·前言·

    中国的电力供给,始终游走于短缺与过剩间。

    上世纪60年代开始,中国进入了长期的电力短缺期,至1986年,短缺超过了总发电量的20%。

1997年,电力供需达到平衡。到了1999年,电力过剩10%。2002年再次出现电力短缺

    ,2005年全国26个省(市、自治区)经历了电力短缺,为1990年代以来最为严峻的一年。今年,电力供需大体平衡,但2007年电力过剩似乎成为定局。即便如此,电力投资仍热度不减,推动了中国固定资产投资的旺盛。

    中央政府从2003年开始发出警告,一方面出于经济过热隐虑；另一方面,中国需要更合理配置产业资源,保护日益遭受破坏的环境。而此时,内蒙古新丰电厂违规投资受到中央严厉惩治则寓意深刻。

    不过矛盾在于,电力行业垄断色彩依旧明显,利润丰厚,蜂拥而入者当然很多。另一方面,地方政府急于发展经济,特别对于资源大省,不发展电力难以摆脱产业末端之困。

    那么,我们该如何走出电力过剩与短缺循环怪圈？该如何理顺电力投资体制之困？更进一步,如何打破垄断,使资源配置更高效率,全民享受电力竞争带来的福利？

    本报诚邀厦门大学中国能源经济研究中心主任(前亚行能源经济学家)林伯强,花旗集团亚太经济与市场分析部副总裁沈明高、世界银行北京代表处高级能源专家赵建平,纵论电力行业调控和电力改革,是为本期“天下论衡”。

    本报记者 刘 巍 北京报道

    1. 电力调控

    主持人：2003年,随着国民经济进入新一轮增长周期的上升阶段,部分行业出现盲目扩张,导致煤、电、油、运全面紧张,引发电力投资大热。于是自2004年,发改委等有关部门叫停数十个新建项目。今年,为抑制整体经济过热,央行亦采取一系列紧缩措施。到目前为止,这一系列的电力调控措施,是否减缓了电力可能过剩的担忧？

    林伯强：我认为这些调控措施并没有起到应有的作用。也就是说,即使大家基本上明确了2007年会出现电力过剩,但电力投资的热情依然存在。这次内蒙古新丰电厂就是一个最好的说明,该厂起初是因为发生重大施工事故而引起关注,并被发现为明确叫停后却依然在建的电力项目,恐怕其他地方类似的违规项目也不在少数,只不过没有被重视而已。

    赵建平：我认为中国目前对电力行业的调控主要以行政手段为主,比如发改委通过核准制度或直接叫停一些电力项目,还是比较起作用的。据我所知,现在违规的新建电力项目很少,主要是一些投入了初期建设的项目不愿意停止,企业不愿意蒙受损失。根据有关方面的估计,今明两年的投产机组将达到高峰,随后会有所下降。在建和新开工项目中,低效率,高污染的小机组比例已明显减少。而升息、紧缩信贷等宏观调控措施对电力行业的影响并不显著,毕竟电力没有一个成型的市场,垄断程度高,对于利率等反应不敏感。

    沈明高：电力行业对加息不敏感,主要有两个原因。第一,现在我国流动性很充沛,加息只是一定程度上收缩银行贷款,但是很多大的国有电力公司可以通过发债、票据融资获得低成本的资金,除非目前的低市场利率也同时得到改变,否则投资增长速度很难降下来。当然这次加息跟以往有所不同,即长期贷款利率提高,可能会对中长期项目有所影响。第二,在垄断的情况下,决定一个项目上不上主要不是看成本,更关注的是是否存在潜在的电价上调的可能性,而地方政府更关心税收的增长。何况利率本身是一个以市场为基础的货币政策工具,当它遇到电力这个垄断行业时,不可能有多大效果。所以电力行业不能只依靠经济手段调控,行政干预是必要的。而且依过去的经验来看还是比较有效的,否则就不会出现前一轮的短缺。但同时从较长时期来看,这种行政调控同时又是不成功的,过犹不及。

    此外,我认为对过剩这个概念的定义需要很谨慎,不能只看现在的需求和产量之间的缺口,更应该动态地看这个问题。比如现在原油价格过高,从一定程度上可以说电力是石油的一个替代品,当油价在每桶70美元或者更高时,对电力的需求必然会增加。如果考虑到这个因素,电力是否过剩,或者说过剩多少恐怕都要重新衡量。

