随着外资并购的日益增加，产业安全问题成为舆论的焦点。

　　 放眼国际，发达国家对产业安全尤为重视。一向打着“贸易自由化”旗号的美国，把产业安全放在非常重要的地位。联想集团在收购IBM的PC业务时，就受到美国政府的严格审查；中海油试图收购美国的优尼科石油公司，引起美国国会的强烈反对；阿联酋的迪拜港口世界公司，出资68亿美元收购管理美国六个港口码头业务的英国铁行轮船公司。虽然该交易获得了联邦贸易委员会的批准，但是最终遭到国会的强烈反对。

　　就目前国际趋势来看，主张贸易自由化的发达国家对于本国产业的安全越来越重视，都设立一些针对外资并购的专门审查部门。发达国家不仅拥有比较健全的法律体系，而且在审查和批准上，也往往摆上国家层面。

　　完善的产业安全法规体系

　　在世界范围内，如美国、英国、德国、法国、澳大利亚、加拿大等经济发达国家，已经制定了较为完善的相关法律法规。这些国家将本国对于外资并购的立场、政策、审查标准、审查门槛、审查程序、审查期限、投诉方式等，都一一在法律法规中给予了明确的规定。

　　在德国，《公司法》规定跨国收购中当一个人收购德国公司25%或50%以上股份或表决权时，必须通知联邦卡特尔局；当收购产生或加强市场控制地位时，这种收购将被禁止。制度使所有人都站在同一起跑线上。

　　在美国，《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》等国会的立法、联邦最高法院的有关判例以及政府的《兼并指南》等共同构成美国的反托拉斯立法。此外，在《证券法》、《证券交易法》、《公司法》等立法中也有专门的条款规制企业并购行为。

　　二战后初期，在美国占领军的推动下，日本政府由美国“移植”、导入了反垄断政策，实施了经济民主化政策，其主要内容包括彻底解散财阀企业、排除过度集中的经济力量及制订《禁止垄断法》。该法严格限制持有股份、兼任董事及合并等企业之间的结合，禁止一切形式的卡特尔，其严厉程度当时超过美国的相同法律。

　　加拿大是世界上最早以成文法方式规制外商投资行为的国家。加拿大做为后发展起来的发达工业国家，从整体来看对外资采取开放的政策，但由于经济发展阶段及国情的需要，加拿大的外资政策和立法的特点，曾经历过一个开放一限制一再开放的过程。

　　对外经济贸易大学法学院博士张勇介绍：50年代为发展经济，加拿大政府采取了积极引进外资的政策，但与此同时加拿大也为此付出了代价，加拿大许多重要经济部门为美所控制。例如80％的制造业，70％的石油及天然气开采业、76％的交通设备工业、68％的化工、橡胶、煤、矿物燃料工业等均控制在美国资本手中，造成了加拿大产业结构的失调及整个经济发展的不平衡，严重威胁着加拿大民族工业的发展。

　　为此，加拿大政府在60代、70年代初开始分别就一些具体部门和产业，制定单行法规，限制外国资本扩张。如1960年提出“加拿大人参加条款”，规定石油和天然气矿区只能租给本国人或本国公司。加拿大政府在1964年，再次修改《保险、信贷和信托公司法》，规定在这些领域非加拿大居民所持股份不得超过25％。这些单行法的立法活动，并没有完全解决外资对加拿大经济发展的冲击问题。到1975年，外资的产出已占国民生产总值的42％，外资渗透规模之大、程度之深，居当时世界首位。

　　1973年11月，针对外资引进中的突出问题，加拿大联邦议会制定并颁布了全球第一部《外国投资审查法》。该法规定只有对加拿大具有“净利益”的“重大利益”投资才能获得批准。同时成立了外国投资审查局，该机构主要任务是负责审查外国人在加的投资，分析是否对加有“重大利益”，并向主管部门提出批准或否决的建议。1974年颁布《外国投资审查法实施细则》。1980年10月，加拿大政府又提出“石油工业加拿大化”，旨在使90年代加拿大资本在石油工业中的比重从30%增加到50%。

　　1985年6月20日，加拿大政府颁布实施了《加拿大投资法》，同时成立了加拿大投资局，以代替原来的《外国投资审查法》和外国投资审查局。《加拿大投资法》与《外国投资审查法》一样，还确定了重点敏感产业领域。分为金融（银行、保险、证券信贷及信托业）、能源（石油及天然气生产、电力、核能）、交通（铁路、航空事业）及文化与通讯（广播、出版、电讯等）四大类，对这些行业严格限制外资的进入或限制外资的比例。

　　2004年中国五矿集团公司并购加拿大Noranda公司（全球第三大锌矿生产商、第九大铜矿生产商、公司市值70亿加元），引起了加拿大议会和公众的广泛关注并受挫。加方讨论的焦点集中于：是否应当在《加拿大投资法》中纳入国家安全和人权的考量。2005年7月，加拿大政府出台了一项对《加拿大投资法》进行修正的法案（以下简称C-59），对可能影响加拿大国家安全的外国投资创造了审查机制。加拿大政府表示，C-59号法案的出台主要是针对中国公司在加拿大的并购行为，并作为中国并购Noranda公司的官方回应。至此，加拿大政府将《加拿大投资法》制定的目标扩展为保护国家安全，并对可能损害国家安全的外国投资提供审查机制，从而完整地建立了外资并购国家产业安全审查法律制度。

