中国房地产税费改革的基本设想

　　贾康

　　中国房地产税费的基本现状

　　中国房地产税费的基本现状可以概括为“两个双轨制”和“一个不规范”。

　　首先，从税上来看，中国有关房地产的税收表现为内资外资的“双轨”，即两套税制。对内资企业，现在房产税和有关土地的其他税收是分开的，而外资企业却有一个统一的房地产税。另外一个双轨，就是城乡之间也是双轨的，是分割的。我们现在关于房地产税的规定主要针对的是城镇，一直到建制镇，也包括一些矿区，其他广大的农村区域是不被这套规则覆盖的。

　　与此同时，在正税之外，有非常复杂的收费。项目繁多，规范程度很低。在中国5级政府的框架之内，比较高端的政府有关于房地产的收费规定，近年在努力地加以归并、清理、减少；在比较低端的政府那里，出台的关于房地产收费项目的数量比高端政府出台的要多得多。这些年一再强调清理整顿预算外资金、推进政府税费改革之后，一般的判断是在面上来说，多如牛毛的收费数量是在减少，规范程度是在提高，但是，在现实生活中我们不能太乐观。毕竟和比较规范的市场经济国家的情况相比，中国关于房地产、不动产收费的状态仍可以称得上是天壤之别。

　　除此之外，中央和地方政府之间，对来自不动产的收入，多年以来一直在不规范的形式下博弈。虽然中央曾退让到只要土地批租收入的5%，但是我们前几年做过的一个相关课题调研表明，中央实际得到的连3%都不到，绝大部分土地收入在地方政府手里掌握。客观地说，地方政府拿到这些资金以后，支持了它的经济社会发展，特别是为与土地开发相关的基础设施建设提供了重要的资金来源。但是也造成了资金运行中间的紊乱、无序。对这类资金的整个配置效率，很难做出一个全面的判断，因为连基本的数据都拿不到。这种税费的不规范和我们现在整个市场经济发展的取向是越来越不相容的。

　　中国房地产税费改革的思路

　　房地产税费改革势在必行，这在大的共识层面之上已经有了最高决策层级的要求和表述。在中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》里面，专门有这样的要求：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”。虽然就是这样几句话，但是大的方向已经有一个勾画，就是要把税费的改革放在一起考虑，把那些不合理的收费取消，开征统一的物业税。虽然有关物业税这个称呼还存在疑问，但是方向还是清楚的，并不是简单地规定谁拥有房产就要交税，而是首先要把混乱的不规范的税费尽可能透明、规范，把可以去掉的、不合理的部分取消，再实行可以减少征管成本而又跟市场经济适应的称作物业税的这样一个房地产税种。

　　这个税种，应该由地方政府掌握，应该把它培育成为地方政府的一个主要财政收入的来源、地方支柱性的主体税种。

　　另一个问题是，从不动产、房地产取得的税收，在中国地方各级政府之间怎样配置。中国现在基本的情况是5级政府。所谓“地方”，在中国的概念里面，从省开始都叫地方，至少是省、地（市）、县、乡镇4级。那么物业税应该成为哪一级掌握的主体税种？我个人的理解是，在这个前面还有一个更值得讨论的大的思路。在五级政府的框架上，中国不可能走到实质意义的分税分级财政体制上去。我们提出的建议是要考虑通过逐步的改革来减少政府层级，通过“乡财县管”、“省管县”等改革试验，首先在财政方面从五个层级缩减到三个层级，变成中央、省和市县（平级）的三个层级。

　　在这三个层级的税种配置中，可以把物业税清晰地配置在市、县平级的层级上。因为这个税种从它的固有性质来看，首先是一种流动性几乎没有、稳定性很强的税收收入来源，征税的对象就是不动产。第二个特点是在管理上来说，适合由地方政府的低端来掌握。如果把物业税交给中端或高端政府管理，信息不对称的问题会迅速放大。中端高端政府管理物业税都有一个鞭长莫及、管理成本非常高的问题。只有放在基层，这个税的管理才合适。第三，它是在地方政府职能上正好与市场经济要求相贯通的一个税种。

　　如果地方把它作为一个主要收入来源，就要优化本地的投资环境，进而这就会使辖区内的不动产升值，地方政府的税源也就随之扩大。目前由于地方政府收入来源中来自不动产的部分仍很低，地方政府就有动机介入到办企业的投资中来，通过增值税、营业税和其他税种扩大收入来源。市场经济下，我国地方政府职能转变的正确方向。却是要求将职能收缩到提供公共产品和公共服务上。如果培育起了物业税，地方政府的职能导向自然而然就理顺了。在合理分权的情况下，搞分级财政，一级政府要有一级事权、一级财权、一级税基，十六届五中全会要求的“建立健全与事权相匹配的财税体制”，在市县层级上天然地要求物业税这种税基的配置。

　　从远景来看，中国的物业税不仅要对经营性不动产课征，也应该逐步扩展到非经营性房地产。当然，税率上可以区别考虑，可是短期内这个事情恐怕做不到。把个人占有的用于消费的住房也纳入物业税的范畴，这个前景应该是清晰的，也是有必要的。但是，我个人感觉，不宜作为近中期的目标和重点讨论。前一段时间在提出不动产税的时候，已经有很多民间沸沸扬扬的顾虑和担心。一般老百姓的直接反应是说政府好像又要对他们打主意，好不容易等来了住房制度改革以后自己手上一套有产权的房子，要交物业费，怎么政府又推出一个物业税？有很多部门接了大量的电话，费了很多口舌解释，这个物业税跟住房无关，它的名称叫物业税，但是不涉及刚刚拿到的产权房消费状态下的税负问题。通盘考虑，在短期内，应该更强调的还是针对经营性房地产，当然这在管理上有更高的要求，得区分是不是用于出租。到了一定的火候，再进一步提出把物业税覆盖个人消费用的住房。这方面我的建议是首先提出对于最好界定的、用于消费的高档房比如独立别墅，开征这种物业税，或者是独立别墅和连体别墅以及某些很好掌握信息的高档公寓住宅。一般中低等的住宅，可以先不提出对他们征收物业税的问题，可以放在中期的研究上，使中国物业税改革比较平稳地、抓住我们要解决的重点问题向前推进。（管理上如可能，中期也可考虑对“第二套住宅”征税的问题。）

　　物业税的国际经验各国都有其自身的特点，即使是在某一个时点横向展开，各国特点也各不相同。所以，我们在考虑借鉴国际经验、制定政策时，要十分谨慎。在某些经验还比较模糊的时候，需要做多种角度的细致的探讨，不要轻易落到全局实践的层面。另外，不要企图依靠物业税实现无所不包的一整套调节目标。关于税收的多种原则，要混合在一起做多个角度的权衡和取舍。在今后中国的实践里，要结合我们自己的政策探讨和设计把握好要点。人员的培训也是一个非常重要的问题，我们现在缺乏一大批具有这方面基本知识和管理经验的工作人员。

　　（作者单位：财政部财政科学研究所）

　　来源：中国发展观察　

(责任编辑：单秀巧)