东北地区经济增长速度滞后既有历史和地理的原因，也有国家政策和规划的问题。东北增长的落后既反映了私人部门发展不够活跃，也反映了东北国有工业部门的转型还不到位。

　　总体而言，减少政府主导和干预，更加强调适当公私合作方式支持下的私人部门投资和创新，将有益于东北振兴。

　　● 大型或战略性国有企业的公司治理应遵循国际最佳实践——包括“硬预算”约束、商业化融资以及与私营企业的“公平竞争”。

　　● 应当加速仍然国有的中小型企业的出售或清算。公开的竞争性出售程序和充分信息等措施，将是出售收益最大化和“避免国有资产流失”的最佳方法。

　　● 困难国有企业的重组最好通过地方政府拥有的专业化机构进行，应着重于“经营性重组”，这些机构应获得贷款、管理金融和房地产资源以及解决职工补偿的权利。

　　● 国有企业的有效转型还需要多方面的支持，包括法律改革（例如更开放的跨国并购途径）、社会保障体系进一步完善，以及鼓励私人投资的投资环境普遍改善等。

　　为了吸引更多的国内和海外私人直接投资，使得东北较东南省份更具竞争力，需要改善投资环境。

　　◆ 中央政府和地方政府在减少新企业所需的执照、许可和其他限制方面仍有很大的作为空间。

　　◆ 应该有效消除外国投资者在工业部门和运输/物流方面的准入障碍。

　　◆ 更透明的土地使用、税收和行政收费政策将很有帮助。

　　◆ 融资，特别是小型民营企业的融资，是东北的一个关键问题。关键的改革可能包括吸引更多的外国银行来东北，按照微型/小型/中型企业（MSME）信贷的国际最佳实践来培训当地银行，修订相关法律和程序以加强债权人保护，以及允许用存货和应收款为抵押品来为这些企业创造更多的机会。

　　我们认为，东北国企综合症可以通过商业途径的国有企业改制得以治愈。这一商业途径的关键因素包括，将东北国有企业分为不同类别；针对每一类别的公司采用或者改善公司治理或者改制的措施；确立必要的短期和长期的融资机制。

　　根深蒂固的国企病

　　东北国有企业的问题如此根深蒂固，关键的问题包括，国有企业生产率低下，国企内部改革动力有限，市场扭曲，财务损失和机会成本，社会稳定的考虑以及短期的“国企改革成本”。

　　● 东北国有企业仍然需要提供社会服务，负担沉重。东北国有企业仍然有规模过于庞大的雇员。在关键行业，如钢铁、机械工具、汽车和石化，东北国有企业的人均产出仍远远偏低。

　　● 东北国有企业内部生产过多配件，而非依靠更有效率的众多私营中小企业（SME）供应商。这导致零配件的高成本和低质量。汽车业可能是这一问题的缩影。与欧洲、北美的汽车制造商相比，一汽似乎过度依赖内部生产，相比之下，东南部广东、广西的汽车零部件集群的“有机”发展值得注意。

　　● 全国和东北的物流成本都很高。这些成本和服务问题反映了缺乏国际知名的第三方物流提供商进入东北市场，也反映了大型制造商倾向于低效率地以内部资产满足物流需求，而不从更有效率的外部专家购买物流服务。

　　● 资本投资不足使东北国有企业设备技术落后。根据一项对吉林省工业企业的分析，只有15%—20%的在用设备处于国际领先地位，25%的在用设备达到国内平均水平，其余60%在用设备低于中国国内的平均水平。

　　● 企业似乎在“增值”活动中投资不足。东北工业企业在研发（R&D）方面的支出明显低于国际同业。更常见地，中国企业虽然掌握了低成本模式的制造技术以融入跨国公司的全球供应链之中，但他们并未在“软性资产”方面进行足够的投资，以从产权研发、品牌开发、行业标准制定和供应链管理等高增值活动中增加利润。

　　● 东北工业受产能过剩之累。世界银行2002—2003年对中国23个城市的调查表明，产能过剩在沿海城市最不突出，在西部和东北最为突出。财务数据也表明，东北许多产能高度过剩、缺乏竞争力的国有企业基本靠金融输血“维持”。

　　● 过于依赖价格竞争。产能过剩只是一个因素，困难国有企业可能急于低价销售产品，以收回可变成本（如供货商、劳动力和设备）。不仅如此，国有企业还受到研发、现代设备、产品开发或供应链管理方面投资不足的约束。因此，国有制造企业在产品质量、“品牌认知度”、生产灵活性、快速交付、售后服务等方面的竞争力都相对较弱。

　　● 私营部门融资也被无竞争力的国有企业挤走。全国来看，虽然国有企业在工业GDP中所占比重已经下降到1/5，但国有企业仍吸收了高达2/3的信贷。这一问题在东北似乎更为突出，三省的不良贷款（NPL）率分别列全国第一、第二和第三。