　　建立产业安全审查机构

　　在建立完备的法律法规体系的同时，各国还成立了专门的产业安全审查机构。对外经济贸易大学法学院博士张勇指出：1975年，阿拉伯石油禁运后，福特总统成立了外国投资委员会。其主要依赖其它法律包括：《1950年国防生产法》、《国际武器交易条例》、《出口管理法案》、《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)、《反垄断法》，并通过上述法律基础，以及运用国会压力、委员会成员自身权力和说服力成功劝阻了多起外国购买商的并购行为，或迫使其改变交易内容。

　　外国投资委员会首次成功运用劝阻机制是在1981年科威特石油公司25亿美元收购美国Santa Fe石油公司案件。除了考虑该公司的科威特国籍外，对有关军事技术的交易管制理由也得到了一定的支持。例如，该案中C.F.Braun 公司是Santa Fe公司的子公司，也是美国核设施的订约方。外国投资委员会在能源部和购买方就“不允许科威特控制C.F.Braun公司的核技术”事宜达成一致之后，勉强同意了该项收购案。类似的案例还有1983年，美国国防部劝说阿勒根尼公司不要将旗下的特殊金属公司出售给新日铁株式会社。特殊金属公司主要生产军用飞机发动机用的合金。国防部随后表示，将特殊金属公司出售给日本有可能导致机密军事信息的泄漏。

　　随后的富士通收购法国斯伦伯格公司旗下的美国仙童半导体公司（Fairchild Industries）80%股份的交易，成为了美国外资管理最终由申报－劝阻制转向强制性国家安全审查制度的直接诱因。该案中美国仙童半导体公司是美国顶尖的电脑芯片制造商，对美国国防起着至关重要的作用。国防部官员们认为，出售该公司美国有可能在半导体技术领域受制于日本公司。同时，很多人也担心东芝事件重演，日本可能会把重要的技术泄露给以苏联为首的东方阵营。

　　富士通公司收购案由此成为1988年《1950年国防生产法》“埃克森—弗罗里奥” 修正案制定的“催化剂”。 1988年，“埃克森—弗罗里奥” 修正案由内布拉斯加州参议员埃克森和新泽西州国会议员弗罗里奥联合提出，根据该修正案规定，美国总统在下列情形下，有权阻止外国公司对美国公司的并购：一是有足够证据显示该外国公司有可能作出对美国国家安全造成威胁的行为；二是《国际紧急经济权力法》无法保护美国国家安全的情况下。

　　从1988年到2005年7月份，美国外国投资委员会已经收到1500多起申报，其中对25起申报的交易进行了安全调查。在25起申报中，13起申报基于委员会“将作出完全审查”的决定被撤回，剩下的12起交由总统作出决定。其中，1起交易被禁止。即1990年，老布什总统下令阻止了中国航空技术进出口总公司收购美国西雅图的一家生产飞机金属部件的公司交易。

　　加拿大于1973年成立了外国投资审查局，该机构的主要任务是负责审查外国人在加的投资，分析是否对加有“重大利益”，并向主管部门提出批准或否决的建议。1985年，加拿大成立投资局，以代替外国投资审查局对非加拿大人的重要投资进行审查。

　　高效灵活的产业安全审查特点

　　在产业安全审查过程中，国外的审查机构效率很高，审查阶段也十分灵活。以美国产业安全法律审查制度为例。张勇博士提供的资料显示，美国外商投资委员会由12个美国权力机构组成。这些机构在美国经济外交事务中扮演着重要角色，从不同的角度和侧面关注外资并购对美国产业安全和国家安全的影响，从而确保了审查的全面性和完整性。同时，外商投资委员会虽然隶属财政部，但作为一个跨部门的运作机构，它事实上承担着为12位机构成员沟通、协调和服务工作。

　　美国产业安全在审查时也非常高效灵活。美国外资并购国家安全审查程序最长不超过90天。在“埃克森—弗罗里奥”修正案中规定了申报撤回机制。交易方向外国投资委员会进行申报后，可以在总统宣布决定之前的任何时候向外国投资委员会的成员主席书面请求撤回该申报。如法国的Thomson计划收购美国LTV的导弹生产设施，在获得批准无望的情况下，Thomson撤回了申报。有时交易方可能经与外国投资委员会多次协商后将交易重组 ，然后重新向外国投资委员会提起申报，例如，日本的Tokuyama Soda计划收购General Ceramics案。

　　而在调查阶段由外国投资委员会运用协商机制，围绕审查标准，与交易方进行类似商业谈判式的博弈。

　　例如，2002年年底，李嘉诚(李嘉诚新闻,李嘉诚说吧)的和记黄埔有限公司与新加坡科技电信媒体公司联手，以2.5亿美元的价格通过拍卖共同获得了破产的美国全球有线通信公司的控制权。全球有线通信公司的资产包括一个水下光纤电缆网络，传输着亚洲和北美的音频和因特网数据，使用者当中包括美国国防部。2003年4月30日，在与外商投资委员会展开数月的闭门磋商之后，和记黄埔公司被迫放弃收购计划，科技电信媒体公司不得不单独展开收购行动。直到当年9月，外商投资委员会才最终批准科技电信媒体公司收购全球有线通信公司，但设立了一些前提条件。由于外商投资委员会的斡旋，直到现在，全球有线通信公司的10人董事会当中仍有至少6人是美国公民，其中两人是退役美军军官，另外一位皮特·奥尔德里奇曾在拉姆斯菲尔德手下担任国防部副部长。

　　很显然，发达国家在产业安全的应对上有着丰富而成熟的经验，其完备的法律体系和灵活的运作方式，值得我们借鉴。

(责任编辑：丁潇)