理顺煤炭行业管理职能经许久酝酿之后，今又迈出一步。

　　近日，国务院办公厅下发文件，将原属国家发改委履行的五项煤炭行业管理职能，划转国家安监总局行使。“此次职能划转，安监总局较之以前可以采取更多的手段和途径来加强煤炭安全生产管理，势必会对安全生产起到积极作用。”国家安监总局新闻发言人、政策法规司司长黄毅在接受中国经济时报记者采访时如是说。作为最早提出理顺煤炭行业管理模式的倡导者之一，他认为：“此次只是对煤炭行业管理职能进行了微调。”

　　而职能划出的国家发改委对此三缄其口，国家发改委能源局的一位领导，当了解到本报记者的采访意图后表示，不便做出评价。据知情者透露，安监总局对此行事十分低调，认为国务院把一些与安全生产密切相关的煤炭行业管理职能划转该部门，承担的是更多的责任，而煤炭布局规划、产业政策制定等方面的工作，仍由国家发改委负责。

　　国务院发展研究中心产业部研究员钱平凡认为：“职能调整有利于统一安全生产管理，有利于安全生产的事前控制。”这可以使安监总局克服先前矿难“救火队”的制度短板。他接着向本报记者表示：“国家发改委的重点在于做好宏观规划，在其缺乏监管体系的情况下，将专业性工作转移到安监总局，可以提升监管理念、完善煤炭行业监管职能、充实监管方法和手段。”钱同时表示：“职能的划转决不是权力与利益的重新分配，而是围绕煤炭安全生产，如何框定部门管理边界，更好地理顺监管体制。”

　　缘起

　　多年来，煤炭行业管理弱化是不争的事实。国家安监总局局长李毅中上任以来曾多次表示，行业安全管理弱化，是造成安全生产事故多发的主要原因之一。目前，煤炭行业在资源、规划、科技进步、结构调整、标准修订、基础管理、安全监管、人才培养等方面，确实存在不少薄弱环节，这也是煤矿事故多发的深层次问题之一。

　　去年４月全国人大执法检查组对《安全生产法》的实施情况进行检查，发现全国煤炭行业安全管理的弱化十分严重，并认为造成当前煤矿事故多发的三个主要原因之一，就是行业管理弱化，安全监管体制不顺。

　　２００５年１１月，全国政协人口资源环境委员会也完成了“煤炭工业发展与管理问题”的专题调研。作为专题调研组的组长之一，全国政协人口资源环境委员会副主任、原国家安监局局长张宝明认为：“煤炭工业开发建设缺乏统筹规划，资源管理混乱、安全生产形势严峻等是影响煤炭工业健康发展的突出问题。煤炭工业存在的这些突出问题有其客观因素，但重要原因是煤炭行业管理体制不顺、管理机构不健全、管理职能弱化、多头分散管理。”

　　１９９８年国务院机构进行改革时，九大产业部被撤销，每个行业里的安全管理部门也被撤并，随后造成了行业安全管理弱化的局面。国家没有了统一管理煤炭行业的部门，煤炭行业管理职能划归国家发改委。原煤炭部管理的９４个重点煤矿在１９９９年被下放给地方，各地煤炭工业局不再直接管理这些企业。

　　近３万家各型煤矿，从业人员达５００多万人的高危行业，让国家发改委能源局煤炭处区区几个人管理，既管不了，更管不好。而且，各地不同职能部门对煤炭企业进行不同分工管理，一个煤企同时归多个部门管理，造成了“谁都管，谁都不管”的混乱局面。由于缺乏必要的约束手段，造成很多企业超产、违规生产等，埋下大量安全隐患。由此导致近两年来，关于加强行业安全管理的呼声越来越高。

　　职能划转

　　黄毅向本报记者介绍，与安全生产密切相关的五项行业管理职能由国家发改委划转到安监总局和煤监局，主要是：指导和组织制定拟定煤炭行业规范和标准；指导和管理矿长资格证发放，会同发改委指导监督煤矿生产能力核定工作和指导煤矿整顿关闭工作；负责对需要发改委核准的煤矿建设项目提出意见，进行安全核准；对各省提出的国有重点煤矿安全技术改造和瓦斯治理利用项目提出审核意见；指导地方相关煤炭行业管理，指导煤矿企业安全基础管理工作。

　　“调整的一个关键是在国务院安委会中建立和完善了煤炭行业管理工作协调机制，这样可以及时研究解决行业管理中涉及安全生产的重大问题。”黄毅表示。据悉，国务院安委会增加的职责为：研究提出煤炭行业管理中涉及安全和重大方针政策、法规标准，推动指导煤炭企业加强安全管理和科技进步等基础工作，协调相关问题。由安委会办公室承担协调工作，督促检查各项工作和措施的落实情况。

　　据黄毅透露，安监总局对这新接收的五项职能目前大致做如此安排：关于发改委核准的煤矿建设项目的安全核准这一项，以前主要是各地煤炭工业局或煤矿监察局负责，现在都将统一到煤监局，实行各地分级管理。而矿长资格证和审批发放具体办法暂且不变，暂时实行“上动下不动”的原则，即国务院将此职能由发改委划转到安监总局，而各省目前有的地区在煤炭工业局发、有的在煤监局发，暂时还执行原方案。同时，制定拟定煤炭行业规范和标准这项工作，以前此项工作主要是由国家发改委委托中国煤炭工业协会来做，下一步安监总局要在安标委的基础上通盘考虑，强化刚刚成立的全国安全生产标准化技术委员会和煤炭安全生产标准化技术委员会的作用。

　　悖论

　　“一管就死，一放就乱。这是两难选择，想要折中很不容易。”钱平凡说。煤炭行业现在分属国土资源部、国家发改委、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安监总局等部门分头管理。国土资源部门管理资源的探矿权和采矿权设置与煤炭开发规划不衔接，使煤炭规划难以实施，造成资源管理的混乱。在煤矿安全监管方面，煤矿安全监察机构负责实施国家监察的职责，煤炭行业管理部门负责行业安全监督管理职责，职责难以划清等等。

　　“这种多头管理既浪费国家行政资源，又降低了行政效率，建议将多家的分散管理集中到一个部门。”钱平凡对本报记者说，“改变多头管理，需要有三个条件：企业要自己约束自己，这需要加强行业协会的作用；政府部门的管理要透明规范，不能随意性太强，在这两个基础上，由能源办来进行协调，这样就可以保证整个行业既有活力，同时又不至于管得太死。”

(责任编辑：王燕)