有点像多米诺骨牌，“十一五”规划中的几个与可持续发展相关的指标，近日纷纷传出“难以完成”的消息。

　　继“十一五”规划能源降耗指标“不大可能达到”的消息（详见本报9月15日头版报道）传出后，近日，国家环保部门也传出说法：“十一五”规划的环保指标也“可能实现不了”。

　　“根据测算的报告，如果GDP像现在这样按10％上下增长，那么二氧化硫减排任务有可能实现不了。”国家环保总局环境规划院总工程师王金南9月14日对本报记者说。

　　王金南刚刚完成了一个题为《二氧化硫减排和环境监管改革》的报告，并于9月12日代表国家环保总局环境规划院将上述结论及报告内容向全国人大环境资源委员会作了汇报。

　　据国家环保公报，今年上半年，全国化学需氧量(COD)排放总量同比增长3.7%；二氧化硫(SO2)排放总量同比增长4.2%，这和“十一五”规划所要求的每半年下降1％，呈南辕北辙之势。

　　环保部门专家表示，照这样的发展势头，SO2、COD无法完成“十一五”规划指标的可能性非常大。

　　据记者了解，王金南的上述报告已引起有关高层的重视。新的环保战略研究已经启动。

　　“可能全线失守”

　　二氧化硫排放和化学需氧量指标，分别反映大气、水的质量，是国家环境规划的重要组成部分。按照“十一五”规划，在2010年，全国SO2、COD要比“十五”期末分别降低10％。这意味着这两个指标必须在“十一五”5年里每年下降2％，每半年下降1％。

　　做到这一点的前提是，在“十一五”期间，GDP的年均增速要控制在7.5%上下。

　　可迄今的实际执行情况是，今年上半年GDP增幅达到10.9％，第二季度为11.3％，创下十年以来的新高。并且，这种高增长主要是靠高耗能、高污染的工业部门的投资拉动。

　　这里面的“急先锋”是火力发电。1-7月份，全国火电发电量同比增长12.5%，使得SO2排放迅猛增长。

　　“即使火电厂上了脱硫项目，作用也有限。”一位环保专家认为，脱硫也只是脱掉85%－90％，SO2总量仍然是增加的。何况新上一个脱硫项目需要10个多月时间，因此短期内SO2总量很难降下去。

　　国家环保总局发布的报告也认为，近期投产的火电装机容量大多配套建设了脱硫设施，但投运率不高。

　　而COD增加的主要原因是城市化进程加快，污水排放量增加，一部分城市污水集中处理厂及配套管网未能按计划建设或投入运行。

　　在高污染工业狂飙的顶托下，今年上半年，全国化学需氧量(COD)排放总量为689.6万吨，同比增长3.7%；二氧化硫(SO2)排放总量1274.6万吨，同比增长4.2%。

　　环保总局专家分析说，如果没有特殊手段，在GDP增长超出10％的情况下，能耗与污染物排放的指标将全线失守。

　　“十五”期间的事实支持这一说法。“十五”时期的后三年，中国经济进入新一轮高增长周期，GDP增速连年超过10％，导致2005年末，全国SO2排放量比2000年增加27％；COD排放量仅比2000年减少2％，未完成削减10％的控制目标。为此，在今年“两会”上，温家宝总理向中外记者坦承，“十五”规划大多数指标都完成了，但环境指标没有完成。

　　“十五”失守的防线，到了“十一五”莫非又要再次失守不成？

　　全国人大责成研究对策

　　据悉，在王金南向全国人大环资委作出上述报告时，环资委成员毛如柏主任委员，叶如棠、钱易等副主任委员以及在京的其他委员都在座。听说“十一五”的各项环保指标可能完不成，委员们忧心忡忡，普遍感到事态严重，并要求环保总局尽快拿出具体测算数字，并进一步核定四大脱硫举措的贡献比，以便确定有效对策，扭转不利局面。

