国家成立６个区域环保督查中心引起了广泛关注。本文认为，区域督查机构成立的现实背景是环境保护的国家意志达到了空前的高度，完全依靠原有体制来贯彻之是不够的，而区域督查机构可以对原有体制中的某些环节予以加固。在本质上，区域督查中心是国家环境督政体系的雏形，通过它的诞生和运行，有可能逐步酝酿和发展出真正意义上的环境督政体系。督查中心将增大政府规模和增加财政支出，这是在环境保护领域实行“强政府、大社会”的环境治理模式的需要。但区域环保督查中心也会面临信息基础缺失等难题，而且，区域环保督查中心并没有改变甚至还强化了现行的在环境保护方面中央与地方的关系，而这种关系未必是解决我国环境问题的合理和适当的关系。

　　国家环保总局已经宣布成立华东、华南、西北、西南、东北５个区域环保督查中心，每个督查中心人数在３０到４０人之间。另外据了解，华北环保督查中心正在批复之中。这样，不久就会共有６个区域环保督查中心开始工作，其监管范围覆盖了全国内地３１个省市自治区。

　　这个消息公布后立即成为社会热点话题之一，媒体纷纷报导，网络上也有许多网民发表看法，社会反响程度接近８年前国家环保局升格为总局。人们已经意识到国家环境保护管理体制正在发生一定的变化，而且这种变化可能对未来我国环境保护工作和环境状况产生有益的作用和效果。

　　如果注意到国家环保总局本身只有３００多人这个情况，那么国家一下增加总人数达２００多人的区域环保督查机构，确实是一个值得关注的动向。现在我们已经知道，区域环保督查中心具有８项职责，概括起来主要是监督、查办、协调、接访等几个方面，这些都清晰明白、容易理解。现在，人们希望了解更深一些的问题：应该怎样理解这次国家建立区域环保督查机构的部署？这些机构的本质是什么？今后国家环境保护体制还可能发生什么变化？这些问题涉及一些基本理论问题，通过探索和解答这些问题，有利于我们从事物发展的规律和逻辑上把握这一新变化。

　　区域督查机构：加固贯彻环境保护国家意志的“链条”

　　从“十五”时期开始，国家关于环境保护的政治意志明显增强，特别是在建设社会主义和谐社会和用科学发展观统领经济社会发展全局的总旗帜下，提出了新型工业化、文明发展道路、环境友好型社会等纲领性环保理念，并开始进行党政干部环保绩效考核、绿色ＧＤＰ核算等重要的环保政策改革。进入“十一五”后，国家进一步把环境保护提高到与经济发展并重和同步的战略地位，提出实现环境保护历史性转变，并发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。这一切表明，在我国，环境保护的国家意志达到了空前的高度，一种明确而坚定的加强环境保护的政治基础已经基本形成。人们都相信，随着我国经济发展水平提高，国家关于环境保护的政治意愿和行动部署只会强化，不会后退。

　　国家意志必将通过一定的制度安排和具体形式进行贯彻。在我国，环境保护的国家部署主要是通过上下互动式的组织系统来实施的：国家通过法律把环境保护的职责授予中央和地方政府，中央政府监督和推动地方政府贯彻这些职责，地方政府则反馈贯彻情况并提出政策改进建议。这种体制实际上是一个环环相扣的“链条”，可以使国家意志通过可见的链条逐级传递，变成现实，反过来也通过信息的反馈而使国家意志得到修正和完善。这个体制在我国已经实施３０多年，其作用是显著的。

　　但这个体系也一直存在一些难题，主要有两点，一是国家意志在层层传递过程中出现一定程度衰减，有时甚至出现“链条”中断、国家意志难以落实的情况。例如法律规定的环评、“三同时”、达标、关停等环保政策和约束措施在一些地方打了折扣（“有法不依，执法不严”），使国家意志头重脚轻，权威降低。二是在这个体系中流转的信息出现变异失真，国家难以获得反映真实环境状况和环保工作状态的信息，从而使国家决策失去必要基础。这些问题的出现，在一定程度上是这个组织体系固有缺陷的反映。

　　在环境保护工作实行历史性转变的今天，这些体制性问题变得更为尖锐。如果没有一定的体制安排上的发展，完全依靠原有体制来贯彻已经得到很大强化的环境保护国家意志是困难的，这是国家在这个时刻设立区域环境保护督查机构的现实背景。就其性质来说，区域督查机构是在原有体制中的发展，是对原有体制中某些“链条”环节的加固。

　　国家环境督政体系的起步和成长

　　“督政”是一个久已有之但人们不十分熟悉的概念。督政就是督促施政，即推动国家意志的实施。督政比较多见的是在教育领域，在那里，政府除了设立教育部、厅、局等行政管理部门外，还设立了“督学”这一独立体系（虽然在实际中很多地方由教育行政部门领导兼任督学官员，但在体制上督学是独立于教育行政部门的，而且严格来说督学主任不能由教育行政领导兼任）。

