促进中部崛起和建设社会主义新农村是党中央根据我国经济社会发展的阶段特点，为统筹区域发展和解决“三农”问题而提出的重要战略举措。中部六省是我国农村贫困人口较为集中的地区，其贫困人口总规模虽然低于西部地区，但密度较高，２００４年中部地区这一指标是西部地区的４倍。因此，加快中部地区贫困人口的脱贫步伐不仅对于中部地区的发展，而且对于全国社会主义新农村的建设都具有重要意义。为此，有必要分析研究中部地区农村扶贫开发的难点，采取更具针对性的政策，加快中部贫困地区的发展。

　　一、中部地区农村扶贫开发的难点

　　除西部地区外，中部地区是我国贫困人口集中分布的又一区域。国家扶贫开发的５９２个重点县中，１５１个位于中部六省，占２５．５％。２００４年中部六省的农村贫困人口约为７９０万，占全国的近１／３，低收入人口超过１３００万，也占全国的近１／３。由于自然和社会等方面的原因，中部地区农村扶贫开发面临以下难点：

　　（一）集中连片的贫困地区多

　　在全国１８片集中连片的贫困地区中，涉及中部六省的有吕梁山地区、太行山地区、秦岭大巴山地区、武陵山地区、大别山地区、井冈山和赣南革命根据地六大片区。２００５年中部地区六大片区的农村低收入人口超过１０００万，约占这些地区总人口的１／５，贫困人口超过５００万，贫困发生率达７．７％。除这些片区外，中部地区伏牛山区、幕阜山区、皖南山区等也是贫困县域集中分布的地区。

　　（二）革命老区多

　　按照国家统计局的统计口径，革命老区系指第二次国内革命战争和解放战争时期，在中国共产党领导下创立的革命根据地，它们所在的县即为老区县。全国共有２４１个老区县，分布于１７个省区中。中部六省的老区县共计１３６个，占全国的５６％。由于绝大多数老区县位于交通不便的深山区，发展水平落后，贫困人口较多。以老区县较为集中的湖北、江西为例。湖北省的５８个老区县中２６个为国家扶贫开发重点县，在其余２６个非国家扶贫开发重点县中，１／３县的贫困发生率为５％以上。江西省４２个老区县中１９个为国家扶贫开发重点县，在其余２３个非国家扶贫开发重点县，１３个县的贫困发生率高于７％。

　　（三）山区多

　　贫困人口分布于六大片区就表明了中部地区的贫困地区中多以山区为主。中部地区一半以上的贫困县的山地面积占其国土面积比例超过６０％。平地少、耕地少，不论是发展农业生产，还是推进城镇化及工业化，自然条件都较差。特别是由于农业收入的增加是农村减贫的重要因素，山区中贫困农户农业增收局限性较大，因而减贫的速度和幅度也会受到影响。

　　（四）湖洼地区多

　　中部六省区水系多样，河湖密布，加之相应的治理措施，使得不少地区成为鱼米之乡，造福了当地居民。但另一方面，这也使得包括滩区、洼地、行洪区、蓄洪区、滞洪区及各圩堤保护的滞水区在内的湖洼地区较多。湖泊洼地历史上多为洪涝水的滞蓄场所，由于人与水争地过度，减少了河湖调蓄容量及泄水能力，导致了洪涝灾害频繁。因为需要面对频繁的洪水淹没和泥沙淤积，无论是政府还是群众都难以下决心进行基础设施建设，经济生产落后。湖洼地区和周边地区的差距越来越大，已经成为中部地区较为贫困的地区之一。此外，河湖密布也使得中部地区的水库及库区较多。受生态环境脆弱以及移民搬迁等因素的影响，库区也成为贫困人口较为集中的地区。比如，目前江西９０万绝对贫困人口中，有２５万人住在湖区和库区。安徽省沿淮和沿江低洼圩区经济发展水平明显低于全省水平。

　　二、中部地区农村扶贫的策略

　　进入新世纪以来，随着《中国农村扶贫开发纲要（２００１－２０１０年）》的实施以及各项惠农政策的出台，中部地区与全国其他地区一样，农村贫困继续得到缓解。在实施中部崛起战略和加快社会主义新农村建设的背景下，需要采取更加有效的策略，包括扶贫政策以及其他惠农政策，加快中部地区的农村发展及反贫困进程。

