■应寅锋 冯莉 国家助学贷款制度是为实现大学生入学机会的公平而提供的一项重要制度安排。在实际实施的过程中，仍体现出设计和制度上的缺陷。本文从商业银行和高校两方面分析了“惜贷”的原因，并从公共经济学的公共产品理论出发，提出贫困学生教育应属于政府公共服务的范畴，国家财政应成为国家助学贷款的最终风险承担者。 我国国家助学贷款制度实施现状分析 我国高等学校实施教育收费以来，高校的贫困生群体不断扩大，为了解决贫困生的教育经费及生活问题，国家助学贷款制度应运而生。这是一个涵盖国家政策、福利、教育和金融的复杂混合工具，目的是帮助高校贫困学生完成学业，具有明显的政策性特征，但本质上属于商业性贷款，而且是一种以信用方式提供的个人教育消费信贷。从１９８６年实施至今，助学贷款制度已经被证明对贫困大学生顺利完成学业起了一定的积极作用。特别是２００４年６月实施新政策、新机制以来，国家助学贷款资助金额和资助人数超过了以往５年的总和，至２００６年７月全国累计已审批贷款学生２３０万人，累计已审批合同金额１９０．９亿元。 然而从实践层面上看国家助学贷款的政策效果与该制度推行的初衷还有一定的距离。特别是地方高校的落实工作发展缓慢，至２００５年１２月底，获得贷款学生数占在校学生数的平均比例只达到８％。全国学生贷款管理中心主任崔邦焱也提到，全国应开办国家助学贷款的１７１４所普通高校中，有２４８所地方高校尚未启动，部分省区或高校虽启动了这项工作，但审批贷款人数和金额仍然偏低。 究其原因：首先，商业银行始终是我国助学贷款制度的主角，这既不符合助学贷款的制度设计（助学贷款的核心是“助学”）也不符合商业银行的价值取向。因为转型中的银行逐渐实现了市场化，有效规避风险、追逐利润的最大化几乎是商业银行本能的首要选择。而国家助学贷款业务不仅运作成本高、回报利润低、潜在风险大，而且我国尚没有健全的个人征信体系作保证，“惜贷”自然成为商业银行必然的选择。２００４年国家助学贷款制度调整后，虽实行风险补偿金制度 通过风险补偿金来弥补商业银行的收益不足，但并未从根本上解决商业银行的风险成本问题。 其次，从高校来看，招生规模的不断扩大，学生人数的急剧增加、教育基础设施的扩建使高校对资金的需求急剧上升，而且政府财力投入也有限，许多高校都面临资金紧缺的压力。１９９９年大学扩招以来，高校贫困生问题进一步突出。但目前的助学贷款体系并不能为大多数贫困生解决资助经费，部分高校学生的欠费已严重影响到学校资金的正常运转，经费短缺已成为高校管理中非常突出的问题。另一方面，高校作为国家的人才培养机构，不能以家庭经济状况为标准来选择学生，开设“绿色通道”，保证贫困学生正常入学，这是教育部，更是社会对高校提出的基本要求，高校更不可能通过乱收费或多收费等手段解决资金紧张问题。学校是助学贷款过程中银行和学生的连接者，其工作的根本目的是让贫困学生通过助学贷款缴纳所欠学校的各项费用，但高校也要为此支付相应的管理成本。２００４年助学贷款政策调整后，高校要为国家助学贷款支付相应的风险补偿金，如某高校２００４年国家助学贷款１０００万元，风险补偿金比例为１４．５％，地方财政和高校各负担５０％，那么高校要拿出７０．２５万元风险补偿金。这势必会加剧高校财务的紧张状况，高校是否有更多的能力来分担风险成本？这是否又会造成高校的“惜贷”现象？高校面临着越来越大的压力。 公共产品理论视角下财政应成为国家助学贷款的最终风险承担者 公共经济学中公共产品理论根据非竞争性和非排他性将所有物品进行分类：一类是私人物品Ｐｒｉｖａｔｅ Ｇｏｏｄｓ，既具有排他性也具有竞争性；第二类是纯公共产品ｐｕｒｅ ｐｕｂｌｉｃ Ｇｏｏｄｓ，既具有非排他性也具有非竞争性；第三类是准公共产品ｑｕａｓｉ－Ｐｕｂｌｉｃ Ｇｏｏｄｓ，包括具有排他性但不具有竞争性的“俱乐部产品”、消费上有竞争性但无法有效排他的公共资源类产品、以及非排他性和非竞争性都不充分但具有较大正外部效应的公共产品。