　　● 地方国有企业的结构极不合理。不良资产在东北国有企业工业资产中所占比重相当高：辽宁31%，吉林37%，黑龙江32%。国有成分比重较小的沿海省份，其国有工业企业不良资产的比重则低得多，例如浙江为4%，广东为14%。

　　● 考虑到国有企业继续减员的可能，进一步完善社会保障体系非常必要。对于下岗工人，三省从下岗体系（国有企业、地方政府和失业保险计划共同负担）转变为完全依靠失业保险是一个进步。但还有几项改革值得考虑，如建立省级保险而非市级保险资金库，缩短失业救济的最长期限，为工人培训提供更有效的支持。2000年初，城市最低生活保障（低保）在中国迅速推开。虽然城市低保在维持国有企业大规模改制过程中的基本生活方面发挥了重要作用，但还是可以考虑某些调整，包括采取更多措施促进有工作能力的享受低保人员重新就业。东北的养老金制度面临着和全国其他地区相同的问题，如人口老龄化，城市正规部门工人变少，不同的体系等问题。需要进一步改革，包括采取措施恢复资金来源，加强养老金的经营、投资和管理。

　　● 需要更详细的“国有企业改革成本”测算。目前仅有国有企业改革主要成本（转移国有企业社会服务、工人补偿和解决不良贷款）的部分估计。直到2003年，东北国有企业的社会服务支出仍超过150亿元人民币。地方政府承担提供此类社会服务职责以前，必须安排地方政府或中央政府的资金来源。

　　仅在辽宁省，且不考虑解决国有企业不良贷款，国务院发展研究中心估计国有企业改革成本包括30.3亿-42.6亿元的一次性成本和此后5年每年21亿-26亿元人民币的后续成本。似乎有理由认为加入其他两省之后的成本大约将翻倍（一次性成本60亿-85亿元，后续成本每年40亿-50亿元）。

　　目前，政府以核销不良贷款、划转可疑贷款到资产管理公司以及中央政府支付破产企业费用等方式提供的解决不良贷款支持至少已有1000亿元人民币。然而，东北国有企业剩余的不良贷款可能更多。

　　振兴东北的市场化途径

　　应当按照最佳商业实践有效推进东北的国有企业转型和改革。商业化渠道的关键因素包括进行国有企业的“分类”，并针对每一类别采取适当的公司治理或所有权转型措施，以及进行长短期的融资预测和安排。

　　1. 健康且应保持国有控制的大型或战略性国有企业，这一类的大部分（也可能是全部）会由中央国资委负责管理，应遵循公司治理方面的国际最佳实践。例如，预算硬约束和破产的威胁将阻止无目的且导致损失的运作；国有企业不再被迫免费提供社会服务；国有企业的董事会和管理层都将获得更大的自主权，承担更大的责任；代议机构（如全国人大）和公众将获得剩余国有企业财务绩效（或成本）和状况的常规报告；少数（公众）股东也可以受到更好的保护。

　　2. 可以发展的中小型企业应被出售，其程序应保证出售收益的最大化和“国有资产损失的最小化”。

　　3. 无法经营的国有企业应被清盘，经营困难但仍有好转可能的大型国有企业可以重组。

　　考虑到东北大型国有企业对追加资本投资和绩效激励方面的需求，中央国资委在国有股权和非国有股权以及公司治理方面探索更具市场导向的平衡是有道理的。高敏感性部门（如军工）的国有企业当然可以保持100%的国有控股。但对于其他大型企业而言，更大程度的“股权多元化”是既实现市场融资又遵循市场规则的有效途径。

　　在经合组织国家接受战略性企业少数国有股权的案例中，他们采用了系统措施以防止可能影响国家经济利益的企业重大变化（如所有权转移），主要措施包括具有否决权的少数控股、“金股”和特别立法。这其中，“金股”赋予政府在出售后批准或否决重大事项（如将企业股份的绝大部分出售给第三方，出售主要资产，重组或清盘）的特殊权力。金股的缺点在于它可能促进不适当的政府干预或者扰乱企业控制的市场。金股还增加了不确定性，限制了企业出售后行动的商业自由，从而可能降低企业价值和出售价格。国际经验表明，金股的潜在缺陷可以通过更集中金股权力的范围、限制金股权力的期限（如出售后3年内）以及明确金股权力可以履行的特定条件等方式加以缓解。

　　对于出售可以发展的中小国有企业而言，国有企业股权或资产出售过程中“国有资产损失”最小化主要取决于出售过程的公开性和竞争性、对潜在买方风险的管理以及卖方最大化出售收益的动力。

　　世界银行一份较早的关于国有股权管理的报告认为，世界范围的经验最终表明，公开程序对国有股东、卖方和企业而言均具有很大的好处。公开程序更可能为卖方实现出售收益的最大化，并为企业吸引更多高水平管理者和额外的投资。报告进一步认为，国有企业出售之前的重组应少之又少，重组应集中于减少冗员。如果国有企业已确定要出售，国资委应避免任何形式的追加资本投资。应当避免刻板地遵循国有企业的最低价值。国有企业的价值是有意愿的买方愿意支付的价格，因此，国资委不应强调“企业价值”的估计，而应着重于使得潜在买方竞争最大化的程序。

