物权法草案目前已经有了重要进展，例如规定的用益物权中包括了土地承包经营权，明确了农村土地承包权和城市土地使用权实际上是不动产物权，并且规定设立统一的不动产权利登记制度。但物权法草案还有进一步修改的空间。我建议对涉及农民土地权益的问题作出更有力、更明确、更有操作性的规定。

　　农民的土地权利仍然很弱

　　最近几年，由于推进农村税费改革，由农民负担问题引发的社会矛盾得到缓解或者基本消除了。现在农村最尖锐的矛盾主要跟土地问题有关，土地问题已成为当前农村经济中不容回避的一个最突出的问题。用不同方式剥夺农民的土地，已成为新形势下侵犯农民利益的最重要的形式。

　　一是农民集体土地所有权具体归属不明晰，农村集体土地产权治理结构不完善。农村土地归农民集体所有，这在有关重要法律中，都有规定，但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。土地集体所有制的基本内涵是，农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的成员权，但并不拥有按份分割农地所有权的权利。在土地集体所有制下，农民“人走权失”，“退出权”被剥夺。“集体产权”的这种特征，使得集体与农民在权益关系上往往很模糊。村民委员会、村民小组是村民自治组织，不是全体农民以平等身份参加的集体经济实体，不适于充当农民集体所有土地的所有权主体，农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。大量的调查表明，现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至相当一部分农村基层干部和县乡领导认为农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置。

　　二是农民土地承包权的性质尚不够明确。农村改革以来，农民以承包方式获得的土地使用权，又称土地承包权，从法律性质看，农民土地承包权一开始就是以债权的形式出现的。土地承包权的债权属性不利于农户对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。《农村土地承包法》明确规定，“在承包期内，发包方不得收回承包地”和“在承包期内，发包方不得调整承包地”，这就使得土地承包权中隐含了物权的一些排他性特征，但现行法律并没有将农民的土地承包权明确界定为物权。

　　三是现行土地征用制度对农民明显不公。在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。国家每征一亩地，铁路、公路给农民的补偿是５０００～８０００元。一些重大的基础设施建设，征地款都没有打足。工商业用地对农民的补偿一般是２万～３万块钱（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费），发达地区是３万～５万块钱，而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村里之后如何分配又是一个很尖锐的问题。我国的农民失地问题突出表现在三个方面，一是土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多；二是对失地农民补偿太低，不足以解决他们的长远生计；三是失地农民的社会保障、再就业困难。征地制度存在的一个根本性的问题是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权。为了城市的公共利益就可以侵犯农民的土地财产权利，这种做法不符合十六届三中全会提出的统筹城乡社会经济发展的精神。中央已经提出要实行工业反哺农业、城市带动乡村的方针，但在土地问题上，现实正相反，如有些地方低价征用农民土地，再低价出让给企业，这是以农补工，不是以工补农。

　　四是农村宅基地的权利性质也不明确。农村宅基地是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。农村宅基地分布广、占地面积大，且近年来呈不断增长之势。根据国土资源部土地整理中心《全国土地利用变更调查报告》提供的数据，2004年全国村镇建设用地总量为16.4万平方公里（约2.46亿亩），已经接近于河南省的总面积，是城市建设用地总量的4.6倍，人均用地185平方米。按照宅基地产权演变的情况，可以将我国的宅基地立法分为两个阶段：第一个阶段是1949年～1958年，宅基地属于农民私有财产，可自由流转；第二个阶段是1959年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止宅基地流转。现行农村宅基地属农村集体组织所有，农民的宅基地的取得是无偿和没有成本的，取得后的使用也是无限期的，无流动性，也没有福利性，既不能转让，也不能抵押和出让。与城市居民拥有的处分其房屋的权利相比，这些限制是非常不必要的。

　　如何保障农民的土地权益

　　一是物权法应当把强化农民的土地权力，把赋予农民明确的、永久的完整的土地物权作为立法的主旨。农村土地实行集体所有、家庭承包经营。1984年中央一号文件规定，农民土地承包期15年不变。1993年，中央又提出，在原定的承包期到期后，再延长30年不变。从1993年到2006年，一晃13年过去了，离新一轮30年承包期到期还有17年。17年之后怎么办？赋予农民明确的、永久的完整的土地物权，是一个比较容易规避意识形态的纠缠的选择。在明确农民永久使用土地的同时，对土地农户占有权、使用权、收益权、处置权等各项权能进行完善，克服当前农民土地产权残缺的弊端。

　　二是物权法应赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。《农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。允许抵押将能使农民更充分并有保障地实现与土地权利相连的潜在经济机会，也会促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。土地使用权不能流通，农民始终是无产者。在这种情况下，土地即是农民的生存工具，从长期看有可能成为束缚农民手脚的枷锁。

　　三是物权法应当赋予农民更大的处置宅基地的权利，应至少提供一些有限的灵活性。物权法草案对农民在处理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制过于严格。如果农户仅可以将房屋转让给本集体内的农户，由于在目前的法律下一个农户只能拥有一处宅基地，那么有条件成为受让人农户的数量将会非常少。并且，农民通常会将很大一部分的可支配收入花在盖房或翻修房屋上。由于经济发展和人口迁移，越来越多的农民将会迁出农村，一旦他们决定迁到城市，由于市场几乎不存在，农民面临的难题是如何收回在房屋上的投资。因此，法律应提供更多的灵活性，宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让或者租赁给符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。

　　四是物权法应当为公平补偿被征地农民建立一个通用的标准，或设定一个最低标准。这一标准应当能够为其他法律和法规的具体规定提供指导。与土地征收或征用有关的法律规定是物权法草案的最大不足，需要引起关注。物权法草案中关于给予失地农民“合理补偿”的笼统规定是难以达到保护农民土地权益目标的。现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从中短期来看，可以采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同，并且有可持续性。在现代市场经济国家中，对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。大量国家的法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的；还有些国家则只是确立了一个宽泛的原则。从各国经验看，征地法律必须明确、详细和精确。在物权法这样一个一般法律中关于征地补偿规定较详细的标准可能不合适，但规定一个作为基础的标准非常关键。应当对公共利益和私人利益的边界进行界定，对强制征地权获得的土地用途进行限定，以使其更符合现代市场经济的需要。

　　过去几千年统治者没有一个能解决农民的土地问题。我在参观西柏坡时，看到描述淮海战役的这样一段文字：农民“把最后一个骨肉、最后一袋米、最后一件棉袄”都送给了解放军。农民之所以广泛地参加革命运动，并做出了重大牺牲，其根本目的就是要在共产党的领导下，实现“耕者有其田”的社会理想。当时的农民，共产主义理论恐怕一时还弄不明白，即便掉脑袋也心甘情愿地跟共产党跑，根本原因还在于“土地”这两个字。中国革命的核心仍然是一场土地革命，因而，其胜利也是一场典型的土地革命的胜利。土地产权制度是一种基础性的经济制度，它是我们建立和谐社会的制度基础。在经历了近30年的改革探索之后，应当在进一步明确界定农村土地产权，保护农民土地合法权益方面迈出更大的步伐。但愿我们不要错失历史机遇。

(责任编辑：任宁)