养路费：为何年年“口水战”

　　★《中国经济周刊》记者 李萌

　　报道

　　“在燃油税没有出台前，各地仍按照现行规定征收公路养路费等交通规费，是符合法律规定的。”11月23日，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人通过答记者问的形式，向社会的这一公开表态，为当前吵得沸沸扬扬的养路费“合法之争”画上了句号。

　　《通知》引发“违法论”

　　争论起源于一个通知。10月18日，交通部下发了《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，意味着2007年交通部门会继续征收养路费。

　　《通知》的出台引发了社会各界对“费出无名”的争议。其实早在今年八月份，《检察日报》就已刊文指出，养路费的征收涉嫌违法，因为1998年1月1日通过的《公路法》和1999年10月31日修正的《公路法》，已经以法律的形式明确规定自1999年10月31日起，公路养护资金只能通过征税来筹集，公路养路费宣告终止，车主无需缴纳公路养路费，公路部门也不应再征收养路费及滞纳金。

　　不少法律界人士也赞同这种观点，甚至有律师还起诉北京市路政局，要求法院判决征收养路费的行政行为违法。舆论也日益嘈杂起来。

　　就在各方争论不下之时，11月23日，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人通过答记者问的形式向公众表明了养路费的合法性。

　　立法机构的这一明确表态，让养路费之争渐渐平息下来。据公开资料显示，目前，各地交通部门已经接到交通部下发的有关征收2007年养路费的通知，并已经开始为明年的养路费征收工作做准备。

　　其实，取消养路费，代之以燃油税的“费改税”改革方案和呼声，已经持续多年。每年年底，对于未来是交养路费还是缴纳燃油税，在车主和司机中都会爆发一轮猜测和热论。

　　法理之争的由来

　　在这次似已平息的争论之中，律师周泽是养路费“反对派”中的代表人物。

　　早在今年8月，中国青年政治学院副教授、北京展达律师事务所律师周泽就提出，“养路费，最近6年都是违法征收”，并于10月30日上书全国人大常委会，要求审查养路费征收法规、规章违法问题并对违法征收养路费问题进行问责。

　　而在全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人答记者问表示“征收养路费合法”后，周泽也并没有“罢休”，提出了自己的观点。

　　“有关部门负责人对社会关注的问题作出回应，这是值得肯定的。但全国人大法工委、国务院法制办负责人的答记者问是一种公共关系行为，相应负责人的答记者问，仅仅是在回应公众舆论，而不是针对我提交审查养路费征收法规、规章违法建议书这样一种公民权利的具体答复。”周泽在接受媒体采访时表示。

　　“答记者问”中提到，根据《中华人民共和国公路法》的规定，国务院有关部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，2000年10月经国务院批准后发布。《交通和车辆税费改革实施方案》规定：“在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。”交通税费改革是依《中华人民共和国公路法》的授权，由国务院决定分步骤进行的，在燃油税没有出台前，各地仍按照现行规定征收公路养路费等交通规费，是符合法律规定的。

　　周泽对此表示，我国《立法法》规定，对非国有资产的征收等事项，只能制定法律。对车主征收养路费显然属于对非国有资产的征收，理应制定法律，行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章无权作出规定。而目前作为养路费征收依据却完全是法规、规章。

　　燃油税的十年等待

　　除了“养路费是否合法”这一争论的核心，“燃油税何时出台”也成为了舆论的焦点，很多人认为，只有尽快实现“费改税”才是平息争议的最好途径。

　　在“答记者问”中，国务院法制办公室负责人也表示：开征燃油税，建立以燃油消耗量为基础的税收制度，对于理清道路交通方面的税费关系，促进节约燃油、保护环境、建设节约型社会等具有重要意义。近几年，对与用车上路无关行业用油的补偿机制和渠道在逐步建立和完善。

　　但该负责人同时也表示，有关部门将“根据市场变化情况”，积极推进燃油税改革工作。将“根据形势发展变化情况”，修改和完善燃油税实施方案，在“恰当时机”向国务院报告实施燃油税改革的建议。

