由中国(海南)改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制:中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开,搜狐财经作为本次论坛的战略合作伙伴从现场发回精彩报道。下面是中银国际控股有限公司首席经济学家曹远征(曹远征新闻,曹远征说吧)发言,他的演讲主题是公共服务供给与中央地方财政支出结构。
曹远征:谢谢主持人。我们说要提高公共服务的供给能力,首先要有财力保证。中国财力到底怎么样,未来面临什么样的挑战是我今天报告的内容。我结合两方面的情况来谈。在报告前面我想说一个概念,我刚刚提问朱教授什么叫事权的问题,应该说我现在还没有搞懂。我们一直讨论事权问题,财权与事权相一致等等,但是从经济学的角度来看,非常清楚就是支出责任,我这个报告就从支出责任的角度来看中国财政体制的变化。
中国的支出责任基本发生在地方,我们看一下地方财政。1994年税改以后,假定地方政府没有预算赤字,应该是收支平衡的,但实际上我们从这幻灯片上面看到,收入增长的同时,支出增长的速度更快,缺口日益变大,2005年已经变得很大。这个支出缺口在各个地区反映不一致,你会看到大概在2005年的时候东部财政的缺口在20%左右,其他的地区缺口在50%。中西部的支出责任在加大,缺口在加大,地方财政收支是一个问题。
为什么形成这么一个压力呢?跟他的支出结构相联系。大家看一下这个图,我们算了一下中国政府支出结构中,最大的支出是基本建设,占54%,由此提到的公共服务支出就比较少了,比如医疗支出和社会保障的支出只占6%和4%左右,导致收入差距扩大,群众意见比较大,就是由于政府支出保障不力。中国地方政府的支出主要偏向于经济建设,主要是基本建设。这样一种支出结构能否维持,是我们讨论的重点。现在人民反映最大的是,实际支出在增长,社会保障水平在下降。中国在这个时段中间是保障率最低的,大概是7.15%。我们说现在是低水平的保障,但这么一个支出保障水平能否延伸和支撑下去,是我们讨论的重点。中国人口结构呈现出一个非常奇特的变化,中国经济是发展中国家的经济,而中国的人口结构呈现出发达国家的人口结构。由于人口控制政策的推行,中国人口老龄化趋势日渐明显。一般统计认为,2002年中国进入老龄化,2025年中国进入老龄社会,2035年进入严重老龄社会。这意味着,未来若干年中,中国政府需要花费很大的一个支出,就是社会保障支出。应对这样一个社会保障支出,要求在支出结构、收入结构做相应的调整。这是发达国家60年以来的支出结构,它是一个跳跃性的发展。可能在未来的20年中,中国的社会保障支出是最大的压力。
我们目前这样一个支出缺口是怎么弥补的呢?地方政府的弥补方式很简单,就是通过包括地方政府担保,包括成立国有公司、发行地方债务、国有企业的亏损、社保资金缺口、工资工程款拖欠等等形成隐性负债,这个隐性负债至少有1万亿人民币。这样一个缺口的弥补是我们需要关注的很重要的问题。地方政府如何来弥补缺口,包括如何来筹措资源来支持未来的这个支出是我们严重的一大挑战。这种隐性负债、债务能不能持续下去?我对中国政府承担的债务做了一个测算,中国政府的债务包括现有的、或有的;显性的、隐性的,大概占GDP的86.5%,继续靠负债的方式,地方财政会有很大的困难。这种情况下我们理解地方政府的行为,就是变卖产权,主要是土地收入,是弥补现在地方政府财政收入很重要的手段。我们先不质疑这种手段是否合适,但是土地资源会越来越少。如果质疑他这样一个问题的话,我们可以看到由于土地的转移成为地方财政收入的重要来源,这种无序转让在很大程度上成了宏观经济波动的重要因素。这就是为什么中央政府采取宏观政策的时候首先要控制土地,紧缩地根。
从这个意义上来讲,由于土地出让的不可持续性,土地出让的波动性使这种财政收入来源并不一定可靠和持续。我们遇到一个问题,我们的财政收入存在着一个巨大的缺口,未来还要面临更大的财政支出,应该怎么办?这几天大家讨论很多了,我想简单提示一下,合理界定中央和地方财政责任。这可能是很多人提的事权问题,但是最重要是支出责任。昨天有人提到跟地产相关的物业税,是稳定持续的收入,扩大地方财政收入的来源。同时在这种情况下,一定要规范财政转移支付制度。除此之外可能还要发展其他税源,我想有两点,第一点就是提到的其它国有资源如何成为财政收入的重要来源。其实从严格意义上来说,中国政府包括地方政府拥有庞大的资源,土地、森林、煤矿都是国家资源,短期中很大的问题就是缺少一个变现的能力和手段。
这时候谈到金融问题,为什么发展资本市场,补充金融品种,并不能长期缓解财政缺口问题,但是能帮助解决或平滑当前的困难,使财政收入稳定发展、增长,使财政有一个有序的发展。
从目前调整方式来说,我们提出两点建议,在两个方向上要做调整。刚刚看到中国的支出结构最重要是基础设施建设,这是我们发展阶段中不可避免的,特别是在城市化的进程中间。我们可以在两方面做一下考虑,一方面就是今天上午刘尚希提到地方债务的问题,我建议能不能考虑发行地方市政债来弥补当前的地方财政收支缺口。第二方面,在公益事业方面提出可以运用市场化手段。这在中国很多城市中已开始推行,通过这样一种办法缓解地方政府的支出压力。这样,可以达到通过发行债务来缓解地方收入支出的缺口;利用市场化多元供给提供公共服务的目标。谢谢大家! (责任编辑:李淑琴) |