因此,客观地判断目前国土督察制度的外部环境,分析其可能存在的执行困难,对于该项制度的成功实施更具现实意义。

    首先,从权力制度更替的角度来看。国土督察制度本身应属于监管权力的集中,这对于原本分而治之的地方分权制度来说是一个极大的冲击。其中涉及了地方政府与中央政府的权力利益分配,如何重新合理地协调好双方的利害关系,将成为该项制度设计的难点。

    在目前,土地征用和拍卖有利于招商引资,创造GDP的增长点,这对地方政府来说意义非凡。地方官员无论从局部经济发展的利益,还是从个人追求政绩的角度出发,继续目前的中央地方分权制度受益匪浅。而中央加强对地方的监管将在实际上遏制了地方政府的利益,很可能导致地方政府的消极抵抗——即不作为。如不久前中央大力提倡的廉租房制度,到了地方很大程度上成为一个形式,至今并无太大的作为,广大社会群众也并未因此受益,相反倒是一些利益相关的团体或个人利用政策的空隙从中渔利。部分地区的有钱或有权者大肆购买平价房,而社会大众仍需面对价格飙升的房市。这样的教训值得吸取和总结。其次,从实践操作的角度来看,国土督察制度本身包括复杂的制度体系和机构设计。其目的是为了加强对土地市场的监督管理,规范目前混乱的土地审批和征用制度。但具体的实践稍有差池,得到的结果可能“谬以千里”。

    目前,土地市场相关法律制度还远未健全,各地政府自行其是。除此以外,地方主管国土资源的相关部门管理制度不健全也是导致目前困境的主要原因。据相关资料显示：截至今年5月,全国国土资源部门共立案土地违法案件涉及的土地面积,同比上升了近20%。国土资源部的内部人士也不得不承认能力有限,很难一一查处。新设国土督察机构的主要目的也在于建立专门机构来分担国土资源部的压力,但其仍需面对以下两大问题：

    第一个问题是“监管的悖论”。按目前的机制设计方案,国土督察机构监管地方政府的行为,那么谁来监管国土督察机构呢,尤其是派驻地方的国土督察机构。如果双方合谋,则督察的效果将大打折扣。

    第二个问题是即便建立了有效的监管机制,同样必须做到“依法监管”。而做到依法监管的关键在于具有普适性的法律条文,尤其是在我国这样的大陆法系国家,法律条文是一切实践操作的根本。但是目前的国土资源管理仅有一些基本的纲领性法规,对于具体的操作实践价值不大,这也是造成目前地方政府在国土资源管理方面混乱的一个重要原因。没有明确的法律规范将无法形成透明化的监管制度,不能排除形成新的权力黑箱的可能。

    土地督察制度作为一项新生事物,其完善尚待时日。找出可能存在缺陷和漏洞,并提前制订相应的防范措施防患于未然,对于改革的进程将不无裨益。

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