深圳市政府已经提出未来政府建房的重点将转向“公共租赁住房”，已施行12年之久的经济适用房何去何从再次引起关注——

　　■经济适用房的政策在其开始的时候，政府用意是好的，但是如果政策的制定不到位，帮助的将不是真正应该得到帮助的人

　　■因为局部不公平就取消经济适用房，是因噎废食

　　■廉租房的产权属于政府，只租不卖，可以长期不断地解决城市困难人群的住房问题，相对经济适用房来说，廉租房更适宜贫困人群

　　本报记者 曹海东

　　“我一直认为经济适用房是个过渡，这个过渡现在应该结束并且早该结束。”7月25日，全国工商联住宅产业商会会长聂梅生对记者说。聂梅生认为，经济适用房已经不适应发展的需要，应该取消。改革可以从两方面入手：中等或者中上收入者进入普通商品房，而低收入者进入廉租房。

　　与聂梅生的看法相呼应的是，日前，深圳市政府提出未来政府建房的重点将转向建设公共租赁住房。政府建房重点将不再放在“经济适用房”，而是转向包括经济适用出租房和廉租房的“公共租赁住房”。

　　之前，6月底深圳市国土局出台的“深十条”披露，今后，深圳市、区两级财政每年将把全市土地出让净收益的10％用于保障公共租赁住房建设建设。据记者了解，深圳市国土局正在酝酿其他的公共租赁住房实施细则。

　　深圳是国内第一个推出廉租房的城市，上个世纪90年代初，深圳市为解决辖区内流动人口日趋增多、居住困难的问题，就建成了全国第一个面向城市低收入家庭和打工者的廉租房住宅小区。此后，全国许多其他城市纷纷效仿，但是廉租房并未成为各个城市的主流选择，而是一直隐身于“经济适用房”之后，成为住房保障制度中的不为公众注意的配角。

　　但是，经济适用房在正式施行了12年之后，也日渐陷入尴尬的境地：一方面是相对低廉的经济适用房依然使老百姓趋之若鹜，另一方面不断爆出的经济适用房“猫腻”又使各界要求取消经济适用房的呼声不断高涨。譬如，6月中旬，河南的经济适用房被郑州某市直机关“团购”的消息被媒体披露以后，饱受诟病的经济适用房就成为众矢之的，无数网友跟贴要求取消经济适用房。

　　之前，“国六条”明确表示，将加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。在这一政策中，发展廉租房被摆在了经济适用房之前，政策的微妙变化，是不是意味着经济适用房将逐渐退出舞台中央，让廉租房来唱主角？ 经济适用房寿命是否已到？这个话题再度成为人们议论的焦点。

　　摇摆在商品房和保障住房之间的模糊定位

　　“经济适用房的政策在其开始的时候，政府用意是好的，但是如果政策的制定不到位，帮助的将不是真正应该得到帮助的人。”著名经济学家、北京大学中国经济研究中心兼职教授徐滇庆说。

　　经济适用房真正履行其使命源于1998年的房改。

　　1998年开始，国家房改23号文件——《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》下发后，福利分房得以终结，开始实施“对不同收人家庭实行不同的住房供应政策”。

　　全国工商联住宅产业商会会长聂梅生表示，房改把福利分房变成货币购房以后，便出现了大批中低收入家庭住房的缺位，当时为了解决房改中从福利分房到商品房过程中的一种缺位，此前的安居工程改为经济适用房。

　　按照1994年由建设部、财政部等部门联合颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》，经济适用房被定义为——由相关部门向中低收入家庭的住房困难户提供按照国家住房建设标准而建设的价金低于市场价的普通住房。

　　显然，当时对经济适用房的定位和商品房之间的区分并不清楚。聂梅生说，当时经济适用房被定义为商品房的一种，但是同时又含有政府补贴性质，如免掉土地出让金，限制开发商的利润等。“这个定位就模糊在商品房和社会保障性质的低收入住宅之间”。

　　而据记者了解，当时在建设部对经济适用房的性质，也曾有过争议。主要集中在经济适用房是租售并举还是只售不租。 如果租售并举，那么有一部分的经济适用房的产权将会归政府，在政府调控上就比较方便，但是最终采纳的方式是只售不租。

　　只售不租的经济适用房的一个背景是，1998年开始的房改与当时的拉动内需有直接关系。“当时钢材过剩，只有盖房子才能消耗这些钢材，而经济适用房也被作为拉动内需的一种手段。”聂梅生说。

　　1998年的房改以后，强势的商品房浪潮开始席卷全国。而经济适用房的模糊定位也为以后出现的问题埋下了伏笔。

　　随着房价的日益增高，更多时候，经济适用房被各方认为是平抑房价的一种手段。据《中国统计年鉴》（2000-2005年）统计，1999年全国经济适用房开工面积3970万平方米，到2004年累计开发3亿平方米，累计竣工300万套。

