从7天到48小时 央行获“特别冻结权”，央行条法司、反洗钱局解密《反洗钱法》

　　10月31日下午，在复兴门附近的办公室里，央行条法司司长陈小云心情有点忐忑，这一刻，在离此不远的人民大会堂正在进行《反洗钱法》的表决。

　　“我特别关注着表决票数，当结果出来时，我一看是144票赞成，1票弃权，没有一个反对票。”陈小云难以抑止心头的兴奋。

　　至此，备受关注的《反洗钱法》在全国人大常委会上获得通过。

　　“准司法权”之误

　　这部将于明年1月1日开始实施的法律，创下了诸多第一：第一次在法律层面全面确立了我国的反洗钱监督管理机制，明确了国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构的反洗钱职责分工；第一次将反洗钱义务主体从金融机构扩大到特定非金融机构，并明确了应履行反洗钱义务的金融机构的范围、义务以及违反《反洗钱法》应承担的法律责任。

　　而最值得关注的是，作为反洗钱的行政主管部门，央行除了获得反洗钱调查权以外，还首次获得了反洗钱的资金“特别冻结权”。在这部法律的“反洗钱调查”一章中规定，“经调查仍不能排除洗钱嫌疑的，应当立即向有管辖权的侦查机关报案。客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，经国务院反洗钱行政主管部门负责人批准，可以采取临时冻结措施。”

　　但这部法律授予央行临时冻结资金的时间不得超过48小时。侦查机关接到报案后，对已临时冻结的资金，应当及时决定是否继续冻结。金融机构在按照央行要求采取临时冻结措施后48小时内，未接到侦查机关继续冻结通知的，应当立即解除冻结。

　　央行有关人士透露，在这部法案的二审稿对央行的“特别冻结权”是7天，但考虑到7天时间太长，最终三审稿改成48小时并获得通过。

　　对于“特别冻结权”，央行条法司司长陈小云认为这并不是所谓的“司法权”或者是“准司法权”。她说，只有客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，人民银行才可以采取临时冻结措施，而且不能超过48小时，这是行政权力，只是暂时阻止资金汇往境外。至于是否举行冻结，由侦查部门决定。

　　至于对反洗钱的调查权力，陈小云认为这更是行政权。按照《反洗钱法》的规定，国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构发现可疑交易活动，需要调查核实的，可以向金融机构进行调查，金融机构应当予以配合，如实提供有关文件和资料。

　　对于央行的调查权，这部法律也进行了约束。调查可疑交易活动时，调查人员不得少于二人，并出示合法证件和国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构出具的调查通知书。调查人员少于两人或者未出示合法证件和调查通知书的，金融机构有权拒绝调查。

　　“跨部门协调”待出

　　“反洗钱不只是央行的职责，还需要许多部门的配合。”央行反洗钱局局长刘连舸告诉记者。

　　《反洗钱法》尚在审议之时，记者曾问该法起草小组组长、全国人大预算工作委员会俞光远教授，这部法律审议当中的难点何在，俞光远毫不犹豫回答，“最难的可能就是部门协调问题了”。

　　《中国人民银行法》给了央行反洗钱的法定职责，此后，反洗钱领导工作由公安部移交到人民银行。当《反洗钱法》被列入十届全国人大立法规划时，人民银行对反洗钱法给予了立法上的大力支持。2005年8月，《反洗钱法》征求意见稿出台，2006年4月，一审稿出台，全国人大进行了多次实地调查，2006年8月，法案二审稿出台，在吸取有关部门的意见后，于这次人大常委会会议上三审通过。

　　《反洗钱法》首次明确了国务院反洗钱行政主管部门，即中国人民银行的反洗钱职责。第四条规定，国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作，国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。

　　据悉，反洗钱部际联席会议共涉及18个部委，在这部法律中规定，国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合。

　　特定非金融机构之争

　　“对于负有反洗钱义务的机构范围到底扩大到何种程度，这有过激烈争论。”央行条法司司长陈小云说，比如，对金融机构的范围要求多大，对特定非金融机构的范围要求多大，都曾有不同看法。

　　她认为，《反洗钱法》一项重要的规定就是将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体。“这也是国际反洗钱立法的发展趋势。”陈小云说，为了确保特定非金融领域反洗钱工作的有效开展，《反洗钱法》授权人民银行会同国务院有关部门制定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法。

　　据悉，在《反洗钱法》的二审稿中，对特定非金融机构进行了列举，但在三审稿中，取消了这些列举。“我们还需要总结特定非金融机构的反洗钱经验，所以这部法律没有急于写上太具体的规定。”陈小云说。

　　在新通过的《反洗钱法》在附则中预留了个缺口，“应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。”

　　对于《反洗钱法》的通过，有金融机构担心可能会因为反洗钱而影响金融机构的正常经营。反洗钱局局长刘连舸分析，金融机构履行反洗钱义务不会影响其正常经营，而是有利于增强金融机构的抗风险能力，促进金融机构稳健运营。金融机构的反洗钱义务并不是新创设的，有关客户身份识别制度、大额交易和可疑交易报告制度、客户身份资料和交易记录保存制度的部分内容早就分别在《证券法》、《个人存款账户实名制规定》、《贷款通则》以及会计制度和其他业务管理规定中有所体现。这些制度已经成为金融机构开展业务的基本制度，《反洗钱法》只是从反洗钱的角度将这些制度法律化，系统规定了这三项制度的内容。

　　也有学者担心，由于央行对金融业管理有经验，但对于其他行业，央行可能缺乏经验，比如，珠宝销售、房地产等也有可能成为洗钱的通道。如何监管特定非金融机构的洗钱通道对央行来说是一个挑战。

　　反洗钱法通过后，中国加入反洗钱国际组织FATF也扫清了障碍。刘连舸认为，“反洗钱法是加入FATF的必要条件，但不是唯一条件。FATF要求中国提供了600多页的法律文件和问卷”。他透露，10天之后，FATF将会派评估组到中国，对中国加入FATF进行全面评估，然后将会举行内部讨论，在明年6月份的全体大会上加入FATF进行正式表决。

(责任编辑：单秀巧)