见习记者张伟娜

　　18亿亩耕地保有量死守到2020年，最近国务院下了死命令。并且要求国土资源部开始重新进行《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称纲要）修编工作，要对《纲要》的各项关键指标进行调整。

　　半个月前，国土资源部上报的《纲要》草案被国务院以“不够严格”为由暂缓审批，重新调研工作随之启动。

　　这次重新部署的调研工作中，耕地、农用地的保护是头等大事。调研将依照“四清查、四对照”的原则进行，重点要查实分析耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量等关键数据，在此基础上，“从严开展《纲要》修编工作”。

　　所谓“四清查、四对照”具体是指，查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。

　　显然，这将成为重新调研的主要“问题单”。

　　死守耕地

　　在国土资源部上报的草案中，每年允许的耕地减少数量为280万亩，当

　　时，国土资源部内部认为这已经是一个相当严格的标准，但国务院仍表示这个计划“不够严格”。

　　对于280万亩这个数字，国土资源部实际上也是经过精确的测算得出的：根据国家“十一五”规划纲要，“十一五”期末，即2010年耕地保有量保持在1．2亿公顷（合18亿亩）。2005年为1．22亿公顷（合18．3亿亩）。这就意味着，按此计划，“十一五”期间每年耕地可以减少0．3％，即600万亩，如此对比，280万亩的数字确实已经十分严格。

　　“但国务院这次提出，18亿亩这个数字要坚持到2020年，这导致《纲要》必须重新修改。”一位知情人士告诉记者。他透露，国务院之所以提出如是要求，主要是考虑到未来10－15年中，中国的人口还处在高增长的状态，对于粮食安全的要求十分苛刻，而死守耕地是保证未来中国粮食安全的基本条件。

　　出于同样的原因，国务院提出在“十一五”期间，基本农田不能再减少，而《纲要》草案中与年均减少280万亩耕地连带提出的年新增500万亩建设用地，也被认为没有体现集约、节约的原则，应该进行相应调整———这一切的根本，均在于对耕地保有总量不可突破的底线。

　　协调之难

　　由重置耕地底线而引发重新调研到汇总无疑需要时间，不过更加耗费时间的却是与地方政府的协调工作。面对这

　　一切，国土资源部一位内部人士向记者坦言，《纲要》年内出台的可能性已经不大。

　　记者了解到，在此前进行的修编工作中，在农用地转用、占补平衡等关键指标的分配上，国土资源部与地方政府反复协调才能确定。由于地方对于建设用地的需求持续放量，因此，地方政府存在不同程度的瞒报实际耕地总量问题。在一次非正式的检查当中，国土资源部曾发现，不少地方将基本农田谎报为中低产田，甚至荒地，以便占用开发。而在本次调研的过程中，则必须摸清现有耕地的实际总量，这无疑又需要与时间赛跑。

　　影响几何

　　“如果《纲要》年内不能完成，明年的工作可能会受到一些影响。”青岛市国土资源与房屋管理局负责征地的一位官员表示。他所担心的是，明年农用地转用指标总量无法确定，也就无法向省和计划单列市分解，从而导致农用地转用的审批工作遇到障碍，甚至暂停。

　　按照目前我国所执行的土地管理制度，实行的是总量向地方逐级分解的模式，尤其在农用地转用的指标上。也就是说，首先需要由中央政府确定年度转用的总指标，再分解到各省，由省分别制定下辖市、地区的指标方案，上报国土资源部批准。所以，《纲要》实际上是各级指标总量制定的依据，《纲要》一旦推迟，此后的一系列计划指标都将受到影响。

　　中部地区某省份的国土厅官员就告诉记者，省里明年将新建3－4个高科技工业企业，需要土地部门的配合，而现在的状况让他很犯难。

　　记者了解到，这3－4个即将上马的高科技企业，可能将涉及到一定数量的农用地转用。本来省国土厅计划使用一定量的工业存量用地，再转用少量的农用地，就可以满足项目的需要，而且转用的总量可以在省厅的权限之内。不过，按照目前的情况，一旦明年的指标分解落实受到影响，那部分农用地转用的指标就受到影响，项目的上马很可能将受到连带影响。

　　不过，国土资源部已经意识到了这一问题。目前可以确定的是，奥运工程及其配套设施、国家级重点基础设施建设、港口建设、科研基地建设等重点项目，可以通过特殊程序，在取得发改委立项之后，如需转用农用地，可先行转用，待《纲要》审批通过，分解到省之后，再行从总量中减除。

　　为此，国土资源部日前下发通知，要求各地切实做好2007年土地利用计划（草案）编报工作。各地要依据当地经济社会发展、全社会固定资产投资以及土地利用总体规划实施等情况，按照国家宏观调控政策和节约集约利用土地的原则，在不突破往年新增建设用地规模水平的前提下，从严从紧提出年度新增建设用地计划建议指标；要深入分析建设项目用地特点和历年新增建设用地占用农用地及耕地的比例关系，在不突破去年计划盘子的前提下，科学合理确定新增建设用地占用农用地及耕地计划建议指标。

　　国土资源部规划司负责人强调，第四季度往往是各项建设用地相对集中的时期，尤其是国发31号文件出台之后，某些地方可能出现突击批地的现象。各地一定要根据国家加强宏观调控的要求，进一步加强对计划执行的监管，严格农用地审批的计划审查，没有农用地计划指标的，不得批准农用地转用，坚决杜绝超计划批地、用地现象，确保今年全年用地规模控制在计划之内。

(责任编辑：胡立善)