邓聿文

    在媒体对电力行业的垄断高收入进行质疑后,据悉,国务院正筹划成立一个由副总理出任主管的电力体制改革研究办公室,该办公室的主要任务是对电力体制改革进行深入研究。

    尽管电力体制改革不等同于电监会的改革,但电监会在前者的改革中处于何种位置,并将赋予什么样的职能,从某种角度而言,可视为电力体制改革成功与否的风向标。

    2002年成立的电监会,其初衷是对中国电力行业建立统一的监管体系,维护电力市场的公平竞争和有序发展。但从电监会成立几年来的实际运作情况看,因受制于各种因素,上述目标并未得到很好实现。今天的电力行业,用专家的话说,所有的风险都发生了,电荒出现了、电价上升了、五大电力集团已经有两家亏损了,电力改革中某些资产流失了。

    在开放市场条件下实施电力监管,最核心的监管职权是市场准入监管和价格监管。没有这两项基本职权,监管机构将无法实施有效监管,也无法平衡和调节国家、消费者、投资者、电力企业之间的利益。

    以此来看,电监会目前的主要职能虽然包括电力企业准入的审批,但更多被局限于电力安全生产的监管,企业准入的审批权和价格监管却被发改委垄断。电监会之所以在这两项最核心的监管职权上缺席,原因在于,我国的监管制度改革只是在引入竞争机制的基础上构建的,与成熟市场经济国家的电力监管体制改革一般是在所有制改革和引入竞争机制的基础上进行的不一样。并且,电力企业的主体仍然是国有企业,再加上电力投资没有完全放开,行政审批制度还在或多或少地阻碍着电力发展；原国电公司已完全拆分,电网、电厂、电力辅业之间,还有诸多利益关系没有理顺等。电力监管面临的情况要比其他国家复杂得多。

    因此,要建立统一的电力监管体系,首先需要界定电监会与其他政府部门的职责范围。目前,在电力监管上,呈现出多龙治水的格局。发改委、国资委、财政部、税务总局和审计署等,都对电力企业拥有监管权。在电力企业投融资监管、电价监管等方面,电监会行使监管职能的力度和权威性受到影响,本身的存在也变得可有可无。

    在界定政府职能部门的前提下,改变目前的政府审批制度尤为重要。现在每个装机容量12.5万千瓦及以上的新建电厂都要发改委能源司批项目,价格司批价格。每个机组都要审批,不仅造成了审批权的高度集中,而且难以在项目建设上形成竞争机制。

    总之,在电力体制的改革上,应确立“凡是市场能够解决的问题由市场解决”的观念和依法监管的理念,通过建立许可证监管和规则监管相结合的新监管制度,增强监管工作的可预见性和透明度,从而变“不确定的政府行为+确定的市场”为“确定的规则+竞争性的市场”。

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