　　其实，这一要在“恰当时机”出台的新税种，已经让人们等了近十年。

　　1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以燃油附加费替代养路费，并准备从1998年1月1日起实施；1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将燃油附加费改为燃油税；2001年1月，国家税务总局前任局长金人庆表示，燃油税将在“适当时机开征”；2002年初，金人庆又称燃油税将“择机出台”；2005年1月，现任国家税务总局局长谢旭人透露，燃油税改革方案出台还需“选择时机”。

　　“千呼万唤这么多年，燃油税也该出来了。”有人如此评论。

　　还有别的选择么？

　　“我建议，放弃燃油税，将养路费改为公路使用受益费。”辽宁师范大学法学院副教授、辽宁星海九鼎律师事务所律师梁剑兵向《中国经济周刊》建言。

　　他表示，在2000年10月发布的《国务院批转财政部、国家计委等部门〈交通和车辆税费改革实施方案〉的通知》中，包括财政部、国家税务局、交通部在内的中央政府机构和中石油、中石化等12家单位达成一致：燃油税为中央与地方共享税，由国家税务局组织征收。

　　“这个方案改变了原有的地方政府自收自支，中央政府从中提成的旧有格局，改‘媳妇收钱，婆婆提成’为‘婆婆收钱，媳妇提成’，这自然遭受到地方政府的抵制和反对。而交通部作为‘娘家’，自然是维护本系统内地方交通部门的利益而与国家税务局这个‘婆婆’产生了不可避免的摩擦和冲突。”梁剑兵表示，这是造成当年“费改税”实施工作未完成的主要原因。

　　梁剑兵建议，应放弃由国税统一对国内商品油征收燃油税的计划，将现有的养路费改为公路使用受益费，仍为地方财政专项收入，明确规定各地商业性加油站等环节附加费由加油站代收代缴，上缴地方财政收取，全额划转地方交通部门支配使用，地方财政局对开支范围作出规定并且实施监督。有关部门应抓紧制定《中华人民共和国公路使用受益费征收条例》，该条例应该明确规定各地区每年实际收入的公路使用受益费总额不得大于该地区当年公路事业各项预算开支总和的110%—120%，超收部分一律划转扶贫基金或者移交慈善机构。

　　观点

　　没了养路费，养路钱哪儿来？

　　全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人

　　中国青年政治学院副教授、北京展达律师事务所律师周泽

　　辽宁师范大学法学院副教授、

　　辽宁星海九鼎律师事务所律师梁剑兵

　　观点一：

　　交通部门为何还征养路费？

　　周泽：国家法律已经取缔了养路费征收这种做法，养路费征收只是交通部门沿袭多年的做法。因此，我认为养路费违法。

　　对这种做法在1997年通过的《公路法》里面仅仅是保留认可，1997年的《公路法》里面规定了公路养护费用采用依法征收燃油附加费这样一种办法，拥有车辆的单位和个人在购买燃油的时候应该按照国家的规定征收燃油附加费，征收了燃油附加费不得再征收公路养护费。1999年《公路法》又做了修改，规定国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体的实施办法和步骤由国务院规定。修改的《公路法》里面不仅仅规定了国家采用依法征税的办法筹集养护资金，同时这个法律删除了旧法有关公路养护费的规定。这意味着1999年的《公路法》立法意图就是要取消养路费，在2004年《公路法》又做了一次修改，没有任何条款涉及到养路费的问题。

　　在《公路法》已经明确要取消养路费征收这样一种做法的情况下，各地仍然在征收养路费，甚至像交通部等部门还发布文件，通过国务院转发文件这种方式征收养路费，所以我认为它是违法的。

　　负责人：根据《中华人民共和国公路法》的规定，国务院有关部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，2000年10月经国务院批准后发布。《交通和车辆税费改革实施方案》规定：“在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。”交通税费改革是依《中华人民共和国公路法》的授权，由国务院决定分步骤进行的，在燃油税没有出台前，各地仍按照现行规定征收公路养路费等交通规费，是符合法律规定的。

