地方政府管制引起的问题，不可能通过中央政府出台更多的监管措施求解决。中央政府的收权政策，意在重新划分土地收益。但结果很可能引火烧身

　　来源：《新青年·权衡》杂志 作者：冀志罡 张劲松

　　据《21世纪经济报道》6月20日消息，在九部委房地产调控细则出台后，国土资源部正酝酿一项土地审批制度改革。总体来看，这项改革的重点是土地审批权限进一步向中央集中。例如，凡属国家限制性产业的项目用地，不论占地面积多少，都应报国务院审批，或者由国务院授权国家土地管理部门审批⋯⋯

　　另据新华报业网6月28日消息，财政部等部委正在制定关于土地出让金的改革方案：一是把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分；二是在地方建立“国有土地收益基金”；三是增大征地拆迁补偿和农民社会保障。

　　这些消息包含着耐人寻味的信息，它告诉我们：房地产调控指向的问题，除了房价，还有土地收益。

　　中央关注土地收益

　　从财政角度看，卖地款既是租金，也是税收。在中国香港，卖地收入是特区政府财政收入的大头，有了卖地收入，港府才能简化税制、降低税率。换言之，港府通过土地抽了间接税，才能对大部分商品免关税并执行几乎是全球最低的15%的个人所得税。

　　读者可能会问，中国的税率那么高，为什么还要通过土地抽税呢？答案是，中国的税收大部分都上交了中央财政，地方只有从土地上想办法。

　　以2005年为例，全国全年税收达到30866亿人民币，其中国税占21334亿，地税只有9531亿（以上数据来自国家税务总局，不含关税和农业税）。也就是说，中央财政拿走了全部税收的70%，落到地方的只有30%。

　　中央要办国防、搞外交，多拿点税无可厚非。问题是，在以经济建设为中心的执政理念下，促进经济发展的责任主要是落到地方政府头上。经济建设免不了要发展公共设施，要修路架桥、通水通电，这些都需要巨额投资。现在税的大头被中央拿走了，地方该去哪里筹钱呢？

　　土地，使地方政府经营城市有了依托，使地方政府获得了改善基础设施、吸引资金流入的手段。在“开发土地—出让土地获得资金—进一步改善基础设施—更多地开发土地”这样一个良性循环下，地方政府使经济发展成功驶入了快车道。这正是2003年以来国内经济高速发展的奥秘所在。

　　但在全国一盘棋的大格局下，地方政府大搞土地开发，势必冲击了中央政府相关部委的权威。也是在2003年前后，以中央银行和国土资源部为首的多个部门就开始质疑甚至批评房地产的发展，并将耕地减少、土地资源浪费等问题一古脑地推向房地产开发行业，并以此为据，于2004、2005和2006年连续3年推出以调控之名行管制之实的政策措施。

　　但是，房地产开发真的造成土地资源的浪费了吗？

　　从人口承载的角度看，2004年全国的城镇建成区仅为3.18万平方公里，约为全国土地面积的0.3％，却容纳了约6.5亿的人口（其中城市人口5.4亿，进城务工人员1.1亿）；从财富创造的角度看，占全国土地面积0.3%的城市，创造了全部GDP的85%以上（仍为2004年数据）。无论人口承载还是财富创造，城市用地都比农业用地要高得多，土地资源的浪费从何谈起呢？

　　另一方面，在全国新增建设用地中，房地产开发所占份额也少之又少。2005年全国新增建设用地43.2万公顷，但新增城建建设用地仅为9.82万公顷，只占全国新增建设用地的22.73％，其中房地产开发新增购置土地仅为3.82万公顷，仅占当年新增建设用地的8.84％。（以上数据均来自国土资源部）

　　不难看出，一方面打压房地产、限制城市化进程，另一方面又倡导土地集约发展模式，二者是完全矛盾的。要集约发展，节约土地，就必须加快城市化、鼓励房地产开发，而不是相反。

　　事实上，中央政府之所以屡屡调控，不断打压地方政府开发土地、运营城市的积极性，根本原因还在于卖地收入的分配。从1998年鼓励房地产开发开始，城镇土地开发权益就属于地方政府所有，这是不言自明的游戏规则。在那个通货紧缩的年代，所有人都在经受消费不振的折磨，中央于是将房地产视为拉动内需的重点，鼓励房地产开发与消费，没有觊觎土地出让收益。

