——访中国政法大学蔡定剑教授

　　《监督法》使人大常委会监督工作进一步具体化和公开化。不能认为监督法没有规定就不能进一步探索了，否则，就会使监督法成为阻碍加强人大制度的法

　　□记者 商思林

　　9月15日下午，阳光倾洒在蔡定剑家中那布满书籍而略显局促的书房里，这位还有一年就“知天命”的青年法学家瘦而精神。2003年年底，蔡定剑从全国人大常务委员会离开成为中国政法大学的专职教授，开始了纯粹的学术研究生涯。谈起人大监督制度的历史沿革，在全国人大常委会的经历和对中国宪政持续的研究，让蔡定剑的观点无一不切中现实中的关键所在。

　　此前的8月27日，十届全国人大常委会第23次会议上，人们关注已久的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》高票获得通过。同日，国家主席胡锦涛签署主席令予以颁布，自2007年1月1日起施行。

　　对亲历《监督法》16年风雨的蔡定剑来说，这一天来得很晚，也很突然。早在1992年，蔡定剑就出版了中国第一部系统研究人民代表大会制度的专著《中国人民代表大会制度》，书中对宪法所赋予人大的各种权力都试图找出实现途径。以此为坐标来看《监督法》，蔡定剑有更深入的判断。

　　《监督法》并没有扩权

　　《商务周刊》：《监督法》作为近年来呼声很高但立法进程漫长的重要法律，终于在8月27日得到通过，并于2007年1月开始实施。对于这样一个被人们寄予厚望、承担着我国民主法治建设重要任务的法律，您对《监督法》的总体评价是怎样的？

　　蔡定剑：总体上来说，这次审议通过的《监督法》明确了人大常委会对“一府两院”工作监督的形式和程序。根据我国人民代表大会制度，人代会开会期间行使的权力都是由宪法和法律明确规定的，像全国人民代表大会要听取“一府两院”的工作报告、代表提议案、预算的审查和批准，以及质询、罢免等权力都有明确的法律规定。而作为人大的常设机构人大常委会的权力，有些在《宪法》、《全国人大组织法》、《地方人大组织法》等相关法律中有所规定，而更多程序性的东西则缺少制度性的规定。《监督法》把人大常委会一些职权作了程序性的规定，也把过去一些实际工作中的做法加以了肯定，对人大常委会的权力有一定程度的程序化、具体化和规范化。

　　在《监督法》原则中，对人大常委会行使监督权的公开化有所强调。比如规定各级人大常委会行使监督权的情况应当向本级人民代表大会报告，接受监督，并向社会公开。常委会听取和审议的专项工作报告和执法检查的年度计划、常委会听取和审议的预算执行情况报告和审计工作报告、执法检查报告及审议意见，“一府两院”对报告及审议意见研究处理情况等，也均应向社会公布，等等。

　　《商务周刊》：具体来说，《监督法》是否对人大常委会的监督工作具有突破性的发展？

　　蔡定剑：从几个主要被人们关注的内容来看，《监督法》是有特点，从法律规定上看是创新，但从工作做法上说，很难说有突破性发展。

　　第一，常委会听取政府的专题工作报告。这一监督方式是通过地方人大发展起来的，10多年来全国人大常委会每次会议都安排听取政府部门的专题工作报告。听专题工作报告在《宪法》和《人大组织法》中没有明确，但是过去多年人大常委会的做法，《监督法》对此进行了肯定。这是根据人大制度基本理论和职权都可以推出来的权力，不是宪法法律以外的规定。

　　第二，对国民经济计划和预算的监督，预算的执行情况需向人大常委会报告，这是宪法法律有规定的，也是过去人大常委会的做法，《监督法》进一步肯定了。

　　第三，对法律实施的监督。1992年全国人大制定的《全国人大常委会关于加强执法检查的若干规定》就是规范这一部分内容的。《监督法》把1992年《若干规定》的主要规定写了进来。

　　第四，法规的备案审查制度，过去一直有制度。孙志刚案发生后，社会各方对违宪法规审查的呼声越来越高，2005年人大法工委建立了一个法规备案审查室。其实这个机构原来也有，其职责由人大常委会办公厅秘书局来承担。去年全国人大委员长会议又出台了《规范性文件备案审查程序》，这次把它上升到法律层面上来了，也应算是监督法的一个重要新的内容。