　　还需要更透明的跨国并购（M&A）政策以鼓励外商投资于国有企业。经合组织认为，中国的跨国并购监管框架仍不成体系，过于复杂，且不完整。问题包括缺乏明确的禁止外资并购的战略性行业；仍有外资控股的限制，且不完全透明；跨国并购繁杂耗时的审批程序；特殊的估值程序；封闭的A股市场，禁止敌意收购；以及缺乏与国际最佳实践相一致的独立标准和评估程序的竞争法律。因此，经合组织建议进一步放松外资持股的限制，监管更加透明化，采用国际标准的透明的兼并告知程序，以及向外国投资者完全开放股票市场。

　　对于资不抵债的国有企业，或者尽职调查认为风险较高的国有企业，清盘可以作为一种有效的出售方式。清盘包括出售国有企业的资产并以资产出售收益偿还企业债务。买方不承担国有企业的债务，避免了潜在负债或有负债的敞口。对于资不抵债的国有企业或者资本结构过于复杂（如交叉持股、债务交叉担保）的国有企业，这种方式可能是潜在买方非常希望采取的。清盘在其他转轨经济体中是一种重要的转型工具。

　　我们建议似乎应有专门机构筹集必备的资金，管理地方国有企业的重组或清盘，并使相关的“改革成本”最小化。如果建立此类专业机构解决东北困难国有企业的问题，国际实践表明其应具备以下特征：经营期限限制在5-7 年；依赖按照既定条件从私营部门招聘的合格专家；迅速进行资产估值；职业化管理和用人机制；充分的内部控制、财务管理体系及披露；充分的公众监督和治理，可能通过董事会的方式，董事应由东北地方政府和中央政府选定。

　　解决困难东北国有企业的专业机构应不同于为解决国有商业银行不良贷款而成立的四家资产管理公司（AMCs）。四家资产管理公司存在两方面局限性。一是资产管理公司附属于中国的金融业，很少或没有动力及能力去追求经营不善企业的“经营性重组”。相反，这些资产管理公司通常把重点放在通过金融市场（如不良贷款出售）清收现金；二是附属于银行的资产管理公司很少或没有能力处理阻碍国有企业重组的劳动力和其他社会问题。

　　我们认为，东北国有企业重组机构应具备的特征包括：每一机构都应由地方政府控股，虽然专门成立一家针对东北的机构会更有效，但似乎不可行；机构的股权资本应主要来自地方政府。其他方如中央政府、外国投资者也可自由投资；机构应可在政府担保下借款；应建立专项财政补贴的政策，该类机构只能将此类资金用于安置职工、协助将国有企业的社会资产转移给地方政府等用途；在发展业务过程中，该类机构应从资产管理公司和国有商业银行购买目标国有企业的债务，还可从相关国资委接管目标国有企业的全部资产、负债、权益和管理层；作为经营性重组职责的一部分，该类机构有权解雇工人，解决相关的员工补偿；可以清盘无力经营的国有企业，以资产赔付相关索偿，或出售重组后获得活力的企业。

　　有必要尽可能依靠公私合作以及“外包”国有企业股权/资产的管理。这一方式既反映了东北转型挑战的迫切性，也反映了政府机构（如国资委）缺乏经营性重组的经验。在1997—2001年金融危机期间，韩国通过法律允许建立和经营私人投资机构以重组困难企业，并购买和管理其过剩的房地产，有时私营投资者还与韩国资产管理公司（KAMCO）和韩国开发银行等政府机构合作。

　　我们认为，东北自身的财政资源应足以支付大部分（如果不是全部）国有企业改革成本。东北政府可以动用的三项主要财务资源包括：

　　首先，出售或清算亏损国有企业将结束继续为其提供财务支持的需求。

　　其次，出售国有企业资产（特别是土地使用权）或股份的收益可能很高。东北困难国有企业最有价值的资产可能就是潜在的房地产。但这种房地产（主要是土地使用权）并未恰当估值，也使得不可能准确测算东北国有企业剩余不良贷款的最终清偿或剩余损失。不过按照国际经验，潜在资产（特别是房地产）的保全将是非常巨大的。

　　第三，可能也是最重要的，改善投资环境所带来的地方税收收入（主要是营业税和企业所得税）的预计增加，可以支持预先的融资，以支付改善东北投资环境所需的国有企业改革和其他措施的成本。

　　当然，还需要更详细的财务预测和转型安排的分析。需要详细测算国有企业改革成本（包括处置不良贷款）、国有企业股权和资产出售的预期收益、地方税收收入和举债能力。虽然投资环境改善、税收收入增加和举债能力之间的关联度似乎很强，但东北投资环境的显著改善不可能一蹴而就。因此，需要制定提供短期临时性融资措施（如国有企业改革、基础设施投资）的计划以改善东北的投资环境。

(责任编辑：毕博)