自《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(下称《通知》)第一次明确规定要对政府实行问责制后，郑州市违法批准征收占用土地，建设龙子湖高校园区问题，首遭中央问责。9月27日温家宝总理主持的国务院常务会议，决定给予违规用地相关的河南省政府两位常委党内严重警告处分。这是因土地违法，第一次处罚省级以上官员。

　　随着近来对不少省区相关负责人的处分，中央明确表达了宏观调控的态度和决心，同时地方政府所感受到约束和压力也升到了前所未有之高度。由于各行业的固定资产投资最后都需要落实到土地上，因而，土地调控俨然已成为中央和地方之间关系的焦点。

　　9月6日，国务院第149次常务会议驳回了国土资源部上报的《全国土地利用总体纲要》，会议要求全国18亿亩至少要保持到2020年而不是2010年。这使得本来任务已是繁重的国土资源部压力骤升。尽管国土资源部所制定的部门法规规章不少，但大量土地违法现象依然存在，执法工作依然面临着法不责众的局面。

　　众所周知，一直摆在党中央、国务院面前的两大任务是稳定和发展，而这两个任务与土地都紧紧相扣。社会稳定就必须稳定耕地保有量以确保粮食安全；而要可持续发展就必须转变粗放式土地扩张，节约集约用地，以提高单位土地的产出值。但要实现这两大任务，靠行政手段来威慑和处罚，毕竟只是治标。如果具体制度设计上不进行调整，那么制度内在的激励和惩罚导向，仍会诱发去寻找新的利益途径。目前，各地违规用地的方式花样百出，如果相关制度不调整，那么即使封住了“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名的违规手段，相关利益主体仍会寻机制造新的方式。

　　公共选择理论认为，政府功能和政府管理者动机之间的结构关系，是决定政府行为的关键因素。因此，要真正实现调控土地，还需摸清和调整目前的结构关系。由于我国目前土地国有，政府又掌握土地一级市场，这样土地供应时间、结构、总量，政府就必须有个整盘规划。但现在的关键是地方政府严重存在着角色重合，即实际上的政企不分。

　　在以GDP为中心的政绩考核指标下，地方政府往往是更多充当了发展主体的角色而不是为发展提供公共服务平台的角色。为谋求地方经济，很多地方政府只能招商引资，而招商引资凭借的更多是土地优势，土地价越低越能招商引资；另一方面征来的土地价低面广，也同时越能获得大量土地出让金，获得越多的土地出让金，地方政府就越有钱办大事，扩大经济规模。这样土地出让与招商引资之间的“辩证法”，成为地方政府谋发展的不二法门。

　　按制度经济学理解，在目前的政绩考核体系、分税制下的地方过重事权，加之土地出让金归地方政府所有，并自由支配等制度安排下，制度就通过奖惩机制为地方官员提供了一种激励结构。地方官员则根据趋利避害原则做出选择。在这些实质性激励系统未变情况下，国土资源部即使出台更多的通知，也依然是些软约束。

　　由于目前一些地方政府的趋利行为，破坏了中央的宏观战略部署，现实的逻辑推动中央需要相关制度求变。而国务院《通知》的下发，实质是开启了制度的强制性变迁，开始推动地方政府改变像运作资本一样去运转政府，转而强化政府的公共服务职能。

　　归结起来，《通知》旨在从利益导向和法规约束两个方面促使地方政府走上中央要求的宏观轨道上。前者体现在国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算、缴入地方国库、实行“收支两条线”管理；同时，土地出让总价款必须首先安排到“三农”所需。后者体现在，设立超越省市区利益之上的国家督察制度，以强化对土地管理行为的监督检查；并开启土地违规领导问责制，相关部委展开专项检查行动，以严肃惩处土地违法违规行为。

　　土地调控是政府主导型经济之下的一种特有现象，但特有现象也展示出了特有的中国式制度变迁之路。为了实现土地调控，从目前中央政府调整土地制度的走向来看，实际是勾勒了一条推动地方政府职能转换的主线。

(责任编辑：毕博)