|
由中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开，搜狐财经作为本次论坛的战略合作伙伴从现场发回精彩报道。下面是中国（海南）改革发展研究院院长高尚全在“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际论坛开幕式上的致辞，他演讲的主题是公共服务体制建设与政府责任。
中国（海南）改革发展研究院院长高尚全：
女士们、先生们，早上好！
当前，构建和谐社会已成为我国具有全局性、前瞻性、战略性的奋斗目标。我国正处于黄金发展期和矛盾多发期，需要从体制上、机制上来保障社会公平正义，缩小过大的贫富差距，最大限度地减少社会中的不和谐因素。必须加快建立公共服务体制，明确政府职责，强化政府的公共服务职能，积极推动政府转型。站在新的历史起点上，妥善处理好中央—地方关系、加快建立公共服务体制是加快构建和谐社会的体制保障和关键举措。
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证”，并指出，“我们要构建的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。”在构建和谐社会中，政府可以发挥更加积极的作用。明确和强化政府职责，是处理新时期中央—地方关系的基本前提。它不仅有利于发挥中央和地方两个积极性，也有利于实现社会公平正义，提高公共服务供给效率，从而更好地实现经济社会协调发展。
一、加快公共服务体制建设是构建和谐社会的体制保障
新近结束的十六届六中全会提出，“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾，统筹兼顾各方面利益任务艰巨而繁重。”而当前社会矛盾的一个突出反映是公共产品供给不足，公共服务体制很不完善，这是构建和谐社会的一个重要体制性障碍。因此，把构建社会主义和谐社会放在更加重要的地位。
我国在经济连年保持高速增长、市场化改革取得重大进展的同时，地区之间和城乡之间不合理的收入差距有所扩大，正当的利益诉求得不到有效满足，广大群众还没有充分享受到改革发展的成果，特别是在基本的公共服务如就业、医疗、最低生活保障等方面，导致社会矛盾有所加剧，不和谐因素有所增加。广大群众普遍面临着公共服务需求全面、快速增长，而现有的公共服务供给体制、机制已不适应时代发展的要求，迫切需要新的制度安排。与此同时，与我国市场化改革的进展相比，公共服务体制建设方面的进展相对缓慢。2005年底，我国GDP超过18万亿元，而财政收入则超过3万亿元。说明了我国总体上具备了各种有利条件，有能力向广大群众提供基本公共服务。但是要将这种潜在的供给能力化为现实的供给，需要公共服务体制的加快建立和完善。加快公共服务体制建设，实现由经济建设型政府转变为公共服务型政府，可以有效地解决经济发展过程中的民生问题，最大限度地减少社会中的不和谐因素。在消除旧矛盾的同时，减少和缓和新的社会矛盾的发生和尖锐化，从而保证经济社会发展的稳健、高效和可持续，更好地促进和谐社会建设。
在和谐社会和公共服务体制建设过程中，中央—地方关系的处理极其重要。它不仅是事权和财力的对称，更主要的是公共服务供给中各级政府职责分工、矛盾关系的处理。作为一个整体，政府在和谐社会建设中责任重大，发挥着不可替代的作用。和谐社会也从根本上要求政府自身和内部的和谐，减少不必要的摩擦，将为人民服务作为自身的神圣职责，正确处理分权和集权、决策与执行之间关系。只有充分发挥中央和地方两个积极性，和谐社会的构建才能事半功倍。
二、公共服务体制建设需要进一步明确政府责任
目前，在我国深化改革过程中，公共服务体系的建设十分关键，特别是在利益主体多元化的情况下，更需要明确政府在公共服务供给中的责任和职能定位。需要强调指出的是，明确政府责任并不等于政府包揽公共服务的生产与供给，而是要发挥多方面的积极性。这样可以减少公共服务供给过程中的死角，使公共服务的阳光普照，从而提高其供给绩效。
在公共服务体制建设过程中，明确政府责任是市场与政府发挥各自作用的基本着力点，也是中央地方关系的基本依据。只有明确了市场在资源配置中的基础性作用，政府主要偏重于社会管理和公共服务，才能有效地形成相互补充和相互促进。一些国际比较研究也指出，总体而言，我国公共服务供给中政府责任不清，普遍存在着“缺位”现象。我认为，在公共服务供给过程中，明确政府责任具有以下几方面含义：
