我国的废水及主要污染物的排放量在不断增加，造成了严重的水环境问题；而未来五年要在继续保持经济较快增长的基础上降低污染物排放总量。这一矛盾突显了“十一五”期间水污染防治工作的艰巨性。面对如此艰巨的水污染防治任务，我们必须全面分析水污染不断加剧的根本原因，以找到防治水污染的关键。
一、水污染防治工作的总病根在于分散管理
水污染防治困难的原因有哪些？人们经常谈到的有以下几种：对环境保护重视不够，投入不足；经济增长方式粗放；环境保护执法不严，监管不力，有法不依、违法不究的现象比较普遍；地方保护主义严重。实际上，上述种种原因或多或少都与现行水污染防治体制是相关的。因此，要解决水污染防治的难题，必须从体制上进行改革。
我国水污染防治工作的最大特点是分散管理，实行的是地方负责制。我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，在社会治安、安全生产等许多事项上实行地方政府负责制都是必然的选择。但是，在水污染问题上实行地方政府负责制却未必是一种妥当的选择。
水污染有着缓慢的累积性和较强的流动性。缓慢的累积性是指水环境的恶化速度相对于地方政府的一届任期——五年来说是缓慢的，在由一个良好的水环境变化为一个恶劣的水环境的整个过程中，水污染是缓慢累积着的。水污染的流动性实际上是指水污染区别于其他环境问题的一种特殊的负外部性，水污染可以随着水流的方向由上游转移到下游、由支流转移到干流、由高地扩散到低地。由于水污染以上的两个特点，以及地方政府领导的任期制，中央政府很难追究地方政府水污染的责任；同理，上级地方政府也很难追究下级地方政府水污染的责任。水污染很可能是本届政府上任前长期累积的，也可能是由别的地区转移来的。事实上，除个别企业或单位造成较大的突发性水污染事故，如松花江和沱江水污染事故外，还鲜有地方政府领导由于水污染问题而被问责的。我国地方党委和政府领导在实质上是由上一级党委选拔任用的。在这种干部管理体制下，国内生产总值和财政收入作为重要的政绩考核指标就不得不被当地的党委和政府领导班子高度重视了。我国实行“分灶吃饭”的财政体制，即各级政府负责的事务主要靠自己的财政收入来支撑（经济较弱的地区可以得到中央或上级地方政府的财政支持），为了自身经济利益和赢得民意的需要，地方政府领导也必须特别看重经济增长。一方面，几乎不会因为水污染承担责任；另一方面，片面追求经济发展速度和财政收入的增长可为自己带来政治上和经济上的利益，所以相当多的地方政府忽视水环境的保护就不足为奇了。更有甚者，许多地方政府的领导甚至放纵企业对水体排放含有大量有毒有害物质的污水。
在各级政府中，普遍设置了专门负责环境保护的部门，但在水污染防治工作上，实际上实行的是分部门负责制，水利部门、城建部门、交通部门、地矿部门和卫生部门都承担了一定的水污染防治职能。虽然《水污染防治法》规定水利等部门结合各自的职责协同环境部门对水污染防治实施监督管理，但在各级政府部门职责分工中存在明显的职能不清和职能交叉的现象。如在水质监测和排污管理方面存在水利部门和环保部门的职能交叉，而在水功能区划与水环境功能区划上则存在职能不清的问题。这在一定程度上造成了部门之间的争议和隔膜，因而难以有效形成水污染防治的合力。更为严重的是，在地方政府领导普遍重经济增长、轻环境保护的大背景下，环境保护等有关部门很难有效作为。在去年广东省环保专项行动中发现的一个案例颇具典型意义。中山市某镇的一个企业的三个电镀车间长期排放有毒污水，中山市环保局接到居民投诉后，依法责令企业停产，企业置之不理。该局申请强制执行，地方领导出面做工作，争取了３个月的整改期。但整改期过后厂方纹丝未动，当法院二度强制执行停产时，又有领导出来施加压力，使强制执行令无法执行。类似这样的案例，恐怕许多地区都可以见到。
在水污染防治工作中，体制问题首先表现在地方政府的分散管理，其次才表现在部门的分割管理上，前者为主要矛盾，后者为次要矛盾。
二、重塑流域机构是水污染防治工作的首要任务
中央直属的流域机构目前有两类。第一类流域机构是水利部派出的流域水行政管理机构。第二类流域机构是作为第一类流域机构内的单列机构而存在的，名义上为水利部和国家环保总局共同管理的机构。第一类流域机构侧重于水量管理第二类流域机构侧重于水质管理。
无可讳言，现存的流域机构在体制上存在着较大的缺陷：
第一、权力来源单一，地方政府缺少参与管理的热情。这些流域机构的权力均源于中央政府，相对于流域内的各地区来说，流域机构是外生的，而不是内生的。因此，流域机构是对上负责，而不是对地方政府负责。这样也就造成了流域内各地政府在流域管理上缺少必要的参与权。
第二、缺少权威性。在水资源管理上，《水法》提出了流域管理与区域管理相结合的原则，但没有强调区域管理服从流域管理。在水污染防治上，《水污染防治法》更是没有提出流域管理的理念。在这种体制下，地方政府在流域管理政策与本地利益相冲突的情况下，普遍不愿意服从流域机构的管理。