　　第五，审议和通过撤职案。这一权力在宪法和组织法中都有明确的规定。我国政府正职是通过人大选举的，走罢免的程序。部门领导可由常委会决定任命，走撤职程序。所以，人大闭会期间，要对它决定任命的官员去职的，明确了由人大常委会撤职的程序。

　　第六，人大常委会有权撤销本级政府的决定。这一点引起了社会的广泛关注，认为是人大常委会在扩权。但实际上《宪法》和《立法法》中早就明确规定，人大可以撤销本级政府的不适当的决定。

　　《监督法》中还规定，人大常委会有权撤销“两院”做出的司法解释，这也被很多媒体认为是新的突破。这是根据1982年全国人大出台的《关于加强法律解释工作的决定》而来的。根据《宪法》规定，法院和检察院本身没有司法解释权，司法解释权归法律的制定者人大所有。1980年代初，人大出台了一个决定，明确全国人大可以做立法解释，国务院可以做行政解释，高法做审判解释，高检院做检察解释，两院通称为司法解释。两院的解释是服从于人大的法律解释权的，不是独立的解释权，人大当然有权力撤销两院做出的司法解释。《立法法》对此也有明确的规定。

　　总的来说，监督法并没有给人大常委会的监督扩权，其重点是把过去的一些实际作法加以肯定，并把《宪法》、《全国人大组织法》、《地方人大组织法》中的一些权力进一步明确并有些具体化了。

　　16年立法之变

　　《商务周刊》：《监督法》出来后，人们对《监督法》走过的10多年立法历程非常感兴趣。对比1990年最早的《监督法》草案，两个草案差别很大，过去很多开放性的建议比如设立宪法审查委员会等并没有出现在这个《监督法》里。1990年草案的背景是怎样的？

　　蔡定剑：《监督法》是从1990年开始起草的。1990年江泽民同志到中央来主持工作，在十三届六中全会时有一个讲话，其中谈到人大制度时，他提出两条，一是要总结人民代表大会制度成立40多年来的经验和教训，二是要制定监督法。全国人大常委会领导要求研究室据此进行研究，并成立了两个专门起草小组，其中一个由研究室领导负责起草《监督法》。

　　江泽民总书记的讲话背景当然是与人大和人民群众的呼声有很大关系的。自1979年人大重建恢复到1989年的十几年过程中，人大的作用越来越加强，民众对人大的角色期望比较高，希望它能依法行使权力，不能光立法，还要加强监督。要加强监督，自然提出了一些问题，包括人大与“一府两院”的关系，人大选举任免与党管干部的冲突等。但因为各种原因，1990年出来的《监督法》草稿只在全国人大常委会党组讨论了一下，并没有进入立法程序。

　　《商务周刊》：1990年的草稿有哪些特点？

　　蔡定剑：现在回想起来，当时起草的稿子是没有任何框框的，是落实人大的宪法职权，从人大发展的角度，应该写的尽量写上了。当时研究室都是一帮年轻刚毕业的研究生，领导都非常开明。现在来看，一些重大的监督制度设置当时都确定了，包括1982年修改宪法时就讨论的宪法监督委员会的问题，当时草案规定了设立宪法委员会方案。

　　还有人大有决定重大事项的权力，这是宪法中规定的。但什么属于重大事项，是人大代表一直希望明确的。当时是通过列举的方法，列举出大约有10多个方面，比如涉及人民群众关注的热点和难点问题；涉及到国民经济建设，国民GDP增长速度，一些重大建设项目，如南水北调、三峡工程等，人民群众非常关心的物价、信贷、国家发行公债等等。还有国民经济计划和预算的执行过程中的部分变更，当时明确了到底变更比例是多少时应该上报人大批准。

　　另外，对听取“一府两院”的工作报告的法律效力问题做了回答，如果人大没有通过怎么办。草案里规定，相关部门应该根据人大的意见进行整改，再向人大常委会报告，如果整改后再通不过,那么负责人就应该辞职。

　　那个草案完全是根据当时人大工作的需要，包括人大代表和人大常委会根据工作的需要提出来的一些意见。着重解决宪法监督和重大事项决定等重大问题，还有宪法里有规定但没有具体化的一些权力。比如人大代表质询“一府两院”的工作，如果质询得不到满意答复的具体怎么办的规定。

