政府希望通过一级土地开发招投标提高土地整理能力，而企业打的算盘是能不能通过一级开发染指二级开发。两个不同的目标，最后能走到一起吗？
“土地问题是个敏感话题。 ”在5月28日上午，由北京市土地学会和北京京投土地项目管理咨询股份有限公司共同组织的北京市土地一级开发高层论坛上，一位与会政府官员这样表示。
实际上，相对于“谈房价色变”的老百姓来说，“谈地价”也是开发商的心头之痛。
“北京市按1500万人口指标计算，政府只给企业这么多土地和资金，现在人口已经超出这个指标，政府却没相应增加土地供应量。”地产大腕任志强对政府的相关政策极为不满。
目前，北京土地供应紧张已经是众所周知的事实。全市16410平方公里，能够真正形成规模化建设城市用地只有6338平方公里，按照动态平衡的观点真正城市用地只不过2400～2500平方公里。
土地招拍挂后，不少地块相继拍出了天价，很多企业根本无法在二级市场上拍到土地。“寻地招数”纷纷诞生，而试水土地一级开发无疑成了开发商开辟的另一个新战场。
从2004年至今，首创置业拿下了怀柔新城的一级土地开发资格，同时积极运作昌平科技园区的土地一级开发；山东鲁能争做顺义新城；天津泰达取得温榆河一级开发；珠江地产、上海复地和紫金地产三大地产商共同负责亦庄新生活区的通州马驹桥镇2000多亩土地的一级开发。
2005年，天鸿集团更是注册成立北京鸿云投资有限公司，进行密云新城中5.6平方公里土地的一级开发。不仅如此，天鸿还争做八达岭镇、回龙观、石景山和刘娘府等区域的土地一级开发。
一级开发打开招投标之门
2006年5月20日，由北京市国土资源局办公室印发的《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》正式发布并施行。
该办法突出的一点是，除了对房地产开发企业具备条件做了相应规定外，还打破了以往国企参与一级开发的垄断，允许投标人由“两个以上的企业可以组成一个联合体，以一个投标人的身份投标”。
国土资源部一位官员表示，这次出台《暂行规定》的目的是使土地一级开发公开招投标进行得更彻底。
过去，土地的一级开发由政府土地储备中心进行，随着房地产市场规模的不断扩大，单纯依靠一个机构进行土地开发，已远远不能满足市场对土地供应的需求。
《暂行办法》中落实了一级开发项目招标细则，对开发商企业资质和条件做了相应规定，此次新办法出台是为了配合2005年5月出台的《北京市国有建设用地供应办法》以及同年8月出台的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》(540号文)。新办法重点是加强对一级开发企业开发成本、速度、行为、验收和入市等工作的监管，在开发环节中引用市场化的手段，目的是降低土地一级开发成本，保证土地的市场化供给。
正是出于降低土地开发成本的考虑，“540”号文件中规定，开发商最后挣到的管理费用不高于土地储备开发成本的2%，利润率不高于招标底价中土地储备开发预计总成本的8%。
相比二级土地开发中，动不动就20%以上的利润率，一级开发的利润率谈不上有吸引力。那为什么还有那么多的企业选择进入？“显然是醉翁之意不在酒。”凯德置地副总经理毛大庆说。
“一级开发并没有可观的利润，企业看中的是二级开发。”首都经济贸易大学教授张跃庆说。
“资本永远是趋利的，开发企业积极参与一级开发，其目标除了在一级开发中获取相应的利润外，由此进入二级市场是其主要目的之一。”建设部政策研究中心副研究员文林峰也同样认为。
她认为，在当前拿地竞争越来越激烈的情况下，通过介入一级开发了解土地市场是一种不错的选择。
但不管怎么说，从一级开发，到二级开发，仍有关键性的“招拍挂”环节要走，通过一级开发染指二级开发，并非是板上钉钉的事情。正因为此，SOHO中国董事长潘石屹极力向记者澄清一级开发的权属问题：“不要对现在的土地一级开发产生误解，它的使用权仍然在政府手里。”依照潘石屹的理解，一级开发就是承包了政府“活”，而在二级市场中土地“归谁”则是另一回事。
对此国土部土地利用司副司长束可欣也称，土地一级开发实际上是一个工程实施的过程。怎样进行一级开发首先是政府规划问题。
“政府干政府的事，企业干企业的事。”束可欣在土地一级开发问题上很担忧会出现企业代替政府规划职能和企业代替政府土地出让的模式。
过渡时期的曲线路数
对开发企业来说，通过一级开发染指二级开发，虽然说能不能实现这样的目的是一个问题，但在土地日益吃紧的情况下，多少也是一条可以选择的道路。更何况，目前北京土地一级开发尚处于一个“新旧衔接”的过渡时期，由于相关政策还不完善，具体的实施细则还未出台，已经出现了不少通过一级开发曲线拿地的案例。