首先，在“市场失灵”的公共品供给领域，政府应该有义务和责任来纠正或缓解这种“失灵”。由于政府可利用机制的多样性，可以提供更多的选择，兼顾多方面的利益，有助于减少由不当政策所引起的贫富差距和利益冲突，促进社会公平正义。
其次，明确政府的公共服务职能将为经济社会协调发展提供制度保障。社会要和谐，首先要发展，必须发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府为市场机制的运行提供良好的外在环境。明确政府公共服务的职能定位要求政府做自己该做的，并且有能力做好的事。这样有利于加强宏观调控，减少发展过程中的摩擦以及降低随之而来的社会成本，促进社会协调发展。
第三，明确政府公共服务供给中的责任意味着，政府作为最终供应者，发挥不可替代的作用。在这个过程中，政府可以结合税收制度安排，根据公共服务供给的性质和类别，发挥主导作用。在明确责任和完善问责制的前提下，可以更好地推动公共服务的供给和提高效率。
可以预料，如果政府仍然停留在以经济建设为主，以GDP政绩考核来代替经济和社会发展，则会与科学发展观相背离，也会导致经济增长不再可持续，增加不和谐因素。只有在明确责任的基础上强化对政府的激励和约束，我国经济和社会发展才能有效地发展和延续。
三、强化政府责任需要大力推进行政管理体制改革
改革，引领了中国的过去和现在，也将决定中国的未来。当前，行政体制改革已经上升到全面深化改革和对外开放的关键。这里既涉及到机构层级的优化，更涉及到职能的调整、完善事权和财力相匹配的财税体制。在新的历史条件下，必须坚持改革方向毫不动摇，在界定政府总体公共服务责任的前提下，积极推动改革，使政府职责的明确和强化有机地结合起来，而不是虚置或缺位。在公共服务体制建设过程中，要妥善处理中央与地方政府责任的分工与协作，充分发挥中央和地方两个积极性。
第一，应更新政府理念，变“管制”为“治理”。总体而言，在公共服务提供方面，政府不仅制订规则，也是重要的参与者，对最后结果负有责任，需要具有一定的控制能力。更要看到，在新的时期，政府组织之间、与非政府组织之间普遍存在着竞争与合作，这在一定程度上说明，人们在社会发展过程中不仅受政府规制的支配，也受各种非政府组织和意识形态的影响。与此同时，对政府提供公共服务的绩效评价和衡量体系也在发展。在公共服务体制建设过程中，需要在互动和相互制约中提高效率，政府应健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的资金投入公共服务领域，尤其是满足困难群体的基本公共服务需求，适时提供有效供给。
第二，应该将中央—地方的公共服务责任加以制度化约束。当前中央地方关系的财权划分已由1994年的分税制加以固化，需要进一步完善共享税分成办法，加大财政转移支付的力度和有效性。但在总体公共服务职责没有明确界定的情况下，中央—地方之间职责划分仍然靠行政命令加以明确，公共服务供给上缺乏竞争和互动，问责制也在一定程度上流于形式。由于行政机构也是由代表各种利益的个人组成，在信息不完全和不对称的情况下存在激励约束问题，从而可能影响急需的公共服务项目的实施。另外，需要提出的是，如果不从制度上对中央—地方的公共服务职责加以制度化和法制化约束，各地“跑部钱进”的形式即使随着“整顿”有所减少，也会以其它形式体现出来。这种以“特殊利益集团”出现的“寻租”，有悖于社会公平正义，也使公共服务供给可能达不到预期的效果。
第三，应该推动和保证公共服务过程的透明化。透明化、问责制和执行力等是行政机构有效执行政策的关键所在，其中透明化对于目前解决公共服务供给总量的不足尤其重要。从信息对称角度看，透明化有利于发扬决策过程中的民主，增加制约权力的机会，从而减少资金使用过程中的浪费和漏出，以社会公平正义推动公共服务均等化的实现。立法应该从实体和程序上共同保障转移支付的透明性，从结果而不仅是过程的角度进行衡量。在理顺公共服务多元化供给的基础上，把整个公共服务的责任界定、财权划分和财力保障纳入公众的视野，从而切实有效地行使监督职能。 (责任编辑：丁潇) | 
精彩生活 