    主持人：刚刚提到内蒙古新丰电厂的违规案例,那么为什么在电力过剩的强预期下,在全国进行宏观调控抑制整体经济过热、固定资产投资过热的情况下,电力投资热情仍然不减？

    林伯强：电力过剩主要有两方面原因。一方面,因为电力行业基本上是国营企业,国营企业的经营特点是以大为先；对地方政府来说,电力属于资本密集型产业,对GDP、地方税收都有很大的促进作用；对于银行来说,以往电力项目贷款的效益较好,而且偿还资金比较及时,所以政府、企业和银行都有电力投资的冲动。其实在正常情况下,即使三者加一起也未必能引起大过剩,因为国家不会允许这么疯狂的电力投资,但在电力短缺时,地方政府有充足的借口,国家也很为难。所以说,短缺为电力投资冲动和电力过剩提供了环境。

    另一方面,因为电力企业和银行基本都是国有的,所以即使电力过剩时电力行业的效益下降,银行也不怕。因为电价由国家决定,到时国家可以通过提高电价来减轻电力企业的亏损,所以电力企业也不怕。

    赵建平：另外,内蒙古的这些违规项目大部分是前几年违规大潮期间开工的,可能没有按规定停止整顿。内蒙古事件只是全国违规事件中的一个缩影,违规事件之所以屡禁不止,是由于违规效益往往大于违规成本。过去几年中,几大发电公司在扩大规模的竞争中,违规多的公司明显占了上风。也有一种说法,没有前几年的电厂建设违规,电力短缺还要持续更长的时间。

    主持人：内蒙古这类内陆省区,因资源丰富,人力成本和运费较低,发展电力行业可能是促进其经济增长最有效的方式,那么如何解决中央宏观调控对地方政府发展经济之间的矛盾？

    林伯强：地方政府利用自身优势发展经济本身是没有错误的,但要考虑到整体情况。比如建电站是内蒙古的优势,但是也得把电卖出去才能实现这种优势,否则就是浪费。中国并没有形成事实上的电力市场,还不是谁的电价便宜谁就有竞争优势。每个省都会倾向于先考虑自己的电厂,如果不够再到省外购电。而且在大多数都是国有企业的情况下,国家也不会让一部企业因卖不出去电而倒闭。比如1998年电力过剩时,国家就是把发电额分摊给各发电企业,不会因为你发电成本低、价格便宜就多分你一些。从这个角度讲,地方政府的这种发展思路存在问题。

    沈明高：我觉得现在这个矛盾比原来还要大,为什么呢？原来的投资过热都是以沿海地区为主,但是今年的投资过热是以中西部内陆地区为主。今年上半年东部地区的固定资产投资的增长为26.9%,中部地区约42.1%,西部地区约34.4%。之所以会出现这种情况,与我国区域发展政策有关。平衡地区经济发展是必要,但是我觉得仍然要考虑效率问题。按照传统的增长模式来讲,中部和西部要大发展,最可能的就是大幅度增加固定资产投资,但是这显然与效率是矛盾的。例如,平均而言,中、西部每万元GDP的能耗要比东部地区高得多。今年上半年全国能耗不降反升0.8%的其中一个原因,就是中西部地区的投资大幅增加,而它们的能耗标准很高。

    中部和西部的很多大项目都有地方政府在背后支持,这些项目虽然对当地的GDP和财税贡献较大,但对老百姓的好处有限。真正要解决东、中、西老百姓的收入差距,我认为应该鼓励劳动力向东部地区转移,鼓励城市化和经济的适度集中化。在目前地区间的经济发展不平衡与居民收入不平衡脱节的情况下,应该更加注重后者而非前者。

    2. 跳不出的怪圈？

    主持人：上世纪60年代开始,中国进入了长期的电力短缺期,至1986年,短缺超过了总发电量的20%。1997年,电力供需达到平衡。到了1999年,电力过剩10%。2002年再次出现电力短缺,2005年全国26个省(市、自治区)经历了电力短缺,为1990年代以来最为严峻的一年。中国如何才能跳出这种大过剩与大短缺循环的怪圈？

    赵建平：这种周期波动是无法避免的,但中国完全可以做得更好,将波幅尽可能的控制在较小的幅度内。考察世界上其它国家,美欧等发达资本国家的这种波动比较平缓,很少出现大的供给短缺或过剩,主要由于这些国家已经进入了经济发展的成熟期,其经济增长和对电力需求的增长率相对稳定,政府比较容易对未来电力需求做出较为准确的预测和规划。而发展中国家,大多处于经济快速增长期,各种风险并存,经济增速的波动较大,所以国家很难对电力需求做出准确预测,因此也容易出现电力短缺的情况。

