本报评论员 吕尚春

    土地无小事。

    在近期接踵而来的地产调控政策中,《土地出让金收支管理办法》终于稍显亮色。

在土地问题上,迈出任何一步都牵涉全局,因此步伐虽慢,但似乎惟此才能平衡各方的利益

    诉求。

    这个新的管理办法规定,土地交易变更为“收支两条线”,并且接受地方人大的监督。在程序设计上看,有了制衡机制。但问题在于,这样一部由国土部出台的原则性行政管理办法,对于地方行政机构的刚性约束能到什么程度呢？人大可以监督了,但人大监督的具体依据是什么呢？在这个新办法中,土地用途的限制性条件,以及对于失地农民的补偿方案与以前相比变化不大,对于司空见惯的地方层层截留也仍无更有力的遏制手段。因此对于土地新政而言,需要面对的问题仍很艰巨。

    对于土地出让金的分配方法,除如《土地出让金收支管理办法》这样的行业性管理规定,甚至在现行的《土地管理法》中也并无明确细则。更值得关注的问题在于,20年前颁布、1987年和1998年曾作部分修改的《土地管理法》,至今并未再修正,在今年两会上,吴瑞林等30余位人大代表,再一次提出了制定《土地法》的议案。吴瑞林在议案中写到：“《土地管理法》不能代替《土地法》。”现行的《土地管理法》基本上属于土地行政法,而不是土地民事法。条款中的各项规定,主要为“管理、维护”提供法律基础,而非涉及产权的民事问题。承担这项重责的只能是《土地法》。

    自从1987年9月,深圳出让一块5000多平方米的土地使用权,到1988年4月,《宪法》中土地不得出租、转让的规定被删除,规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”,曾经“不值钱”的土地,早已成为权力与财富聚焦的中心。卖了地就有钱,买了地就有钱,但土地流转中有一项却应该是与挣钱无涉的,就是“为公共利益的需要”征地。按照1998年修改之后的《土地管理法》,其第2条第4款规定“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是,这个条款及其以后的种种土地政策中,对于“公共利益”的边界却界定得相当之模糊,令土地流转中的可“运作”空间相当大,往往地方政府以“公益需要”为名目征地,转眼间看到的却是商业开发,挂着大学城、开发区的牌子而大卖商品房的状况并不鲜见。

    对于地方政府而言,当然需要承担活跃经济、扩大就业、基础设施建设等多重责任。但凡事过犹不及,一方面土地在拍卖市场上,几乎是以“点土成金”的气势,把商品房市场烘得火热冲天；另一方面,为了招商引资,土地又以低廉价格甚至零地价成为吸引工业落户的筹码。土地流向、用地结构、商业占地与公共利益占地的区隔究竟应如何界定？这些都需要在《土地管理法》甚或在将来可能会有的《土地法》中逐渐澄清。

    关于“公共利益”的界定,在其他国家及地区通常有两种方式：一是概括式规定,比如德国的《民法典》、日本的《土地征用法》中的对于土地利用的“公共属性”界定,对于“公共目的”发生异议时,最终不是由政府而是由独立的第三方——议会或是法院裁定；二是列举式,如韩国《土地征用法》,台湾地区的《土地法》,则逐条把什么是属于土地“公共目的”的用途一一列出,一目了然,看起来机械,但治理成效得以保证。不论哪种方式,总不会像我们常见的,当要过审批关时,征用这块土地的前提就是“公共利益的需要”,而当转手用于商业开发用途时,这块地又会由于以往从“公共目的”立项中得来的低成本,成为吸引投资者的利器。

    在目前,法律及监督机制尚处于转型阶段,仅仅是原则上的土地用途概述,并不适用于当前的社会环境。我们认为,韩国式的列举土地用途值得借鉴。土地问题是一个国家的根本大计,如果没有至刚至纯的硬约束,那迟早会因为过度透支而得不偿失。有一个简单明确准则的好处是,一方面可降低国家对治理能力参差不齐的各级地方政府直到“村政府”的管理成本,更重要的是解决土地这个问题实在迫切,是拖不得也拖不起的事情。

    来源：经济观察报网