2004年“8.31大限”是中国土地开发政策的分水岭，大限停止了协议出让经营性用地，过关的经营性用地在二级市场实行“招拍挂”，而部分未过关的存量土地则由政府“委托”开发商继续进行一级开发。直到目前，很多企业介入一级开发的地块仍是“历史遗留”的土地，有消息称，仅就这部分未过关遗留土地北京大概有7000多公顷。对于这部分历史遗留的土地政府并非置之不理。
2004年12月，北京市国土资源局印发了《关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等问题的通知》(458号文)，对这些未过关项目允许再继续开发，做成三通一平或者七通一平再入市公开交易。政府力图通过458号文对未过关的土地起到一个监督的作用，但事实上在开发商看来却并非如此。
“458号文的后期监管力度不够，很多企业在这些项目一级开发过程中设置陷阱，?钉子。”华远总裁任志强以他一贯的作风讲着大实话。
这些企业的通常做法是在一级开发过程中人为设置障碍，甚至暗箱操作，目的就是在二级市场的“招拍挂”中十拿九稳地获得土地，甚至有些企业想以底价获得土地。
据记者了解，南方某大型地产企业在一级开发完成后的已经挂牌的项目中买下了旁边的四合院，用这个四合院做陷阱，制造二级开发的障碍。
更最为典型的则是“于凌罡弃地事件”。在这个事件中促使于凌罡放弃芍药居地块的原因是土地上保留的一座占地405平方米的锅炉房，一级开发商称“为旁边社区提供采暖的设备无法拆除”。最后该地块由一家房地产公司以底价竞得。
鸡肋一级开发？
据业内人士吴坤岭介绍，目前“8.31”未过关的项目已所剩不多，但很多企业仍把目光放在土地一级开发项目上，其目的仍然是为了“控制资源”。
近日，记者从北京国土储备中心了解到，二年期内尚未完成土地一级开发的地块已经收回40多宗，这些地块仍然以招标的方式授权企业进行一级开发。
“8.31”的遗留土地开发总会过去，而真正的土地一级开发市场化总会到来，一级开发况的是“价低者得”，而二级市场中是“价高者得”，这是两个不同的市场。如果是一个健全而透明规范的市场，曲线拿地将不会存在。
这样，在一级开发利润率不到10%的情况下，企业的态度明显出现了分歧。
任志强就表示，参与真正的土地一级开发兴趣不大，他认为这之间获取最大好处的是政府。同样，作为外资企业的新加坡凯德置地和对北京土地情况了如指掌的潘石屹也宁愿购买别人的土地和公司，也不愿意冒险进入一级开发市场。他们这样的开发商眼中，一级开发犹如“鸡肋”。
“必须利润与成本都动起来才能调动开发商的积极性。” 京城捷信房地产评估公司的董事长李铃说。
对于积极参与一级开发的首创集团刘晓光来说，最关心的是投资(回报)模型。一级开发需要投入大量的资金和应对最难的拆迁补偿工作，而是否能获取相应的利润是企业必然关心的问题。
对于企业的不同反映，北京市土地储备中心负责人认为，企业对新生事物的态度看法不一是很正常的，过渡时期必然存在这个问题，但如何进行相关配套措施，政府也只能跟着形势走。
尽管土地一级开发的利润率不高，但在企业的资本运作中，有长线与短线、高风险与稳定投资的组合选择，因此，并不是所有企业都在追逐高风险高利益。
“企业参与土地一级开发的积极性不可能缺乏，相反，还会处于竞争激烈的程度。”文林峰这样认为。
融资瓶颈制约企业热情
除了利润率的问题，融资问题也是企业难以有效融入一级开发中去的现实难题。
“实际上土地储备机构没有钱做一级开发，政府自己也没有钱做一级开发。”一位业内人士说。
于是，政府试图在一级开发环节中引用市场化机制，通过招标办法让企业参与开发，但企业却同样面临融资瓶颈。
由于国家对土地储备信贷依然紧缩，直到目前尚未出台《土地储备机构信贷管理办法》， 在现有的环境下，银行仅授信给土地储备中心，因土地一级开发权无法办理抵押、质押手续，针对开发商的放贷无法进行。
清华大学房地产研究所所长刘洪玉认为，如果通过土地一级开发企业自行融资，并在两年内完成这些土地的供应，必然导致开发企业资金周转困难，出现投资不足的状态。
“投资不足制约了土地开发机构的资本积累和开发投资能力的增长，最后影响了整个行业的土地储备和土地一级开发的成长。”刘洪玉说。
政府在出让土地后将产生很大规模的土地出让收益，应该有一部分用于社会的公共住房保障制度，但同时首先要让土地的开发、储备、出让环节循环起来，建立一个土地储备资金。刘洪玉认为。
据记者从北京国土局了解到，北京市土地整理储备中心正积极与一家银行“洽谈”建立融资渠道，而获得银行信贷的条件是除了自有资金达到35%外，一级开发的土地能够达到进入二级市场的要求，政府在土地入市交易后首先还银行贷款，其次是支付企业资金。
正如京地咨询公司总经理潘守文认为，应建立一个循环的资金链，把国家、基金、企业、民众的资金有效地利用起来。
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