与上一轮宏观调控相同,本轮宏观调控仍然是从房地产调控开始,而首选的调控政策是强化对土地供应的行政调控。在此背景下,土地督察制度终于出台,中央政府设立国家土地总督察及其办公室,并在全国设立九个督察局,其主要权力是监督检查地方地政,发现问题可向地方政府提出纠正意见和整改建议。

并且,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》于8月1日起正式实施。

    土地督察制度有助于强化中央政府在土地问题上对地方政府的监督。从宏观调控的视角看,目前一些地方政府的土地违法违规活动主要表现为建设用地总量增长过快,工业用地低成本过度扩张,违法违规用地、滥占耕地。这类违法违规活动与地方政府追求GDP的冲动有关。对此,强化监督检查权力或可收到一定的宏观调控效果。

    不过,在上一轮调控时期,国土资源部也已强化了其监督检查权,但似乎并未抑制土地违法违规。个中原因不难理解：目前的土地违法违规问题,乃是由多重制度性原因造成,此种自上而下的行政性监督权力之行使,会遭遇诸多限制。

    地方政府不计成本地追求投资型增长,已经成为目前政经结构稳定的根基所在。国土资源部官员也再三表示,地方政府就是土地违法违规的主体。面对各级政府无所不在的圈地活动,人员、权力有限的土地督察部门或许很难从根本上抑制土地违法违规活动。

    地方政府之所以能够大面积在土地领域违法违规,一个根本原因是,农民对于土地的权利得不到有效保障,地方政府可以忽视农民的权利,滥占耕地,扩大建设用地总量。可以设想,如果农民对土地的权利得到切实保障,农民转让土地的价格较合理,且法官为农民的权利提供有效而及时的救济,地方政府就不可能盲目圈地。

    解决地方政府圈占土地等违法违规问题,政府及专家首先想到强化中央政府的行政监督。此外,也要看到农民权利缺乏有效保障,才是地方政府圈地的基础。正因为此,地方政府才可以以很低成本违法违规。土地督察制度的监督基本上是在违法违规成为事实后才能发挥作用,但解决问题的正道却是让地方政府不大容易违法违规。

    因此,7月25日召开的国务院常务会议提出的解决方案更为根本,即调整与土地相关的利益机制：首先,提高征地成本,征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。其次,规范土地出让收支管理,国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理。

    本次土地新政,显示了阻止地方政府圈占土地进一步泛滥的正确思路：保障农民对土地的权利。不过,仅靠提高征地成本是不够的,还需要改革现有的征地制度。在目前的征地制度下,地方政府是征地的主体,属于其管辖下的农民就很难平等地在地方政府面前主张自己的权利和利益。而征地的补偿标准则是单方面根据土地的农业出产价值确定的,这可能会使一些农民的合法利益不能得到完全的保障。

    从根本上约束地方政府的圈地冲动,就必须把地方政府从土地交易环节中剥离出来。允许农村集体土地与城市国有土地一样,可以向工商业出让土地的建设用地使用权。即使不能完全做到这一点,也应当改革目前的征地补偿制度,原则上由征地政府与农民协商定价,但不能低于中央政府确定的统一补偿标准,这个补偿标准当然应当在现有基础上大幅度提高。

    这样,在土地问题上,地方政府面临的就不光是事后的、外部的行政监督,它更得面对事前的、来自交易对方——农民——的约束。当然,农民处在地方政府管辖下,其平等权利需要另外的保障,土地督察机构或可承担其这样的职能,发挥类似于土地法院的作用,即受理农民在土地问题上对征地政府的投诉,以类似于司法的程序,作出具有约束力的行政裁决。

    总之,在设计土地管理体制的时候,还需要超越单纯的宏观调控考虑,以保障民众权利为目标,重新构造中央与地方的权力分配体系。

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