　　但草案在当时并没有进入任何议程，就是内部研讨性质。后来每一届全国人大委员长都提到过要加快《监督法》的起草和修改。真正进入立法程序是2002年，第九届和第十届人大交接之前，李鹏委员长非常重视两个法律，一个是《民法典》，另一个就是《监督法》。当年两个法律都正式进入了一审程序。

　　《商务周刊》：从1990年的草稿到2002年第一次进入审议，再到2004年二次审议直至今年通过，《监督法》有哪些重要的改变？

　　蔡定剑：1990年的草案和2004年的草案差别很大，因为两个草案的环境已经非常不一样了。

　　1990年代的人大工作还没有后来出现的这些监督方式，纯粹从落实法律赋予人大权力的角度来制订草案。而这次的《监督法》制定时，地方人大在过去10多年中已经探索出很多监督具体方式，比如代表评议、述职评议、个案监督等，只需肯定，加以明确和程序化。

　　由于对这些问题存在一些争论，现在通过的《监督法》并没有把地方人大监督方式都肯定下来。最早的稿子最开放，步子最大，后来越来越小。到2002年一审时，宪法审查委员会的条款已经没有了。争议比较大的重大事项的规定也做了模糊处理。还有要不要肯定地方人大过去很多年对监督工作的探索，包括代表评议、述职评议、个案监督等。因为个案监督争议较大，没有正面提，但代表评议和述职评议都是地方人大正在做的事情，如果不做肯定，地方人大的作用就要减少。

　　《商务周刊》：从回顾历史后再看《监督法》，它是否存在哪些缺憾呢？

　　蔡定剑：今年《监督法》得到通过，当然是人大工作可以进一步依此推动发展。我们很明显地看到整体的框架较之2002年以前的几个草案发生了根本改变，它避开了人民代表大会这一监督主体，只规定了人大常委会的部分监督工作，这样此前争议很大的地方人大的一些探索工作如代表评议、述职评议、个案监督等都回避了。

　　从分工来说，述职评议是常委会的工作，要求政府部门到常委会作述职报告。现在已经有20多个省通过《地方人大组织法》对此做出了明确规定。但《监督法》还是回避了这一点。述职评议正是地方人大监督得比较实的事情,将来是否还要进行述职评议不能从监督法本身得出结论。

　　《商务周刊》：从人大监督的实际工作来看，《监督法》会产生什么影响？

　　蔡定剑：应该说《监督法》是这么多年来人大工作者期待和呼吁的结果。《监督法》把人大常委会现有的监督工作明确化、具体化、规范化了一些，对过去一些人大常委会的一些探索也进行了肯定，包括执法检查、预算审查监督、质询、法规备案审查等做了一些规范。但应承认，这不是一个全面的《监督法》，没有规定人民代表大会的监督，避开了过去20年地方人大探索创造的一些监督方式。还是值得进一步期望的。

　　当然，对常委会的部分工作程序化和规范化也是一个进步，比如，加强对国民经济计划和预算执行情况的监督确实是一件好事。各级人大要充分善于运用这个法律，加强人大工作，对人大的监督工作也肯定有推进作用。

　　《商务周刊》：既然《监督法》并没有把一些在实际监督中的工作方式加以肯定，是否意味着《监督法》对人大监督，尤其是地方各级人大的监督工作带来负面影响？

　　蔡定剑：过去10多年地方人大创造的监督方式，《监督法》虽然没有加以肯定，但我认为并不意味着这些方式以后就不可以做。全国人大常委会有关领导在说明时指出，这次监督法只是把经验成熟的先肯定下来，不成熟的还可以继续探索，在实践中进一步完善。我国立法的一贯做法就是先实践，摸索经验进行总结，最后进行立法。所以，不能说法律没有肯定那些作法地方人大就不能再做了，做了就违法了，我认为这是对法律的错误理解。

　　从国家权力机关来讲，法律没有完全授权的工作是不能做的；但就人大监督而言，虽然《监督法》没有规定，但并不意味着人大没有那些权力，因为监督法并不是一个全面授权法，它在宪法和人大组织法之下。宪法和人大组织法规定人大有权监督“一府两院”的权力，　各级人大和人大常委会都可以探索如何行使这些权力。只要沿着宪法精神去做，那么就不应该视为越权或者违法的。否则就与人大制度、制定《监督法》的初衷以及宪法精神相违背了。不能把监督法理解成为阻碍各级人大进一步探索加强人大监督的法。

(责任编辑：悲风)