    但中国与其它发展中国家不同,如印度等国主要是无法为电力行业提供足够的资金,所以缺电,而中国目前最不缺的就是资金。即使是中国2003年出现较为严重缺电情况,更多的也是由于行政原因造成。1997年受亚洲金融危机影响,中国有关部门预测随后几年国民经济会以7%左右的速度增长,电力则以5%左右增长。于是1998年政府为抑制国内出现电力过剩,要求三年内不许开工火电项目。不料2003年,经济增幅达9.1%,随后几年电力需求增长率高达10%-15%,于是出现电荒。但总的来说,我认为电力过剩要比电力短缺造成的损失要小,电力建设还是应当适当超前,而且中国的经济始终是向前发展的,一段时期后过剩的电力产能就自然消化掉了。

    为平复电力供给不平衡的这种波动,国家应该制定一个更完整、更科学的预测和规划体制。再者,应该渐渐让国有电力公司上市,而且是真正的上市,完善国有企业的管理机制,这样电力公司才能以利润为导向进行投资。

    沈明高：供给与需求贴近,这是一个理想状态,主要有两种方式：一种是通过行政干预的方式在电力过剩停止电力项目建设,电力短缺支持更多的电力投资。另外一种是让市场来决定,让企业决定什么时候增加投资什么时候减少投资。通常在价格刚放开的最初几年里,价格波动会比较大,但随着企业慢慢学会了如何看待价格信号,如何估计市场风险,供给跟需求的差距就会逐渐减小。现在的事实已经证明前一种方法——通过政府干预,达不到这个效果,既然如此,能不能让市场试一试？

    我觉得真正要对电力行业调控,首先应该重点管住国有企业投资,而放开外资和民营,让它们根据市场的需求作为国有企业的补充,降低电力供求之间的波动。整个经济中,目前国有企业的销售收入占的比重只有30%多,而投资却有50%左右是国有企业在做,显然国有企业的投资效率是相当低的。所以,我认为应该对国有企业总体的发展方向有一个认知,起码应该认识到在竞争性行业,国有企业的占比不应该再扩大,除非是一些特殊行业必须是国有企业占主导,但是我觉得在电力部门肯定不需要。

    从这个角度来讲,有没有可能现在不再让国企投资新的电力项目或者限制一段时间的同时,放开民营和外资投资电力项目的投资审批。这与1990年代末三年不准上火电项目不同,因为并不是限制所有投资。在稳定总量的同时,允许增量调整,防止出现电力供给大起大落的可能。

    其次,应该提高电力企业准入的环保标准、能耗标准等,这样即使有新的电力企业进来,对能耗和环境的影响也比现存国有电厂的影响小得多。而且这也是一种限制方法,不是不批项目,而是要把门槛提高。

    第三,进行信贷调控,比如电力剩余时,可以提高对电力项目贷款的要求,如采取有差别化的利率政策,但也不宜以一刀切的方式停止对电力行业内所有项目的贷款。也就是说,宏观调控应该留有弹性,应该在调控中培育和发挥市场的力量,而不是相反。

    3. 打破垄断

    主持人：我国发电装机容量的平均造价从2002年以前的5000元／千瓦下降到了4000元／千瓦。据专家测算,2003年至2005年,节约了1400亿的投资。然而,2004年每度电平均上涨了2.84分,2005年平均每度电又提高了2.52分。巨大投资成本的下降带来的却是电价的不降反升,消费者未得到任何实惠,如何看待这个问题？

    赵建平：消费者电价是由多个部分组成的,电厂投资造价是其中的一部分,此外还有运行成本如燃料、输变电成本等。近年来煤价上升很快,环保要求越来越严格,投入加大,另外原来电网企业的净资产利润率一直很低,影响企业的长期发展,这些因素都会导致用户电价上升,但这两年电价上调的幅度是否合理,我也没有详细的数据来求证。总之,改革不一定就直接导致电价下降,关键看是否真正建立了有利于竞争、降低成本、提高效益的价格形成机制及有效的监管体制,但目前这些尚未完全形成。