　　同时，全国人大环资委还提出，如果作完不成的最坏打算，那么污染物排放到底将会增加多少，也希望环保总局拿出具体的数目，以便做好亡羊补牢的准备。

　　为此，国家环保部门一场应对可能出现问题的新战略研究已经开始启动。

　　按照王金南所做的研究，下一步消减污染排放总量的重点可以放在工程、机制、结构、监管四大方面。这之中最有可能的是“工程脱硫”。“如果所有的新上项目，以及过去的项目的脱硫装置全部上马，有可能实现脱硫局面的很大改观。”

　　此外，在机制方面，通过各种政策手段，比如脱硫后电厂所发电优先竞价上网，以及脱硫电厂实现补贴等政策，也具有很大的操作性。据记者了解，脱硫后每度电补贴0.15元的权力已经留给国家环保总局。该政策出台的可能性很大。

　　不过，上述方案到底能在多大程度上削减SO2排放量，以及随着未来GDP增长加快，测算最终污染的排放物会是多少，这个数字还需要研究。

　　此外，在SO2、COD一旦完不成指标的情况下将采取哪些对策，有关这方面的研究也在进行中。

　　“环保部”蓝图

　　而酝酿中的更大动作，是在环保管理体制上。一场通过改变国家环保总局地位，实现环保监测改革的论证工作，已经在悄然进行。

　　本报记者获悉，王金南9月12日向全国人大环境资源委员会作汇报时，就提出了“建立环境保护部”的建议。同时，世界银行也建议中国尽快成立环境保护部。

　　目前的国家环保总局只是国务院的直属单位，而不是国务院的组成部门，尽管在行政级别上也是正部级单位，但在制定政策的权限，以及参与高层决策等方面，与作为国务院组成部门的部委有着很大不同。

　　“环保总局不是‘内阁’部门，在国务院召开的一些会议上，它仅仅只是列席旁听的角色，不能发言，无法就别的部门的问题发表意见。”一位研究宏观调控的人士介绍说，“所以环保总局尽管也是参与宏观调控的部门，但实际作用的发挥受到很多制约。”

　　而环保指标是硬约束，需要污染物排放总量下降，难度比降低能耗指标还要大得多。环境问题的解决也涉及多个部委以及行业协会。比如环保技术改造牵扯到科技部，控制投资项目牵扯到国土部和银监会，安全标准牵扯到安监总局，减排涉及水利部、海洋局、林业局等部门。

　　为此，给环保总局“升格”的呼声开始在一些有影响的环保专家中间响起，并上达到决策层。

　　中国人民大学的顾海兵教授认为，考虑到环境保护事业的重要地位，应该成立国务院环境保护委员会，环境保护总局更改为环境保护部，把国家林业局、海洋局等机构都归入环保部属下。顾教授甚至建议，应由一名国务院副总理来兼任环境保护部部长。

　　按照这个设想，将来的环境保护部与现在的环保总局相比，只是把“局“改成了“部”，一字之差，级别也没有变化，但作为国务院的组成部门，在决策体系内可施展的空间却大不一样了。

　　持这一看法的人都举出江苏为例证——目前全国唯一将环保部门列为省政府组成部门的省份是江苏。别的省、市、自治区的环保部门都是环保局，唯独江苏是“环保厅”。环保厅对省内一些重大项目的上马拥有发言权。

　　据资料显示，江苏省2005年经济总量位居全国第三，其SO2，COD排放分别位居全国第六、第三名。

　　还有一些专家提议，将来的环保部应对省级以下的地方环保部门实行垂直管理。“现在省以下环保系统的干部任命权是以地方为主，环保总局的管理权很有限。”

　　但关于这一点也有不同看法，一位不愿透露姓名的人士表示，国家环保总局已经在各地建立垂直管理的监察部门，和国土资源部实行垂直管理的土地督察类似，再对地方环保部门实行垂直管理的必要性不大。

(责任编辑：马明超)