中国社会科学院亚洲太平洋研究所研究员

　　据透明国际（Transparency Interna-tional）逐年公布的“廉洁指数”（CPI），美国自2000年至2005年所得分值稳定在7.6（满分为10分且分值越高越廉洁），在总共159个国家和地区中排在第17位，在西方七大国中排位居中，低于英国（8.6分），加拿大（8.4分）和德国（8.2分），略高于法国（7.5分）和日本（7.3分），大大高于意大利（5.0分）。

　　另外，根据对69个国家5.5万人的问卷调查，透明国际还编制了《全球腐败晴雨表》，以求从民众的角度反映出各国或地区的腐败程度。在美国各国家机构中，受腐败影响最深的是政党，得3.9分（满分为5分且分值越高越腐败），排名第27；其次是立法腐败，得3.5分，排名第26，再次是司法腐败，得3.5分，排名第30。在西方七大国中，美国的总体表现较英国（其相应得分依次为3.5、3.2和2.9）和德国（3.7、3.2和2.7）相差甚远，与加拿大持平（3.9、3.5和3.5），而其司法廉洁程度明显低于法国（4.1、3.4和3.1）、日本（4.2、3.7和3.0），甚至意大利（4.2、3.6和3.2）。

　　根据美国《1978年政府道德法》，美国司法部长每年必须向国会提交一份报告，叙述和总结司法部下设的公共廉政处一年的工作。统计表显示，在1985年至2004年的20年间，总共有17945位美国联邦、州和地方政府官员遭到腐败指控，年平均897人，其中，联邦政府官员553人，占62%，州政府官员92人，占10%，地方政府官员252人，占28%；被判有罪的官员为15552人，年平均778人，其中，联邦政府官员489人，占63%，州政府官员80人，占10%，地方政府官员209人，占27%。此外还有累计6865人等待判决。

　　美国制度得以运转的动力和润滑剂，可以说是形形色色的利益集团。抽象地说，社会集团可分为两大类：一为广义的商人集团，包括产业、金融、电信、传媒，以及基金会、大学、甚至工会等非政府组织等；二为广义的官僚集团，包括立法、司法、行政和军队等。尽管存在交叉，但社会经济政治制度大体上还是可以分为两种基本类型：一是官僚集团控制商人集团，二是商人集团控制官僚集团。与之相对应的腐败亦有两种，分别为“收买型腐败”和“体制型腐败”。现代社会运动发展过程中起决定性作用的便是这两个集团之间的关系。美国的立法和政策制定，几乎都是不同利益集团之间博弈的结果。总体上看，美国是一个商人集团主导或支配官僚集团的国家，其腐败属于比较典型的“收买型腐败”，其腐败总是通过经济利益对政府政策的俘获或影响表现出来。

　　220多年前，建国伊始，麦迪逊在《联邦党人文集》中便阐述过这样的论点：美国人生活在利益集团的迷宫之中；废除冲突利益集团的斗争会损害自由；鉴于使全体人民拥有相同的意见、情感和兴趣又绝无可能，因此形成派别或利益集团也在情理之中；问题的关键是要把利益集团可能造成的负面影响控制在可接受的水平。为达到此目的，美国直到1946年才制订了联邦管制院外游说活动法。但就是这唯一的相关法律，也只是规范利益集团的活动，而并非限制。这部法律的最大弱点或者说漏洞，在于未责成任何机构负责该法的实施，以及对游说活动与议员关系的规定含混不清。这使得该法对利益集团活动的约束力大打折扣。

　　利益集团影响公共政策以求最大限度地谋求自身特殊利益、甚至不惜牺牲社会整体利益的途径，主要有六个功能有些重叠的渠道。其一是劝说；其二是诉讼；其三是积极介入政府管制形成过程；其四是选举；其五是游说；其六是最为重要、也是最具典型意义的“旋转门”。

　　所谓“旋转门”，指的是个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团牟利的机制。大体而言，“旋转门”可以被归为两类：一类是由产业或民间部门进入政府的“旋转门”，这主要指公司高级管理人员和商业利益集团游说者进入联邦政府并担任要职；另一类是由政府进入私人部门的“旋转门”。其中又有两种情况，一为公职人员跳入薪俸丰厚的私人部门；二为政府与说客之间的“旋转门”，即离任的国会议员或行政部门高官效力于游说公司。概言之，商业利益集团重金收买公职人员、公职人员贩卖其政治影响，构成了官商勾结权钱交易之渊薮的“旋转门”的基本特征。

　　在实际的官僚政治中，美国腐败主要出现在利益集团代言人或游说者、政府官员和国会议员及其助手组成的“铁三角”关系之中。公共政策往往是由以下三种人组成：一，院外游说活动集团的代表；二，高中层官僚；三，经过挑选的国会议员，特别是与拨款有关的议员。这些人也许已在特定的领域里合作多年，可能建立起了深厚的个人和家庭友谊，或许早已交换过无数的好处，并且目睹了部长们的更迭交替……他们有一个持久的联盟，来为他们的特殊利益弄到立法和拨款。