　　而北京大学中国经济研究中心兼职教授徐滇庆认为，想用经济适用房来平抑房价，就如吸鸦片，只是短暂的幸福感。

　　随着经济适用房频繁出现问题，“取消经济适用房”的观点也得到越来越多的响应。

　　改革经济适用房还是让其退场

　　究竟应该对经济适用房制度进行完善，还是果断取消经济适用房？

　　2005年两会期间，全国政协委员、西安市原政协主席傅继德首先提交了《关于停止开发建设经济适用房》的提案。

　　在记者获得的这份提案中，傅继德直指经济适用房四大弊端。傅继德认为，国家规定土地一级市场掌握在政府，二级市场必须实行拍卖，但经济适用房建设未按此办，而是交给开发商建设，政府给予优惠，按限价销售。这种做法，一是因不招标容易滋生腐败；二是因对房屋售价控制不严而使开发商取得不合理利润；三是因对购房人条件失控而给国家造成不必要的经济负担；四是现在二手房增多，困难户本可买价格低廉的二手房，但都要购经济适用房。

　　当即，全国人大财经(相关:理财 证券)委员会委员段柄仁表示，经济适用房不能取消，而是要完善。

　　有意思的是，与此同时，全国政协委员田在玮联合其他三位委员，提交《关于加强经济适用住房建设和管理切实解决城镇中低收入家庭住房问题》的提案。提案中指出，与广大中低收入家庭住房消费能力相适应的中低价位、中小户型住房供应比例明显偏低，经济适用住房供应比例甚至出现下降。

　　据了解，这两份提案的审查意见都是建议国务院交建设部研究办理。

　　而在全国掀起轩然大波的则是2005年夏天爆发的“取消派”和“保留派”的辩论。

　　2005年7月，在病床休整中的徐滇庆看了报纸上的一篇“排号”购买经济适用房的报道后，奋笔疾书《捅掉经济适用房马蜂窝》《经济适用房的八大弊端》等文章，指出经济适用房的继续存在不可避免地带来腐败和不公平的分配，应该立即叫停经济适用房，北京师范大学房地产研究中心主任董藩也同时呼吁对经济适用房进行革命。

　　徐滇庆告诉记者，经济适用房的目标和通常文字上的表述是完全不一致的。经济学上最基本的理论就是，在任何时候，政府都不能用财政手段补贴“中产阶级”，否则就会引起恶性的通货膨胀。

　　事实上，按照目前的规定，经济适用房保障对象定位于中低收入家庭，而这个群体在所有购房对象中可以占到70％到80％。

　　徐滇庆认为，因为这个群体过于庞大，所以在没有办法来挑选补贴对象的时候，只好排队来解决，但是排队的一个结果就是倒卖房号。

　　曾在北京买过经济适用房的周艳玲告诉记者，她在买房的时候，也曾有雇人排号的想法。“排号的时候，大爷、大妈是整天、整夜排队”，去年北京有的经济适用房的房号甚至炒到了12万到15万，而且有的中介公司直接从房地产开发商处拿房号，然后倒卖。

　　“取消派”董藩认为，经济适用房已经出现购买对象失控、建设标准失控、监督环节失控等问题，在很大程度上可以看作是计划经济调节、管理功能的延续，必须予以取消。

　　另一方面，主张经济适用房应该保留的意见也不少。中国人民大学公共政策研究中心社区治理项目组研究员舒可心的观点颇有代表性，他认为因为局部不公平就取消经济适房，是因噎废食。

　　时过一年之后，2006年7月25日，曾主张取消经济适用房的傅继德婉拒了记者的采访，原因是现在建设部、国务院也还在提倡经济适用房，“只要管理好了也可以”。

　　事实上，经济适用房建设中的建设资金、土地来源也是大家争论的焦点之一。

　　6月底，一位郑州市的房地产老总告诉记者，一般来说，承建经济适用房的开发商，30％左右的资金要首先由参加建房子的人首先交纳，而开发商获取的是4％到5％左右的代理费。 但是，事实上，开发商获得利润不止于此。在销售的时候，开发商要与政府物价部门协商，按照利润不超过一定比例的原则确定销售价格，按照规定，经济适用房的利润要控制在3％，但是在虚报成本，审查不严的情况下，往往超越此界线。同时一些地方政府还允许开发商在经济适用房项目开发中开辟出一部分商品房加以销售。

　　而作为政府内部来说，还存在一种矛盾——中央请客，地方埋单。按照规定，对经济适用房免征土地出让金，而经济适用房的土地是无偿划拨的，这样地方行政性收费和税收要大大减少，这必然使得地方政府建设经济适用房缺少积极性。