　　但时移世易，今天通缩已转为通胀，不景也变成了过热，房地产再不是政府呵护的孩子，而是成了千夫所指的暴利行业。在这种形势下，国土资源部想染指土地收益，要强化审批权，力图在房地产开发上分一杯羹，就不难理解了。只是，市场变化从来不是静态的过程，而是往往包含着一连串事先难以预料的后果。这一连串的后果，是政府推出任何政策都要谨慎考虑的。

　　土地收权难以奏效

　　在目前关于房地产问题的讨论中，很多人都指责地方政府在操纵房地产价格和剥夺农民权益上的不端行为。的确，对于某地区而言，土地供应具有垄断特点。地方政府出于财政需要，往往人为操控土地出让的价格与数量，对房地产市场及农民权益产生恶劣影响。但是，这种状况能否通过收紧土地审批权和上收土地出让金的办法来解决，是一个大大的疑问。

　　我们或许可以从改革历史上影响最大、也可以说最为成功的制度变革—土地承包责任制改革上得到某些启示：

　　改革之前，生产队与农户的关系是命令关系，哪块土地上种什么农作物，由生产队指定。生产出来的农作物有国家收购，然后供应给消费者。这里面不存在市场，只有计划。但事实证明，这种让生产队来垄断土地和农作物种植的生产模式导致了严重的社会经济危机。

　　实行了土地承包责任制之后，生产队的权力受到削弱，农户有了自己选择农作物和种植方式的权利，并承担失败的风险。这种制度下，农民的积极性得到了空前的提高，随着时间的发展，形成了农户与农产品中间商的交易市场，并成为中国成功改革的典范。

　　试想，如果为了解决生产队的诸多问题，上级政府通过各种政策，去严密监管生产队的行为，是否会达到同样的效果呢？事实上，这种监管自从建国以来土地经营权从农民手中收回后就一直存在。但几十年的历史告诉我们，这种自上而下政策监管的方式行不通。

　　之所以出现这种局面，是因为集权式治理结构在两方面存在很大的困难：

　　首先，集权管理的困难在于市场知识的获取。这些知识总是先被市场中的主体所认识，而不论哪一级政府，都不具备这些庞杂纷乱、时刻变化的市场知识。越是上一级的政府，就离这些知识越远。集权管理不具备信息上的可操作性。

　　其次， 集权管理有很大的监督成本。集权管理往往体现为中央政府出台一项又一项的政策法规，试图对地方政府、企业、乃至个人的行为进行管制。但有管制就会有对策，有对策则需要加强监督，所以每一项政策的背后都伴随着市场中的地方政府、企业和个人无穷无尽的逃避管制与监督的行为。这样一来，监管效果可想而知。

　　借鉴土地承包责任制的改革过程，可以看到，地方政府管制引起的问题，不可能通过上级政府出台更多更细致的监管措施来解决，而要通过对地方政府的权力限制来解决。具体来说，可行的方法是：将土地出让权下放给拥有土地的村集体，让村民们以集体谈判的方式与开发商议价。这样，一方面减少了政府介入，也就减少了拆迁过程中政府角色定位的尴尬现状，减少了恶性群体事件与上访；另一方面，由于出现了多个竞争主体，土地市场上漫天要价的情况得到遏制。另外，这些下一级的土地出让主体，操纵银行的能力相信要比地方政府要小得多，这对于控制中央政府所担心的金融风险也具有积极意义。

　　从政治上来讲，以收权为特征的政策的最大风险在于，由于中央通过各种政策和规定插手了具体事务，一旦执行过程中出现问题，会把民众的不满情绪导向中央政府。此次房地产的各类调控措施，虽然愿望良好，但与市场化方向背道而驰，可能适得其反，结果可能是引火上身。如果未来房地产市场出现大的起伏，后果将更为严重。

　　就土地问题而言，让地方政府退出土地市场，让土地所有集体和房地产开发商在市场上直接交易，才是解决问题的根本之道。

　　更多内容见 www.quanheng.com

(责任编辑：悲风)