保育钧 全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长

　　要理顺中央与地方的关系，实现“公共服务均等化”不是一件容易的事。理论上要说清楚已不易，现实问题解决起来更难。我们现在就面对着一个难解的现实问题——“地方政府驻京办”“跑部钱进”的问题。这个问题直接威胁着基本公共服务的均等化。因为，这种现象的实质是“个别服务”，而不是“公共服务”；是“特殊化”，而不是“均等化”。

　　这种现象还有愈演愈烈的趋势。

　　今年初，中纪委书记吴官正在中纪委第六次全会的报告中，三次点到了地方政府驻京办的腐败问题。随后，国务院机关事务管理局召开廉政工作会议，各省区市驻京办负责人参加。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，由国管局提出整改方案(详见本报2006年9月2日相关报道《驻京办整肃风暴》)。因为驻京办确有各种利益交织所形成的腐败问题。但时至今日，尚未见到整改动静。我认为，从反腐倡廉的角度提出这个问题，是一个信号，是一个改革的切入点。通过调研，逐步深入剖析这一现象，似乎也应从中央与地方的关系上，从体制、机制上分析其深层次原因，否则是难以根治的。即使统统取消了，还会以别的形式出现。

　　一

　　地方政府为什么要设驻京办？多半是为了疏通关系，跑项目，要经费，即“跑部钱进”。驻京办始于上世纪50年代初，那时是计划经济，不跑不行的。但真正兴起是90年代。1991年，北京已有186个市级以上的驻京办，1994年以后以惊人的速度增长。据不完全统计，现在的北京城，除52家副省级以上的驻京办之外，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。如果加上各级(主要是省)政府部门设的联络处(或办事处)、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。最近还了解到，不仅国有企业在京设立驻京办或联络处，一些大的民营企业也在京派驻了联络人员。这种增长速度，正好契合了中央与地方分权的历史演变，尤其是以1994年中央与地方分税制改革之后更为突出，最近几年，随着两次大的宏观调控，这些驻京办还有增加的趋势。这林林总总的驻京办干什么事呢？

　　第一，与国务院相关部委疏通关系，跑项目审批，要各种经费，特别是专项专门经费和某些财政转移支付。其次，接待当地来京办事的头头脑脑及其家属。第三，负责承接遣返各地来京上访人员，这项工作也需要同北京有关部门搞好关系，否则，把上访人员报多了，有损地方声誉。总之，驻京办很忙，忙于拉关系，请客送礼，尤其是几个传统节假日之前更加繁忙。君不见，节前几天，北京街头外地牌照的小汽车，拉着沉甸甸的土特产奔走于大街小巷、机关宿舍。北京各类高档饭店尽管价格奇高，还是应接不暇，其原因多为各驻京办为本地来京官员设宴招待中央政府部门官员。种种现象似乎说明，各地驻京办成了拉拢腐蚀中央政府机关的“据点”。

　　二

　　我认为，如果仅仅看到这种表面现象就认定各地方政府驻京办在搞腐败，从而打他们的屁股，有失公道。当然，他们中的贪污腐化分子该打该抓，但作为驻京办这个机构，他们也有自己的苦衷。第一，他们是奉命派驻，要完成派出机构的任务，不跑不行，不送不行，不请客不行；第二，他们在与国务院有关部门打交道时，要处处陪小心，不能得罪人，对本地来的头头脑脑也得尽心侍候。他们离妻别子，日夜奔忙，十分辛苦。因此，仅仅整治驻京办，只能治标，不能治根。根在哪里呢？我认为，根子在于政府转变职能严重滞后，权力过分集中于中央政府部门。

　　因此，解决驻京办现象的治本之策，在于理顺中央与地方的关系，在于政府特别是中央政府要加快转变职能，实现从建设型政府到公共服务型政府的转型。

　　1.要认真解决地方财力不足的问题。1994年税制改革是应当充分肯定的。短短几年，中央集中了54.5%的财力，总体上是有利的，同时，调动了地方积极性。然而，由于财权上收，事权下放，地方上办各种事业不能没有钱。增加地方财力的办法是招商引资，上项目，增加税源。许多项目的审批权在中央政府部门，不跑不行；遇上宏观调控中的行政手段，就更要跑关系，要跑关系，就得仰仗或依靠驻京办了。