　　（一）在扶助内容上更具针对性

　　和全国其他地区一样，在中部地区实施的扶贫政策，也包括一些惠农政策已经涵盖了农村地区经济社会发展的各个方面。除继续实施这些措施外，还需要重点强化以下几方面的政策：

　　加强区域性扶持政策。有研究结果表明，一定区域内在某一生活标准之下的人口在５％以上时，区域的整体发展有助于带动这些贫困人口的脱贫。涉及中部地区的集中连片贫困地区，贫困发生率仍高于５％，因此，加强以交通、水利基础设施、市场（贸易）设施和生态环境建设等为主的区域性扶贫措施对于这些地区仍十分必要。

　　加强易地扶贫。从２００１年以后，为探索新的扶贫途径，有关部门在西部部分省区组织实施了易地扶贫搬迁（生态移民）试点工程，到２００４年，搬迁人口超过１００万，取得了扶贫与生态保护两方面的成效。由于中部地区集中连片的贫困地区也集中分布于生态环境脆弱的山区，应考虑将这一工程在中部省区进行试点并逐步开展起来，以推进中部生态脆弱山区的脱贫步伐。

　　推进创业培训。中部地区农村劳动力的绝对量和相对量都较高，目前开展的外出务工和就业培训有助于推动农村劳动力的转移和增加农户收入。在继续加强就业培训的同时，应考虑在有条件的农村劳动力中开展创业培训，这有助于地方经济的发展和缓解目前在一些中部地区出现因农村高素质劳动力流失而带来的诸多社会问题。

　　促进湖洼地区的综合治理。一是加强对河槽及滩地、行蓄洪区、湖泊洼地的规划，有计划地实施退田还河还湖，恢复扩大河道泄洪能力和湖泊洼地的滞蓄水容量。二是限制人口内迁，鼓励人口外迁，可考虑中部地区的易地移民扶贫工程将湖洼地区考虑在内。三是扩大湿地面积，改善生态环境，并适应行洪、蓄洪及湖泊洼地的环境条件，发展湿地经济、生态经济。

　　（二）增加多方投入

　　客观上，要求将解决农村贫困问题作为中部崛起战略中的重点任务之一。为此，除相应的政策投入外，还需要进一步增加中央和地方政府的资金投入并促进中部与东部地区合作机制的形成，充分发挥各方面的合力来加快解决中部地区农村贫困问题。

　　加大中央政府对中部贫困地区的资金投入。在中央财政的一般性转移支付中，已将贫困地区考虑在内，还明确了向革命老区的转移数额，体现了中央对革命老区的扶持。但目前一般性转移支付的数量有限，在中央财政转移支付中比例较小，有必要随着中央财力的增加，进一步加大一般性转移支付的力度，以使包括老区在内的贫困地区切实得到实惠。另一方面，在基础设施建设以及发展农村社会事业方面，提高中央财政投入的比例。中部地区贫困地区，特别是集中连片的贫困地区农村基础设施建设中中央财政的补贴部分及发展义务教育中中央财政负担的比例应提高至西部地区的水平。此外，应像西部地区一样增加中央财政投入（包括国债）用于中部贫困地区疾病防控机构建设。

　　增加中部各省市政府对于贫困地区的资金支持力度。在财政方面，增加对于贫困地区的一般财政转移支付，同时，降低省市参与贫困县增值税、营业税、企业所得税和资源税等地方税收上的分享比例。在产业发展方面，增加省市财政对于发动农户参与的种养业以及带动农民增收明显的农业产业化和农畜产品加工业项目启动资金的投入。并对旅游项目开发的公共设施建设给予支持。与此同时，切实增加省市政府在交通基础设施、生态环境建设、水利设施建设以及教育和卫生等社会事业发展方面对于贫困地区的投入。

　　促进中部与东部扶贫合作机制的形成。形成区域相互促进、优势互补合作机制是实施区域协调发展的重要保障。中部省区应利用长三角区域合作机制、泛珠三角区域合作机制加强与东部省区在农村扶贫方面的合作，特别是在劳动力就业、创业培训及产业转移中在信息共享、政策衔接方面的合作。

　　（作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）

(责任编辑：王燕)