　　对于一个拥有3亿人口和2134万政府雇员的国家而言，美国近四分之一世纪的年腐败发案率不算太高；至少按照透明国际的排序，和其他发达大国相比，美国的廉洁指数处于中位水平。这当然是根据美国舆论普遍认为的那个 “腐败冰山之一角”而得出的直接结论。那么，处在“冰山一角”之下的、被称之为“隐性”腐败的那一面情形又如何呢？

　　人们通常认为，公职人员贪污受贿、非公职人员或私职人员行贿收买等行为必然违背法律；然而在许多场合，有些行为尽管从伦理学上看违背了道德原则，从效率和公正的角度看有损于大众利益，然而却不违法。换言之，对应于“非法腐败”，现实中还存在着“合法腐败”，或所谓“理直气壮的徇私舞弊”。大量腐败得以游离于法律之外的基本原因之一，在于现实生活中难以制定针对这类腐败行为的具体法律或裁定标准。

　　美国抑制或治理腐败的基本路数，是降低衡量公职人员行为的标准，使公职人员的行为向那些被降低了的标准看齐。这样一来，许多曾经被视为腐败的行为便逐渐演化成政治过程中的正常部分，变成“真诚”的而非“欺诈”的行为。美国人组成利益集团去游说的权利是受宪法保护的。据宪法第一修正案，美国人有和平集会和向政府诉冤请愿的权利。时至今日，这类合法的利益集团游说活动已被职业化和商业化，不但成为维持美国政治和商业体系运转所不可或缺的一部分，而且导致了“合法腐败”和“理直气壮的徇私舞弊”的制度化与普遍化。

　　美国的收买型腐败，通常以一种“边缘腐败”的形式表现出来。它的基本特征有二。腐败者的目标和说辞与公共目标十分接近，甚至到了公私难辨的地步；因为腐败者必须在寻求一己之私时兼顾公众利益、至少是要让其说辞听上去是如此，此其一。无论是官商角色互换的“旋转门”机制还是立法、行政和说客之间的“铁三角”关系，虽然就某项立法、政策或拨款而言，其各自的受益状况有差异，但整体而言这批人是现行政治过程的最大受益者，这足以解释立法或分配公共资源过程中的所谓“互投赞成票”的共谋现象。此其二。直观上看，“边缘型腐败”至少导致了两个直接的结果：腐败的公职人员往往打着公共福祉或国家利益的幌子来寻求一己私利，而且常常是把私利掺杂进公共政策之中，从而模糊了违法腐败的边界；同时，“互投赞成票”式的官官相护，也大大削弱了立法司法行政之间、党派之间以及利益集团之间的相互制衡与监督的功能。

　　腐败的多寡和程度的高低，与公众的认知和主观判断密切相关，而美国政治制度恰恰又在一定程度上弱化了公众对腐败的感受程度，或者说加强了公众对腐败的容忍力。因为腐败浓度已被美国政治制度所稀释。在现行的美国选举制度下，即使公职人员的腐败行为被揭露，但由于竞选活动是如此地富有争议和具有高频率的周期性，以至于选民大多不屑理睬非中立媒体对候选人腐败行为的报道。他们往往认为这些腐败指控不过是党派竞争的把戏而已。这样一来，即使指控是真实的，选民对腐败信息的信服程度通常也是很低的。不仅如此，政治家以拉拢选票为目的的物质引诱策略，也常会消磨公众对其腐败行径的敏感性。这台以选票换恩惠的政治机器的良好运转，使得选民与公职人员之间那种监督与被监督、代表与被代表的关系，转变成了一种各选民团体与候选人之间的共谋或“双赢”交易。此外，在公众对公职人员的评估体系中，政治偏好的权重往往大于腐败，亦即公众通常偏好那些持相近政治见解的腐败候选人，而不是持不同见解的廉洁候选人。此时，候选人与选民之间关于腐败投票的隐性交易可以说是心照不宣。

　　从美国司法部公布的近20年的统计数字上看，联邦政府的腐败案发率最高，地方政府次之，州政府最少，然而，这并非表明州政府比前两者清廉。恰恰相反，州政府有可能比联邦和地方政府更腐败，区别仅在于州腐败案大都深藏于“冰山一角”之下了。

　　容忍或把某些腐败行为合法化，按照主流经济学观点，是符合效率原则的。为纠正市场失灵，人类需要政府干预经济生活。政府的运转是有人来推动的，而公职人员也都是追求自身利益最大化的理性“经济人”，这意味着他们可能主动腐败或被人收买，因为他们有机会以某一合适价格“出售”内部信息、以滥用资源配置权或管制权等方式换取好处。由此造成的社会成本或效率损失，被称之为“政府失灵”。正如克服市场失灵需要付出代价一样，克服政府失灵也是要花费成本的。在美国人心目中，理想的状态恰是为消除腐败而付出的成本与腐败受到遏制时带来的收益在边际上相等的状态。这无异于说，允许或保持一部分腐败，抑或把一部分腐败行为合法化或者“隐性化”，用成本－收益的尺度去衡量是最佳选择。

(责任编辑：崔宇)