　　2.要改变中央部门配置资源的权力太大的问题。几次宏观调控，尽管是打的“组合拳”，综合运用了行政的、法律的、经济的手段，但起主导作用的还是行政手段。国务院某些权力部门在宏观调控中沿袭计划经济时代的做法，看上去很奏效，但实际上按下葫芦起来瓢。更有甚者，在运用行政手段的过程中强化了部门权力，扩大了部门权力，有些部门甚至成了利益主体，权力部门化了，权力利益化了。这几年，尽管国务院要求各部门减少审批手续，把一些不必审批的项目改为审核、备案制，但实际上，除那些无关紧要、早就过时的审批项目被废除了之外，那些“含金量”高的并没有废除。不仅如此，有关部门还借宏观调控，新立了不少审批项目。在这种情况下，地方政府不跑部就办不成事。

　　3.预算不透明，加上软约束，给中央一些政府部门留有相当大的自由裁量度。中央政府的预算不透明，很笼统，许多规定十分原则，如何掌握，全在执行者的理解，人为因素很大，伸缩性很大。特别是各项专项转移支付，大多在各部委手里。我国的财政预算，尽管在每年的全国人大会上都要讨论通过，但是这个预算的编制是靠政府有关部门根据历年的经验确定的，部门色彩很浓，专业术语很多。全国人大代表或者人大常委们，能看得懂的没有几个人。事关全国财政支出这样的大事，形式上经过了人大，实际上缺少严肃的、民主的讨论。这样的预算不能算是真正透明的。既然不透明，一般人又看不懂，那就只能任由政府部门的人说了算。在这种情况下，地方政府要钱要项目，不往中央政府部门跑，行吗？

　　4.办事讲人情。中央政府部门不是抽象的部门，是由具体人组成的。只要是人，就难免有人性的弱点，难免有“经济人”的自私的一面。当然，我们相信多数人是经得起各种诱惑的，但也保不住有软弱的时候。加上这些年来关系学盛行，一些人在官场实行市场原则，投桃报李，互相利用，损公肥私。试想，如果各地方政府驻京办“跑部钱进”都办不成事，还有那么多驻京办纷纷进驻北京吗？总是因为办成事了，大家才趋之若鹜的。

　　三

　　几点具体建议：

　　1.清理并减少审批项目。认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》、《行政许可法》和公务员法，切实转变政府职能。加快从经济建设型政府向公共服务型职能的转变，关键一着，是清理审批项目，把那些不该由政府审批的项目统统废除，把该由市场主体自己决策的权力统统交给市场主体。

　　2.预算公开、透明，这是对纳税人的起码尊重，也是民主法治、公平正义的起码要求。每年的全国人大要组织专门人员认真审查预算，有关政府部门要如实向人大报告编制预算的原则、过程。把各项开支的理由、去向、数目一一讲清楚，特别是行政管理费用，要交待清楚，不能再无限扩张了。经济建设型政府向公共服务型政府转变，主要或首先应体现在预算上，要经过几年的努力，使公共服务支出超过经济建设预算，成为第一大支出。

　　3.加快建立公共财政体系。公共服务要有公共财政支撑。公共财政一定要公开、要透明。公开了，透明了，才有真正的监督。

　　4.人大立法、部门规章的制定过程要民主化、科学化，要讲程序。人大要真正成为立法的主体，不要再依靠部门立法，宁可委托第三方(社会力量)也不要由部门立法。参与立法的人要真正懂行，不受某些利益集团左右。部门法规的制定要听取各相关利益主体的意见，不能关门立法。

　　5.对各级政府的考核体系要更加科学，体现科学发展观，强化公共服务的指标分量。

　　6.动用外汇储备，建立公共服务或社保基金。一万亿外汇储备，要用之于民。建立或扩大公共服务或社保基金，也是扩大内需。拿出3000-5000亿美元储备作基金，无碍大局，不会有多大风险。

　　(本文为作者在中国(海南)改革发展研究院第59次国际论坛上的发言提要，未经本人审阅。经授权，本报将于11月27日观察家版选发该论坛部分官员、学者的演讲）

(责任编辑：崔宇)