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公平补偿避免“公共利益”被盗用
时间:2006年08月24日08:48 我来说两句  

 
财经博客 张军“国有制”的喜宴 艾葳2007年中国股市是属于散户的年代
来源:第一财经日报】 【作者:李富成

  公共利益在法学和法律表达上本来就是个难题。在我国《物权法》从一波三折到呼之欲出之际,如何回应实践中对房屋、土地的征收、征用制度的殷切期待,适当地在《物权法》中加以表达,是一个无法回避的难题。

  说这是个难题,首先是因为公共利益在概念上指的是,一定范围内不确定多数人的共同利益,具有高度的抽象性、内容的不确定性、变动性以及受益对象的不确定性。
这个特征导致了法律界定上的困难。其次是因为我国当前的经济社会体制改革,牵涉到公共权力与私人权利之间复杂的互动与此消彼长,法律上的公共利益表达需要考虑这一深刻的社会转型背景,需要适当回应社会中各方面的利益诉求。

  本来,对公共利益进行界定,主要是行政法、经济法等公法的任务,但是,《物权法》作为一部国家基本法律,是安排体制改革与社会转型的重要工具。因此,我们不得不知难而进,通过《物权法》这一基本法的协力,完成公共利益的法律界定。当然,必须指出的是,即使通过《物权法》对公共利益加以界定,仍需赋予政府在公共利益认定上的裁量权,以充分有效地促进公益。

  公共利益制度的重要体现,是私有财产的公益征收、征用及补偿制度。这可以说在私人权利与公共权力领域之间,筑起了一道坚实的“防火墙”,是保护个人财产权的必要法律机制。在《物权法》中界定公共利益,主要就是通过公益征收、征用制度,建立私人利益对公共权力的防御机制,集中表现为《物权法》(草案,2006年6月6日修改稿)第47条征收制度和第48条征用制度的规定。

  在公益征收、征用制度中,公共利益与私人利益的关系表现为:两者之间存在冲突,因此不得不通过牺牲私人财产权的方式,来实现更重要的公共利益。但是,这不意味着剥夺私人利益,因此在剥夺私人财产权的同时,仍需要给予利益上的补偿。观察《物权法》(草案)前后数稿在征收、征用制度上的变化,主要也是对补偿制度进行了一定的完善。

  还应当注意另一个基本国情。在国有土地使用权领域,政府垄断着土地资源供应的一级市场。就是说,各级政府作为土地使用权出让市场的唯一卖方,向市场供应土地资源。这使得土地的利用,无论是为了公共利益目的,还是商业目的,都须经过政府的“有形之手”才能上市。对于集体所有土地或者已经存在、设定土地使用权的国有土地来说,这个“国有化”的环节实际上也是通过征收制度来完成的。在补偿制度不完善的情况下,这一体制导致了实践中各种商业利益“借道”公共利益,侵犯群众利益的现象。人民群众对此反响强烈,理论界也多有呼吁,认为《物权法》应当明确将商业土地开发排除在公共利益范围之外,也就是说,不能为了商业利益的需要,而征收集体或者个人所有的财产。

  这种意见当然是很有道理的。但是,在我国土地使用权流转制度没有发生根本改革的情况下,将商业开发全盘排除出公共利益的范畴,可能会在实践中造成很大的困难,会制约地方经济的发展。

  这实际上牵涉到对公共利益与个人利益的认识问题。虽然说在城市营造绿地、医疗设施确实符合公共利益,但是招商引资、兴办商业在为投资者带来回报的同时,也促进当地经济的繁荣、提高人民生活水平、增加政府财税收入,并改善本地公共建设,从长远来看,也不能说有悖于公共利益。因此,在当前经济快速发展、法治逐渐完善的阶段,在《物权法》中建立基本的征收、征用听证制度,并完善对被征收人的充分补偿制度,也不失为在现阶段完善公共利益制度的权宜善计。

  《物权法》中的公益征收补偿制度,是个人权利制衡公共权力的最后堡垒。如果允许在没有公平补偿的情况下强制剥夺私有财产,公益征收制度就会异化为侵犯群众合法权益的制度暴力。

  更重要的是,如果没有公平补偿的要求,就失去了对政府的成本制约,也就根本不能保证被征收的财产能够用于更重要的用途、更重大的利益。这与公共利益的宗旨就完全背道而驰了。

  (作者为中国人民大学民商事法律科学研究中心研究人员)

(责任编辑:崔宇)



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