　　在环境保护领域，“环境督政”可能还是一个新概念，但现有体制内已经存在的环监局、环监大队、环监所等体制安排，虽不尽符合“督政”的本质要求，却可以看作是环境督政的试行者。将要运行的区域环保督查中心，由于担负着“监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况”的职责，因此是这种“督政”体系的进一步完善。从这个角度说，区域环保督查机构的建立具有特殊的意义，因为通过它的诞生和运行，有可能逐步酝酿和发展出真正意义上的环境督政体系。

　　真正意义上的环境督政体系是政府为了实现国家环境保护目标和标准而专门设置的自上而下的监督、指导和评估体制，是受到国家法律授权可以对政府部门（包括环保部门）和社会主体进行环保监督的实体机构，其成员可能包括受到政府聘任的社会公众。显然，它超出了现有环保监督机构（包括将运行的区域督查机构）的职权，是未来环境督政的理想模式。在瑞典，就有一些被称为“奥布兹曼（可能是ｏｂｓｅｒｖｅ－ｍａｎ的音译）”的人士，他们受到政府特别授权，可以检查政府官员的施政行为，似相当于我们有些部门聘任的社会监督员（如税收监督员等）。虽然目前在环境保护中还不具备实施这种环境督政理想模式的条件，但区域环保督查中心的设立，无疑为朝着这个方向前进打下了基础。

　　“强政府、大社会”的环境治理模式

　　区域环保督查中心共需增加２００多个事业编制，其支出都由中央财政承担。不仅如此，这些机构的成立，都意味着政府规模的扩大。有些同志提出，政府机构改革的基本原则是“小政府、大社会”，现在这样增加政府规模和支出，符合机构改革的方向吗？

　　类似问题在其他地方也提出过。前两年在开展珠江三角洲环境保护规划研究时，我们曾提出过建立区域协调机制的建议，这不可避免地涉及增加机构扩大政府规模的问题，有的专家也提出疑问，认为当时政府机构刚刚完成了改革，总的方向是精简机构，那么在环境保护规划中提出扩大政府机构是合适的吗？当时我们的意见是，“小政府、大社会”是针对包括经济领域政府职能转变在内的总体改革部署而言的，是一个大方向，具体到环境保护这个特殊领域，考虑到珠三角地区经济发展遗留的环境问题十分严重，未来环境压力十分严峻，加强环境保护管理的需求十分强烈，所以在珠三角环境保护机构设置方面，不应过分强调“小政府”，而应强调“强政府”，机构该加强的还是应该加强，该扩大的也应扩大。在那些市场经济非常发达的国家（如美国、日本），从事公共管理的政府部门如环保局，规模都非常庞大，这是有道理和规律的。这些意见得到了一定的重视和采纳。

　　现在，在区域环保督查机构上，我们可以采取与珠三角环保规划基本相同的原理来理解建立这些机构的必要性。从我国严峻的环境形势和未来可见的发展前景来看，适当强调“强政府、大社会”的环境治理模式是必要的。简单地以“小政府、大社会”的模式套在环境保护这样公益性非常明显的公共管理事务上，所导致的公共利益损失可能远远超过由于增加这些机构而增加的财政支出数额。更为重要的是，现在环境保护工作除了为社会提供良好的环境福利外，还具有优化经济增长方式、促进经济发展的重要功能，那么，在建立区域环保督查中心后，还可能带来新增的经济效益，这将使新增的机构成本得到覆盖。

　　区域环保督查机构的前景

　　根据区域环保督查中心组建方案，其主要职责是：（１）监督地方对国家环境政策、法规、标准的执行情况；（２）承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作；（３）承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；（４）参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作；（５）承办或参与环境执法稽查工作；（６）督查重点污染源和国家审批建设项目“三同时”执行情况；（７）督查国家级自然保护区（风景名胜区、森林公园）、国家重要生态功能保护区环境执法情况；（８）负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作；（９）承担总局交办的其他工作。可以看到，这些机构的职能主要是“监督”和“查办”，这是其名称为“督查”而不是“督察”的原因。

　　从性质上看，区域环保督查中心是国家环保总局环境监察局职能的延伸，因而，环境监察局过去所遇到的一些困难，今后也会被区域督查中心遇到，例如监督和查办工作所依据的信息来自何方？我们还需要建立一套独立于地方的监测系统吗？我们欲借鉴美国设立环保大区办的经验，但我们却不具备美国那样建立庞大的环境监测和信息分析系统的实力，这使区域督查中心的前景具有相当大的难度和不确定性。

　　更进一步，区域环保督查中心作为总局环境监察局的延伸，其职能行使并没有改变甚至还强化了在环境保护方面中央与地方的关系——这种关系的核心是地方听命于中央的指令。但问题正在于，现行的这种中央与地方的关系是解决我国环境问题的合理和适当的关系吗？在环保工作面临历史性转变的时刻，这种长期存在而人们似乎习以为常的关系是否需要进行重新思考和研究？毫无疑问这是环境保护工作的重大现实和理论问题。区域环保督查中心的建立，既有可能使这种思考和研究的迫切性更快地显示出来，也可能反而掩盖了这种迫切性，这是值得我们关注和深思的。

　　（作者为国家环保总局环境与经济政策研究中心主任、研究员）

(责任编辑：任宁)