陈文雅

    在长达一年的缄默期之后,土地总督察制度以高调姿态重回公众视野。

    7月25日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,部署进一步加强土地调控的工作时,明确提出要“充分发挥土地督察机构的作用,强化对地方政府及土地管理部门执法行

    为的监督检查。

严肃惩处土地违法行为,对重大土地违法违规案件要公开处理……”

    就在会议前一天,国务院办公厅正式下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号,以下简称《通知》),要求建立国家土地督察制度,并在国土资源部(以下简称国土部)设立国家土地总督察办公室。

    据国土部官员透露,接下来或还将有相关的配套文件出台,以便对目前尚未明确的人事调配等问题进一步明确。

    土地督察专员下地方

    土地总督察制度是一项以遏制土地违法案件为宗旨的外部行政监督机制,其性质类似于审计署派驻专员制度。

    该制度将设立国家土地总督察和副总督察,负责组织实施国家土地督察制度。其中总督察1名,由国土资源部部长兼任；兼职副总督察1名,由国土资源部1名副部长兼任；专职副总督察(副部长级)1名。

    同时,在国土部将设立一个正局级的国家土地总督察办公室,并在地方派驻9个正局级国家土地督察局,分区监管各地土地利用和管理情况。

    首任国家土地总督察理所当然将由现任国土部部长孙文盛兼任。

    按照《通知》授予的这九大地区督察局的权限,将来由国务院审批的农用地转用和土地征收事项,省级政府须将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局。

    派驻地区的国家土地督察局一旦发现违法违规,需及时向国家土地总督察局报告。而由省级和计划单列市政府审批的事项,派驻地国家土地督察局一旦发现违法违规,应在30个工作日内提出纠正意见。

    此外,对监督检查中发现的问题,派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的相关政府提出整改意见。对整改不力的,由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。

    地产调控的“救命稻草”

    “土地督察”制度并不是个横空出世的新名词。

    早在2004年10月底,在国务院出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发［2004］28号文),“国家土地督察制度”的提法首度公开露面。

    随后的2004年12月,国土部官方刊物《国土资源经济参考》发表了一篇名为《谈如何落实国家土地督察制度》的文章,建议应赋予土地督察专员极大的权限。

    不久之后的2005年初,媒体曾传出消息称,土地总督察制度将在2005年内推出。而在国土部的2005年度的工作报告及多次会议上,“积极推进土地总督察制度”也被屡屡强调。

    据知,国土部在2005年6月完成了国家土地督察制度干部选拔配备办法的起草,并提交至中央机构编制办公室。

    然而,到2005年下半年,“土地总督察制度”却从国土部领导的讲话中销声匿迹。而当年底12月17日的全国国土资源系统厅局级会议上,以回顾与展望为主题的会议却只字未提该制度的进展情况。

    原本已呼之欲出的“土地总督察制度”由此突然搁置进入静默期。

    “之所以搁置了一段时间,一是部内、部外对这项制度的效力存在争议；二是最初递交上去的方案未获得认可,国务院开会讨论后认为人员编制需要再精简,所以中编办未批下来,交回给国土部修改了。”上周,在这一制度终于推出之后,国土部知情人士向记者透露了该制度推出之前的波折过程。

    据知,由于国家土地督察制度最初提上日程时,引来了部分专家学者的不同意见。

    反对的意见认为,既然督察机构并不直接查处土地违法案件,对监督对象亦没有人事任免权,督察的效果可能会打折扣；与此同时,新制度的设立将意味着新的权力体系的产生,监管成本是必须审慎考虑的课题。

    正是此番争议绊住了该制度的及早推行。时至上周国务院办公厅正式发文设置该制度,距离去年国土部向中编办提交编制方案已过去整一年。

    但一年后的2006年,在中央政府对房地产的宏观调控愈加严厉、而地方政府违法用地案件不降反升的形势下,国务院下定了推出土地总督察制度的决心。

    据国土资源部执法监察局张新宝介绍,通过对2004年9月以来各地用地进行检查发现,一些城市的违法用地少的在60%左右,多的甚至在90%以上。

    调查资料显示,截至今年5月,全国国土资源部门共立案土地违法案件涉及的土地面积同比上升了近20%,这些土地违法案件多数与地方政府有关。

    在上周的国务院常务办公会上,温家宝措辞严厉地表示,“当前土地管理,特别是土地调控中出现了一些新的情况和问题,建设用地总量增长过快,工业用地低成本过度扩张,违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止”,“必须采取更严格的管理措施,切实加强土地调控。”

    “5月份的国务院常务会议刚研究了针对中低收入住房问题的土地调控工作,现在紧接着研究土地管理中涉及的调控问题,显然调控铁腕的力度在不断强化。”一位土地研究学者称。

    但这位学者表示,土地督察制度是一种次优选择。

    “地方以罚代管的现象比较严重,又不能寄望于用司法途径来解决问题,因此只能设立督察制度,制约地方的非正规利益。”他说,现在全国各地的土地违法案件,大部分是在国务院通报之后,司法渠道才介入进行查处。因此中国的法院、农民、用地者都没有足够的动力来起诉地方政府的违法用地行为。

    来源：经济观察报网