现实生活中大多数产品和服务都属于准公共产品或服务。这三种形态产品的资源配置方式各不相同。一般来说，市场机制能有效解决私人产品的供给问题；纯公共产品一般由政府采取财政拨款方式直接提供；准公共产品或由政府提供，或由政府和市场共同提供。 教育应界定为具有较大正外部效应的准公共服务，整个社会都能从较高的教育水平中受益。但是教育资源十分有限，而且具有一定的竞争性，如果增加一个单位对教育服务的消费，势必会影响其他人消费的数量和质量，因此其边际成本为正。同时，教育服务消费又具有一定的排他性，如我国高等教育通过招生指标分配、考试、筛选、收费，可将部分同龄人排除在高等教育服务之外；而且个人若受到良好的教育，其本人和家庭可直接从中受益，其效用是排他的。因此，从整体来看，高等教育属准公共产品服务的范畴，应由政府和市场共同提供。所以我国的高等教育实行了由政府财政补贴和向受教育者即学生及其家庭收费的混合成本提供方式。 教育中包含的层次较多，义务制的基础教育已被看作是公共产品。笔者认为，贫困学生教育也应属于政府公共产品服务的范畴。原因有二： 第一，提供教育服务是政府和财政的基本职能。从政治上说，受教育是公民的基本权利之一。我国在宪法和教育的相关法律中明确规定了公民的受教育权，而且规定不能因公民家庭经济背景不同，剥夺其受教育的权利。我国高等教育虽然不属于国家义务教育的范畴，但随着其规模的扩大，入学机会的增多，目前已进入大众化发展阶段。《世界人权宣言》中“高等教育应根据成绩而对一切人平等开放”的原则在我国正逐步成为现实。所以，保证公民受教育的权力应该是政府和财政的基本职能之一。 第二，在公共财政框架下实现教育公平。公共财政是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动和财政运行机制。２０世纪９０年代中期之后，处于经济转型期的我国社会贫富分化加剧，以经济状况为核心指标的贫困居民数量上升。我国居民收入分配的基尼系数已逼近０．４７，超过国际公认的警戒线。较高的高等教育个人成本分担比例对大多数农民家庭和相当一部分城镇居民家庭构成了极大的经济压力。如果庞大的贫困学生群体——这一宝贵的人力资源仅仅因为贫穷被拒之于高等教育的门外，这不仅是我国人力资源的巨大浪费和流失，更不利于我国和谐社会的构建。此时，公共财政无疑应是解决贫困学生教育有关问题的有效途径。公共财政应更关注教育的均衡性，作为公共产品生产者和提供者的政府，在保证贫困学生，尤其是农村贫困生享受大学教育这一基本权利方面，应更多地向社会弱势群体倾斜，因为这将有利于加強社会弱势群体的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。所以，对贫困学生教育的投入可实现教育的公平，应纳入政府公共产品服务的范畴。 我国国家助学贷款制度的实施效果直接关系到贫困生个人、高等教育及整个国家和整个社会的和谐发展。国家助学贷款体系的建设已成为我国贫困学生接受高等教育费用来源的重要机制。助学贷款的核心是“助学”而不是“贷款”“助学”体现的是政府的责任，国家财政应成为国家助学贷款这一社会公共产品的最有效提供者。为此，政府财政应加大国家助学扶持力度，通过增加财政预算中教育支出的比重、开征教育税、筹建专门办理国家助学贷款业务的教育银行、建立农村和少数民族贫困生专项基金以对农村地区和少数民族地区适当倾斜等措施，让越来越多的寒门弟子有机会改变他们的命运，成为国家的栋梁，真正实现教育公平，真正实现公共财政促进社会和谐发展的目标。 （作者单位：中国社会科学院研究生院；河北大学经济学院） (责任编辑：悲风) | 
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