    林伯强：现在变得很滑稽,缺电的时候电价上升,这是可以理解的,供不应求导致价格上升。但电力过剩时电价还可能是上升,因为如果电力企业从发电5000多小时减到3000多,煤价不变,必然会造成电力企业亏损,只能通过涨电价减小企业亏损。也就是说,中国电价是缺电也涨,过剩也涨。这次电价上调是因为煤价上升,电力行业亏损,未来因为电力过剩亏损,道理是一样的。所以很多人都说银行贷款不慎,其实不是银行看不到风险,而是不怕,因为银行知道把钱贷给电力行业,只要电价一涨贷款肯定能收回来。电力行业的问题之所以难办,就是由于国有企业高度集中。当然也不可能指望电力全部私有化,但是电力行业里必须要有足够量的私营成份,我觉得如果能有30%-40%的私营企业,问题就简单多了。因为私营企业以利润最大化为目标,在预期过剩的情况下,是不会冲动投资的,也就是说如果只有60%的电厂在继续投资,40%企业不投,也许就不会产生大过剩了。

    主持人：有人认为,目前国家电力公司的企业组织垄断仅是表象,中国电力垄断的根源是在于行政性垄断。因此,尽管拆分了国家电力公司,但是却仅是“改体不改制”,您如何看待这种观点？中国目前已经实行厂网分开,但改革效果并不佳,接下来是否还要按原来的改革方案进一步进行主辅分离和输配分离？

    赵建平：我一直觉得中国的电力体制改革目标不是非常明确。虽然前期的厂网分离、拆分电力公司的确打破了原来一家公司垄断的局面,但也并没有真正的引入竞争,效果非常有限。所以接下来,政府部门应考虑的是中国电力改革目标是什么？如何达到这些目标？都说要建立完全竞争性的电力市场,但很少有人知道其中的内涵。

    我认为主辅分离是很重要的,不仅电力行业,而是中国所有的国有企业都面临的这个问题。中国的企业总是追求规模、追求全面,银行都要去建宾馆,以致很多资金、精力等都投入到辅业当中。其实大而全的模式未必就能产生范围经济,这也是中国第三产业发展缓慢的原因之一。因为在这种情况下,很多原本应该由社会上的专业公司来做的服务,结果却被企业自己的相关部门承揽下来,毕竟大家都比较喜欢用自己人。

    而至于输配分开,我目前倒看不出实际效果。电网公司是由国家垄断的,即使拆分,恐怕也很难打破垄断的现实,最多就是变大垄断为小垄断,变国家垄断为地方垄断而已。所以我认为目前情况下拆分的意义不大,应先做详细的研究方案,但输配成本应分离,有明确的成本机制和透明的信息。

    中国电力改革中只注重如何拆分企业,而忽略了市场化改革所需的其它环境,比如法律体系和管理体系。由于电力工业的特殊,即使将行业拆分得再细,也不可能形成自己的完全竞争性市场。相反,如果法律监管体系不完善,无序的竞争反而影响整个行业的健康发展。

    林伯强：当初觉得把原国家电力拆开就是打断垄断,但现在看来取得的效果不大,主要原因有三。一是分拆后恰好遇到电力短缺,当时首要任务是弥补短缺,发多少电都能卖出去,效率不是最重要的问题。二是拆分为几家公司后,仍然都是国企,大家都是一家人,怎么竞争？三是电价和电力项目都由国家控制,分拆只是形式,并未涉及垄断根本,改体不改制。我觉得等2007年电力过剩以后,竞价上网就可以进行了。但即使竞价上网也只是有限的竞争。

    目前首要任务还是应该把电价和项目审批这个体制上的东西理顺,使电力市场更像个市场,电价能为今后的电力投资提供一个比较准确的信号,这远比拆分电网更重要。

    我所说的电价放开,也不是完全放开,而是政府相关部门根据测算制定一个合理的价格浮动区间。按这种方法,国家既对电价有一定的控制,又可以使电价在一定程度上反映市场信息。第二,国家可以对电力项目做出更好的预测和规划,然后由各发电商竞争投标,价低者得,将项目审批程序降低到最低限度(如环境,水等)。这样,私营投资的热情也会比较高了,我觉得可以至少形成相对有限的竞争。

    沈明高：允许电价在一个区间内波动,我倒觉得是一个办法。但在垄断的情况下,不仅要设价格的波动区间,还要经常调整这个区间。比如,如果电价紧逼区间上限,可以往上再适当放宽一些。而通过招标的形式确定项目投资,要充分考虑到国有企业对成本不敏感的特点,所以还要同时引入破产机制,硬化国有企业的预算约束。