新的土地调控路线图已经敲定：土地督察制度、供应方式、储备制度将齐头并进。

　　土地督察制度落地

　　相对于土地供应方式和储备制度来说，土地督察制度显然已先行开启。

　　“土地督察制度将在国土资源部设立全国土地总督察，同时在地方设立例行的督察制度，相关人员安排则由国土资源部负责，使地方政府和国土部门对土地的审批处在国土资源部日常监管之下，同时配合检查组的定期检查，控制地方政府因利益冲动而产生的违法、违规批地情况。”国土资源部一位知情人士向记者透露。

　　国土资源部向地方派驻的9个国家土地监察局包括北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安。目前此项工作已经展开。

　　“这将是一个长效制度，主要是监督地方政府的土地违法行为，防止圈地反弹。”这位知情人士强调了监察制度的重要性。

　　虽然土地整治风暴已几年有余，但仍见效甚微。土地违法仍然是土地监管中的一个顽疾。

　　截至今年5月，全国国土资源部门共立案土地违法案件涉及的土地面积同比上升了近20%。而其中地方政府的土地违法问题突出。

　　地方政府俨然成为土地违法的主体。而导致这种现象的根源在于国土资源管理体制的缺失。

　　土地监察制度能否查漏补失?

　　“2004年以前，土地管理基本上实行的是属地制，国土资源管理和土地监察部门受同级地方政府管辖，不仅对地方政府无法监管，即使对下级的查处也会受到诸多掣肘。”中国人民大学土地管理系教授严金明向记者介绍。

　　严金明指出，在土地垂直管理的基础上，通过构建国家土地督察制度，向地方派驻土地督察专员，专员直接向中央负责，能弥补省级与中央之间的这一漏洞。”

　　据了解，目前，相关的配套政策已在研究之中。

　　酝酿地价政策

　　土地督察制度显然是从向地方政府土地违法开刀的角度来进行新一轮的土地调控，而正在酝酿的地价政策则要从土地供应方式入手来发挥土地调控的职能。。

　　据记者了解，国土资源部将对用于住宅开发的土地供应方式进行重大调整，中低价位和中小套型的普通商品住房将在限套型、限房价基础上，实行竞房价、竞地价。

　　目前，这个政策的征求意见稿已经下发至各省国土资源厅。

　　“具体的操作方式是，先由当地国土主管部门会同其他房地产开发主管部门科学确定一个控制型房价区间，在获得竞投土地资格前，有意向的开发单位要先根据政府部门提供的房价上限，给出一个自己承诺的房价。开发商承诺的房价在政府确定的区间内才能获得竞投土地的资格。然后按照招拍挂制度来确定谁最终得到土地。”国土资源部的知情人士向记者透露。

　　这种说法与此前建设部政策研究中心房地产业处处长赵路兴向记者透露的基本一致。开发企业投标时投两个标，竞地价、竞房价，在房价、地价上进行一个综合选择，选一个相对来说比较平衡的企业中标，然后进行开发建设，保证中低价位、中小套型住房的供应。”

　　新的地价政策将打破“价高者得”的惯例。

　　从内容来看，这个意见稿是对“国十五条”的进一步落实。

　　与“国十五条”一脉相承，据记者了解，这个征求意见稿还提出，在各地的土地供应年度计划中，中低价位、中小套型普通商品房（含经济适用房）、廉租房用地不应低于全年居住用地供应总量的70%。而70%的衡量指标为开发用地所规划建成的商品房建筑面积。一个供应总量上的平衡，并没有要求每个开发项目均按这一标准进行规划设计。这又与“国十五条”的细则相吻合。

　　据记者了解，北京市正在考虑对采用招标方式出让的土地，在户型、价位等方面提出限制要求，由政府出一个户型要求和房屋底价，和底价最接近的开发企业拿到土地，以保证房屋建成后价格稳定。而在青岛、沈阳等地，相应的限价开发政策已先行启动。

　　但也有业内人士指出，由于地价涉及到土地出让金的征收和分配，而相关的政策还在酝酿之中，地价政策的出台可能还有待时日。

　　储备机构定位明晰？

　　与土地监察制度、地价政策并驾齐驱的第三驾马车当数土地储备制度。

　　“北京有大量的闲置土地都在开发商手中，要是政府能把这些土地收回的话，北京房地产市场就将从土地源头开始逐渐趋于平衡。”金地集团总裁张华纲向记者道出了目前土地储备制度中最为普遍的问题。

　　而记者从相关部门了解，在北京在所有住宅用地中，还有2947公顷土地尚未动工开发建设，这些闲置的土地占土地供应总面积的51%。

　　一边是丰沛的市场存量，而另一边则是土地储备机构的“供地荒”。土地储备制度的缺失可见一斑。

　　“从实际操作的情况看，各地储备中心出让的土地被违法闲置（超过2年）后，各地主管部门经常未能依法予以收回，另外对依法收回的土地缺乏具体处理措施。”一位业内人士向记者介绍。

　　“原有体制不仅对存量土地的储备缺乏有效的管理，对于增量土地的征用利用也是管理不到位。”严金明向记者提到，地方政府在征用土地时往往非常盲目。“只要能征用过来卖出去就算数，不管土地如何利用、何时利用的问题。”

　　当然，原有土地储备制度除了造成土地的无序供应之外，最主要的还可能带来相应的金融风险。

　　“由于土地收购储备机构定位不明晰，导致土地储备机构抵押贷款中，抵押物的性质（即作为抵押物的土地使用权是什么性质的土地使用权）也随之无法明晰。”严金明指出，目前，各地土地储备中心都是以政府信用作为担保来进行融资。“用土地作为抵押物先从银行贷款出来进行土地一级开发或者拆迁补偿，然后再把熟地通过招拍挂的形式取得收益，最后再来偿还银行贷款。”

　　由于没有实际的抵押物，银行风险可想而知。据记者了解，目前，像北京、天津等地的土地储备机构的贷款已在百亿之上。而据中国人民银行2005年初的一份报告显示，2005年1季度末政府土地储备机构贷款余额达到950亿元，几乎占到房地产开发贷款科目的一半。

　　据了解，新的土地储备制度将对闲置土地的收回、征用土地和土地融资做出相应规定。

　　“我认为，要解决土地储备问题，最根本的就是要解决土地储备整理中心的定位问题。”严金明坦言，目前，土地储备中心既不是企业单位，也不是事业单位，还不是政府机关，但是它却在执行政府职能。以至于很难确定他们在各项工作的角色，更难追究他们的责任。“如果这个问题解决了，非常明显的就是土地融资的抵押物问题可能就迎刃而解。”

　　严金明同时强调，土地储备机构不能只为经营性用地做储备，对于一些社会公益的，如绿化、环保的用地也应该有相应的考虑。

　　而据记者了解，土地储备制度改革进展顺利，甚至在海南、四川等地，相应的工作已经开始，而相关的《土地储备管理办法》已进入制订阶段，有望尽快出台。

(责任编辑：单秀巧)