　　观点二：

　　燃油税为何迟迟未出台？

　　梁剑兵：到目前为止，我国公路建设所需要的全部资金，主要从两个方面筹集：车辆购置税和养路费。1999年，国家修订公路法的时候，可能是对于我国车辆数量增长迅猛的势头估计不足，立法者依然出于过去的“入不敷出”的思维定式向中央财政伸手要钱。同时，也可能是因为养路费在遭遇车主抵制的情况下交通部门缺乏有效的强制和制裁手段，所以，被修订的公路法明文规定“国家依法采用征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”也许恰恰是受到“入不敷出”观念的影响，随着公路法的出台和修订，原有的公路管理条例并未随之修订或者被废除，尤其是关于征收养路费的法律规定在作为下位法的公路管理条例中依然“逍遥法外”地存在着。导致公路法将公路建设资金的筹集渠道实际上从原有的两个增加到三个。

　　而且，《中华人民共和国公路法》修改后，除去原有的中央和地方在财权的纵向矛盾外，又增加了一个税务体系和交通征收体系的横向矛盾，也是改制迟迟无法推行的重大阻力。

　　负责人：2000年时，考虑国际市场原油价格较高、波动较大，为稳定国内油品市场，国务院决定分步实施交通和车辆税费改革。第一步，从2001年1月1日起，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费；第二步，根据国际市场原油价格变动情况，由国务院择机出台燃油税。近年来，国际市场油价持续大幅度上涨，并一直处于高位运行，燃油价格很不稳定，我国成品油价格也有了大幅度提高。在此情况下，没有推出燃油税改革的具体实施办法。

　　观点三：

　　交通税费关系如何理清？

　　周泽：虽然长期以来公路养护一直是由向车主征收养路费来维系的，但并不意味着停止征收养路费，公路就无法养护了，国家完全可以在包括向车主征收的车辆购置税、车船牌照使用税等税收形成的公共财政中，对公路养护资金作出专门的预算。

　　负责人: 开征燃油税，建立以燃油消耗量为基础的税收制度，对于理清道路交通方面的税费关系，促进节约燃油、保护环境、建设节约型社会等具有重要意义。近几年，对与用车上路无关行业用油的补偿机制和渠道在逐步建立和完善。下一步，有关部门将根据市场变化情况，积极推进燃油税改革工作。一是根据形势发展变化情况，修改和完善燃油税实施方案，并进一步落实改革配套措施；二是继续密切关注国际市场石油价格变动情况，在恰当时机向国务院报告实施燃油税改革的建议。

　　梁剑兵：如果要收养路费, 养路费的收入额度计划也绝对不能象有些人所说的那样按照上年度征收总额加浮动系数的方法进行征收，因为这样会严重地加重社会负担，违背“专款专用”的财政原则，并且容易孳生贪污腐败现象。我们必须抛弃过去的“量入为出”的思路，改为“量出为入”原则，严格按照支出预算进行征收，对实际超收部分直接转入扶贫基金或者移交官方慈善机构。

　　应放弃由国税统一对国内商品油征收燃油税的计划，将现有的养路费改为公路使用受益费，仍为地方财政专项收入，明确规定各地商业性加油站等环节的受益费由加油站代收代缴，上缴地方财政收取，全额划转地方交通部门支配使用，地方财政局对开支范围作出规定并且实施监督。

　　（文中“负责人”相关内容来自新华社11月24日发布的《全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人答记者问》）

　　资料

　　新中国成立后养路费相关法规

　　早在1950年，原政务院就制定了“用路者养路”的政策，对汽车、拖拉机征收公路养路费，同年交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法》。

　　1987年国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》第18条规定：“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费”。

　　1991年交通部、财政部、原国家计委、原国家物价局联合发布了《公路养路费征收管理规定》。

　　1997年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国公路法》第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”，“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。”

　　1999年全国人大常委会对《中华人民共和国公路法》作了修改，将第36条修改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”

　　根据《中华人民共和国公路法》的规定，国务院有关部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，2000年10月经国务院批准后发布。《交通和车辆税费改革实施方案》规定：“在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。”

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(责任编辑：胡立善)