第三、没有自主管理权。目前的流域管理机构缺少自主管理权，无论是第一类还是第二类的流域机构，尽管被赋予了很多职责，但哪些是自主管理权则是含混不清的。
第四、缺少履行职能的必要条件或手段。一是缺少履行职能的必须的制约手段。对污水的控制和对用水量的控制，流域机构都没有强硬手段。二是缺少履行职能必须的经济权力。目前，流域机构不能用经济手段去管理流域性的水事务。
综上，现行的流域机构显然不能完成我国艰巨的水污染防治任务，必须重新塑造。按照国际上许多国家水污染防治的成功经验，为了对全流域的水污染防治进行统一协调和监督管理，建立权威高效的流域机构是当务之急。新型的流域管理机构应该是流域管理委员会加执行机构的双层体制。首先，应成立流域管理委员会，它是流域范围内各项水事务的最高权力机构，委员会有广泛的代表性，中央政府有关部门、流域内各级地方政府的代表、用水户代表以及专家代表都应涵盖。流域管理委员会的权利就是批准各项水政策以及做出各项决策，流域内一切重大的水事项和政策都应由流域管理委员会通过民主协商并表决的办法来决定。其次，在流域管理委员会下设立执行机构，可考虑用“流域管理局”的名称，这个执行机构的主要职能是执行流域管理委员会所批准的一切政策和所做出的所有决议、决定，其负责人由流域管理委员会全体委员选举产生。
按上述模式组建的新型流域机构必定是权威高效的机构，一定能在水污染防治方面展现其体制上的优越性。
首先，有利于极大地提高决策的科学性和权威性。由于流域委员会委员们的广泛代表性，流域管理委员会每一项决策和政策的批准能够尽可能地代表了流域内最广大地区和人民的利益，因而是科学合理的。流域管理委员会的决策是独立自主作出的，不容易受到干预，因而具有较高的权威性。
其次，有利于建立强有力的水污染防治激励和约束机制。新型的流域管理机构将是流域内各地区共同的水污染防治机构，其对表现好的地区进行的表扬将是一种有效的激励，其对表现差的地区提出的批评将是一种有效的约束。另外，新型的流域机构还可以通过其较强的经济调控能力，对贡献较大的地区或经济实力较弱的地区进行水污染防治援助。
第三，有利于提高水污染的防治效率。新型的流域机构建立，使得原本各地区之间分散防治的格局变为统一防治的体制，流域内的水污染防治将会有一个高质量的统一规划，水污染的防治的效率将大大提高。
为了完成“十一五”水污染治理的艰巨任务，重塑流域机构应是水污染防治工作的首要而紧迫的任务。
三、建立新型流域机构的难点及对策
尽管新型流域机构在水污染防治上较现有的分散管理体制有多方面的优越性，但是，这项重大的体制改革必然会遇到诸多的困难。
其一是认识上的障碍。由于我国历史上实行了数千年的封建主义制度，缺乏民主的传统，而新型的流域机构将建立在民主协商的基础上。我国目前民主管理的意识还很难适应新型流域机构的需要。很多人都习惯于讲行政级别，但在新型流域机构中，所有流域管理委员会委员在决策过程中具有同等的权利。另外，我国社会上目前还广泛存在着国家权利崇拜，只相信政府的权利，怀疑民主协商机构的权威。
其二是法律尚不健全。新型流域机构在我国现行的法律如《水法》、《水污染防治法》没有任何体现；新型流域机构的经济权利除需要流域内各有关地方政府的授权外，也需要国家的法律予以确认。另外，为了打破地方保护主义，防止地方政府领导干预执法，亟需设立国家巡回法庭，以有效解决跨地区的水污染事件或纠纷。
其三是旧体制的阻力。由于新型流域机构的建立，各级政府及其有关部门在水污染防治上的行政和经济权利将会受到影响，一些人的既得利益也会受到影响。而现在的流域机构是中央的派出机构，以后将成为地域性的组织，其改革的积极性可能不高。这些都是新型流域机构组建前后将要遇到的阻力。
建立新型流域机构在客观上有很强的紧迫性，但是，在主观上我们不能操之过急，还需要认真研究对策，克服将要遇到的种种困难。首先，我们应该大力加强研究和宣传，深入研究国际上在水污染防治体制上的成功经验，深刻剖析我国现行水污染防治体制上的教训，通过各种媒体广泛宣传我国水污染防治的严峻形势及国家加强水污染防治的方针、政策，以取得广大人民群众对建立新型水污染防治体制的支持。其次，制定水污染防治体制改革方案，在国家机构整体改革方案中予以统一部署。第三，要尽早在一些流域进行试点，如太湖流域现在水污染非常严重，而当地经济又普遍比较发达，在此流域率先建立新型流域管理机构，必定能够极大地加速太湖水污染的治理，取得明显的成效。最后，要加快立法，尽早在法律上确立新型流域机构的地位及其水污染防治的监管权、执法权和经济调控权。
（作者单位：水利部财务经济司） (责任编辑：任宁) | 
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