日前，在国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，明确提出了三项措施加强土地调控工作。一是调整利益机制。提高征地成本，征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。规范土地出让收支管理，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。调整新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、城镇土地使用税征收

　　标准和耕地占用税征收标准。建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。二是完善责任制度。地方各级人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。坚决制止“以租代征”等违法违规用地行为。三是健全法律机制。充分发挥国家土地督察机构的作用，强化对地方政府及土地管理部门执法行为的监督检查。严肃惩处土地违法行为，对重大土地违法违规案件要公开处理，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

　　这三项措施针对的是当前土地管理严重失控的现状。近些年来，农村因征地、城市因拆迁，引发的群体性事件有愈演愈烈的趋势。勿庸讳言，低价征用农民的土地成了压垮骆驼的最后一根稻草。“务农无地，就业无岗，社保无份”是失地农民的真实生活写照。征地、拆迁导致农民、城市居民强烈反对的原因有二，一是补偿标准太低，无法真实体现被征土地的商业价值。从市场的角度看，它既忽略了土地日后增值的机会和收益，也背离了市场经济中土地作为重要生产要素的市场价值。二是补偿难以到位。补偿不到位只是表象，深层原因是土地征用制度及土地所有权二元制度问题。

　　土地出让的收益，更多地因征地垄断而沉淀为政府的财政收入，因暗箱交易而转化为商家的投资暴利，因土地资源的“二元所有制”和“社会公共利益”的交叉运作而落实为高速推进工业化、城市化的资本基础。据国土资源部人士透露，现行国有土地使用权出让金的分割情况是30％上交国家，70％留在地方。地方留作自用的70％管理相对混乱，主要用于城市基础设施建设，且没有进入地方财政预算体系，属于“体外循环”，不在财政预算的监管范围之内。这导致一些地方土地出让收益的征收部门与使用部门同属一处，为地方政府大肆挥霍搞形象工程提供了方便，成为土地违法、腐败的滋生地。国土资源部执法监察局局长曾就当前土地违法反弹严重、执法形势严峻的问题公开批评地方政府：“凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导”。政府出于政绩的私欲而主导的违法土地征用，基本上是以侵犯农民的利益为主要手段，而现行的土地征用制度及土地所有权二元制度助长了这种对农民的剥夺。

　　此轮会议决定将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，拉开了土地出让金制度改革的大幕，在财政预算“体外循环”了多年的土地出让金将受到中央财政的规范监管。此举意在纠正地方在土地开发上的短期行为，使土地出让金的运用更加透明规范，同时有效确保相关利益群体的合法权益。但是，国务院的常务会议精神要落在实处，必须有相关配套的法律法规出台，以立法的形式建立新的土地出让金收支制度。以往的改革总是各相关行政部门以自行转发行政文件或情况说明的方式权作执行细则，导致改革因部门利益之争而流产。此次针对性的土地出让金制度收支改革，要以法律规定明确的实施和执行细则取代以往的部门红头文件，这是改革成功的关键所在。

　　国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算是为了抑制政府的投资冲动，这一目标的实现需要相前法律制度的配套完善。现行预算法多是原则性条款，刚性不足，可操做性不强；财政预算审计机构设置不合理，存在结构性缺陷；各级人大财经(相关:理财 证券)委会形同虚设，没有起到对各级政府花钱的审批、审核把关作用，根本不可能制约政府的财政投向。此外，目前的干部选拔制和问责制仍有很浓的人治成份，使“问责制”真正落到实处的相关法律法规尚不存在，如《行政道德法》、《行政监督法》、《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》等法规。上述具体法规和制衡制度的缺失，正是土地违法屡禁不止的根源所在。

　　作者：本报评论员 黄晓慧

(责任编辑：马明超)