一些地方政府热衷于把土地当成财政收入的主要来源，非法占用农用地进行非农业建设。新华社发

　　“土地财政”是房价居高不下的重要推手

　　“‘土地财政’的产生，是有其历史原因的，在一定时期它起到了非常重要的积极作用”，深圳市社会科学院城市营运研究中心主任高海燕说，改革开放之初，各地政府手中没有多少资金，惟一的生财之道就是把土地出让给外商使用，可以说，正是凭借着收取的土地出让金，很多城市才完成了最初的原始积累。

　　随着经济的发展，这些城市的土地不断增值，价格一路走高，开发商们从政府手中拿地的成本也越来越大，带来的直接后果就是房价居高不下。同时，房价的走高也会拉动地价，政府手中的土地资源也就进一步“水涨船高”。如此循环，是很多地方政府热衷的“经营城市”的不二法门。

　　高海燕说，在城市建设的初期阶段，政府主导的“土地经营”模式可以形成房地产市场和土地市场互相带动的双赢局面，有利于政府增加财政收入，加大城市建设投入。但是，如果这个游戏玩得过头了，就有可能导致“泡沫经济”，增加金融风险，危及社会稳定。

　　国务院发展研究中心不久前的一份调研报告显示，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

　　以深圳为例，2004年深圳市国土基金总收入128.46亿元，是政府固定资产投资的主要来源之一。“一条地铁也就50多亿元，这些土地收入够深圳修两条地铁了，所以深圳做起事情来财大气粗。”一位深圳房地产分析人士说。

　　正是因为“土地财政”的巨大“魅力”，很多地方政府舍不得这个“钱袋子”，在执行国家的宏观调控政策时一再观望等待，希望事情能在等待中转向。民间甚至流传一种说法：因为执行不到位，很多调控政策都有化为“空调”的趋势，房地产市场已经对国家政策具有“免疫力”了，该怎么涨就怎么涨，完全对调控政策“不感冒”。

　　“后房地产时代”逼迫“土地财政”淡出

　　对此，上海房地产界独立评论人士顾海波说：“这是非常危险的，因为随着宏观调控的深入，国内的房地产市场正在进入一个下降周期，房价一旦出现波动，土地出让金的减少将在很大程度上限制政府的投资能力，进而造成工程烂尾、资产缩水、不良贷款增加等结局。”

　　在山东青岛，2005年全市房地产业缴纳营业税和所得税(地税口径)约20亿元，契税约14亿元，三者合计约占地方财政收入的19%。“国六条”和九部委意见下发后的6月，当地发改委召集相关部门和部分房地产企业进行了座谈。尽管与东部其他城市相比，19%的比例不算很高，座谈纪要还是不无忧心地指出：房地产税收和土地出让收益是政府财政收入的重要来源。国家的宏观调控有可能导致房地产开发趋缓和交易额下滑，从而影响地方财政收入稳定增长。

　　事实上，东部沿海地区已经出现了这种情况。2006年上半年，浙江省商品房销售面积下降12.4%，空置面积增加1.3倍，房地产开发投资增长5.7%。受此影响，地税部门征收的房地产业相关税收同比少收13.3亿元。“上半年浙江省营业税增幅同比回落6.4个百分点，房地产业税收的下滑是主因。”浙江省的一位官员作出了这样的判断。

　　在上海，类似的现象更为突出。2006年上半年，上海经济依然快速增长，GDP增速达12.6 %，但地方财政收入同比仅增长4.8%，增幅比去年下降19.7%，房地产税收下降被认为是首要原因。

　　“统计数据显示，东部地区财政收入出现增幅下降，这仅仅是个开端。房地产行业是否会真正着陆，还有待时间的检验，还要看各地对中央宏观调控政策的执行力度。但‘后房地产时代’的到来，已经无可避免地决定了‘土地财政’淡出的命运。”顾海波说。

　　自我改革考验政治智慧和行政执行力

　　在一系列房地产宏观调控政策已经出台的今天，社会各界对“土地财政”的声讨愈发强烈。有专家认为“土地财政”正是楼市调控艰难、房价居高不下的重要原因。只有叫停“土地财政”，才能给国内楼市格局带来新的气象。

　　显然国家有关部门已经注意到了这一问题。国务院出台的《关于加强土地调控有关问题的通知》明确提出要建立健全相关机制，国有土地使用权出让总价款将全额纳入地方财政预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。

　　而据此前有关人士透露的消息，土地出让金体制有可能会从三个方面作出调整：一是把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分，以扩大向其他地区的转移支付力度；二是在地方建立“国有土地收益基金”，为将来预留发展建设资金，避免“寅吃卯粮”；三是加大征地拆迁补偿及农民社会保障的力度。

　　“这确实是治本之策，如果‘土地财政’真的叫停了，不但国内房地产市场会气象一新，连政府的运作模式都可能会出现变革。”深圳一位地产分析人士如是说。在他看来，改革“土地财政”是政府的一场自我革命，因为它不仅是各级地方政府的投资主要来源，更重要的它也是政府运作的“原规则”之一。要叫停“土地财政”，必须改变政府靠固定资产投资拉动经济增长的方式，实现政府职能由“投资性政府”向“服务性政府”的转变。

　　据了解，西方一些国家的基层政府主要靠的是不动产税。即根据每一年财政支出的情况，以及房地产市场的变化，对不同区域内的不动产进行评估，按不同比例征收不动产税，以维护城市的正常运转。

　　“这种变革不可能是一朝一夕完成的，各级地方政府要完全脱离‘土地财政’，一方面要靠他们的政治智慧进行体制创新，另一方面也考验政府的行政执行力。如果这两方面不能有突破，一切都是空谈。”这位分析人士说。 （记者 彭勇 蔡国兆 徐寿松）

(责任编辑：铭心)