　　廉租房将取代经济适用房？

　　如果经济适用房不再“适用”，那么是否有其他替代方式？

　　今年两会期间，全国政协委员、广东祈福集团董事长彭磷基提交的“加大廉租房建设力度，用廉租房取代经济适用房”的提案再次引发讨论——究竟廉租房是不是经济适用房的终结者。

　　广东祈福集团董事长彭磷基告诉记者，目前从理论层面上看，解决城市低收入者住房问题有三种方式可供选择：提供租房补贴、廉租房、经济适用房。其中最经济、最公平、最能满足城市低收入者住房需求的制度是廉租房。

　　彭磷基称，用廉租房取代经济适用房，主要基于：一是廉租房不需要大规模改造。廉租房的产权属于政府，只租不卖，可以长期不断地解决城市困难人群的住房问题；二是相对租房补贴来说，廉租房适用于所有城市；三是相对经济适用房来说，廉租房更适宜贫困人群。一般来说，经济适用房会比市场上的价格低25%－30%。

　　全国政协委员、民建中央秘书长张皎在两会期间，也提出应该取消经济适用房，建设廉租房。7月25日，张皎告诉记者，民建中央一直在盯廉租房相关发展事宜。两会期间，最终以民建中央的名义提了《民建中央关于建立城镇廉租房制度解决城镇低收入群体住房困难的提案》。

　　尽管有不少声音要求取消经济适用房，改为大力实施廉租房，但是也有声音反对。之前，中国房地产与住宅研究会副会长包宗华即通过媒体表示了自己的疑惑：经济适用房和廉租房是两个东西，面向两个不同层面的家庭，根本不能相互替代。 退一步来说，即便各方对大力施行廉租房制度能达成共识。目前廉租房的发展也不容乐观。民建中央的提案指出，目前廉租房政府职能仍然缺位，一些地方政府把实施廉租房政策当作政绩工程、样子工程来做；资金来源没有公共财政作为保障，致使东部地区推行廉租房政策缺乏积极性，西部地区推行廉租房政策缺乏资金支持；三是受益面窄。

　　这也得到了建设部3月底对全国城镇廉租住房制度建设的调研结果的证实。数据显示，截至2005年年底，在全国291个地级以上城市中，尚有70个还未建立廉租房制度。

　　聂梅生指出，廉租房目前正处于政策缺位、资金缺位、管理缺位的三缺位状态。此前七八年间，政府认为经济适用房就可以弥补中低收入人群的住房问题，集中精力搞商品房、经济适用房，但是最终适得其反。

　　正如民建中央提案中指出的，“覆盖哪些人，资金哪里来，房子谁来管”这些问题还没有真正解决，而这正是经济适用房替代设计的关键之处。

　　广东祈福集团董事长彭磷基表示，廉租房应由政府部门统一规划、建造。长远角度来看，政府只需投资一笔钱、一片土地。只要政府手上有一定量的廉租房，就可以长期不断地解决城市困难人群的住房问题，并通过收取有偿使用的租金解决常规化的管理和维修。

　　而北京师范大学房地产研究中心主任董藩提出了货币化梯度补贴的方法。即尽量采用货币补贴，避免实物补贴，同时把补贴家庭分成若干等级，要求开发商开发小户型，受补贴的家庭用领取的补贴和自己的积累通过市场购买、承租住房，政府对低收入家庭的领取的补贴资金和购买的住房进行监管。

　　显然，最关键的是补贴资金从哪里来。

　　董藩告诉记者，可以主要来源于城市土地收益、物业稅以及住房公积金运行收益。

　　聂梅生则认为，现在的解决渠道只能是拼盘——政府拍卖土地的收入、租金、债券等。

　　民建中央则提议设立廉租房专项财政资金。即东部发达地区的省、市、县应从财政的土地出让金中拿出不低于20%的专项资金用于解决廉租房建设。中部地区财政相对紧张的省、市、县可在省内调剂，以多补少。西部欠发达地区可在中央转移支付中划出专项资金予以补贴。同时，坚持低水平、广覆盖的原则，针对不同地区、不同地段、不同家庭条件，实行不同的租金补贴标准。

　　显然，这种政界、学界的讨论起到了一定作用。

　　5月中旬，期待已久的“国六条”颁布，其中至关重要的是加快城镇廉租住房制度建设，但是其中并未对土地出让金的分配做出具体规定。据了解，土地出让金净收益中的部分资金将被纳入廉租房建设资金之中。

　　聂梅生认为，目前各地都在制定细则，虽然各地情况不同，但是土地出让金必须开辟出来一块作为廉租房的建设资金。

(责任编辑：胡立善)