提要 今年７月，国务院决定建立国家土地督察制度。目前，国家土地督察上海局四人筹备小组已悄然成立。据悉，上海局督察范围不止上海一地，还涵盖了浙江、福建两省及宁波市、厦门市两个计划单列市。国土局官员表示，违法用地大多都是当地政府，原来国土资源局下属的监察处级别太低，很难监督，设大区局有利于对地方政府监管。

　　上海先行全国将设９个土地监督局

　　这几天上海大木桥路１２３号的上海市人事局一片忙碌。他们正准备迁出这栋四层高的砖红小楼。１２月４日下午记者看到大部分人员都已撤走。

　　这里即将迎来新的主人——国家土地督察上海局。

　　据上海房地局系统人士向记者透露，国家土地督察上海局一个高规格的四人筹备小组已于日前悄然成立，筹备小组的办公地点设在上海市房地局所属的一个宾馆内。

　　这是今年７月，国务院正式决定建立国家土地督察制度以来，首个进入筹备阶段的国家土地督察局派出机构——包括上海局在内，全国将有９个国家土地督察局。

　　（注：国家土地督察北京局，督察范围为：北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区；国家土地督察沈阳局，督察范围为：辽宁省、吉林省、黑龙江省及大连市；国家土地督察上海局，督察范围为：上海市、浙江省、福建省及宁波市、厦门市；国家土地督察南京局，督察范围为：江苏省、安徽省、江西省；国家土地督察济南局，督察范围为：山东省、河南省及青岛市；国家土地督察广州局，督察范围为：广东省、广西壮族自治区、海南省及深圳市；国家土地督察武汉局，督察范围为：湖北省、湖南省、贵州省；国家土地督察成都局，督察范围为：重庆市、四川省、云南省、西藏自治区；国家土地督察西安局，督察范围为：陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团）

　　不过这一切还是在低调进行——国家土地副总督察甘藏春(甘藏春新闻,甘藏春说吧)４日对记者表示，全国统一挂牌时间尚未确定。

　　四人小组异地派遣

　　记者获悉，筹备上海局的四人小组成员都是国土资源部从外地抽调的“空降部队”。他们原来的身份分别是国土资源部直属机关党委常务副书记张乃贵、黑龙江省土地开发整理中心主任赵凤江、中国土地勘测规划院调查所所长徐建新、国土资源部土地利用司副司长刘玉杰。

　　“他们是１１月２１日正式进驻上海，开始筹备工作的。”上述人士向记者透露，“人员肯定都是中央派过来，负责人是正局级干部。”

　　不过，除了四名筹备小组成员之外，国土督察上海局的其他人员都还没有到齐。

　　１２月４日，记者敲开四人小组办公的房门，四位筹备人士称正在赶制筹备方案，晚上要召开紧急会议，婉拒了记者的采访要求。

　　在上海房地系统内部人士看来，这个机构被认为借鉴了央行的跨地区分行做法——１９９８年底，中国人民银行实行机构改革，撤销３１个央行省级分行，成立九大区行，作为中国人民银行的派出机构。

　　当时的目的正是为了增强央行的独立性。而从九大区的具体划分来看，两者几乎如出一辙。

　　而上海局督察范围不止上海一地，还涵盖了浙江、福建两省及宁波市、厦门市两个计划单列市。

　　“设大区局肯定有利于对地方政府的监管，”复旦大学房地产研究中心主任尹伯成评论说，“行政级别的提高是独立监管的保证。”

　　这一说法得到了一位不愿意透露姓名的地方国土资源局官员认同：“其实违法用地的大多都是当地政府，原来国土资源局下属的监察处级别太低，很难监督。”

　　人权财权尽归中央

　　此次四人小组一个明显特点是，其成员都是土地管理方面的行家里手，且从外地调来，又普遍对地方土地管理问题有一定了解。

　　“所有派驻地方人员都没有从当地国土资源局内部抽调，而是采用了中央部委选派和考核录用结合的方式。”上述地方国土资源部官员透露说。

　　今年７月，在国务院下发的名为《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》的５０号文件中，对这个新设机构最为敏感的人事和财权做了明确表述。

　　文件规定，国家土地督察局的编制在国土资源部机关行政编制总额外单列。行政编制总量为３６０名，由国土资源部部长兼任国家土地总督察，其中副部长级(国家土地专职副总督察)领导职数１名，司局级领导职数６７名。

　　同样在５０号文件中，对土地督察局办公经费来源也有明确的规定即所有经费来源于中央财政。

　　“概括而言，人事财权的上收就是要对地方政府买卖土地冲动进行有力制约。”尹伯成评论说。

　　监察职能升格

　　国家土地督察局的成立，对于各地方国土资源部门而言，也面临着各项事权的重新梳理与调适。

　　此前７月份，国土资源部副部长李元对全国土地督察制度曾经有一个公开解读——“派驻地方的土地督察机构，不改变、不取代地方政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等土地管理职权。”

　　一般认为，这个表述意味着归属地方的土地管理职权并没有因为督察局的设立而上收中央，但在原有事权划分不变的前提下，督察局将进行垂直“监督”和“调查”。

　　“实质上，这是对监督职能的一次大升格。”据浙江省一地方国土资源局人士透露，督察局的监察和调查职能，原国土资源局都有相应处室对应。其中，监察处及监察职能将铁定被保留。

　　而将成立的国土督察局的监察职责的表述中，更有“对土地利用和管理行为进行全方位的监督检查”的字眼。

　　至于国土督察局与地方原有土地执法监察机构如何分工，上述浙江省国土资源局人士则认为：“我觉得初步监督肯定还是会由监察处来做，督察局将会在此基础上进行重点督察。这样才有威慑力。”

　　而按照今年７月国务院关于建立国家土地督察制度的通知规定，这些派驻地区的国家土地督察局履行的是监督检查职责，不直接查处案件。督察局可以将查处结果直接移送监察部——从编制上看，国家土地总督察办公室属于国务院授权国土资源部成立的机构，在机构设置上与国土资源部平行。

　　（选自２１世纪经济报道）

　　突破中央集权和地方分权循环怪圈（观察家言）

　　国土资源部和国家环保总局在若干地方设立跨省市的督察机构，不是一个短期的权宜之计，如果考察一下它的背景，及最近一段时间内中央政府所采取的一系列措施，就会发现，此举具有相当长远的意义。它很有可能标志着过去若干年地方分权格局的结束，这对于中国未来经济、政治等诸方面之演变，将会产生十分重要的影响。

　　中央、地方大换位

　　中国经济呈现出非常明显的周期性波动，而这种周期性与中央政府的集权和地方政府分权之间紧密相关。本轮循环始于１９９４年进行的分税制变革。这项变革以扭转中央财政在财政收入分配中的不利地位为出发点，具有较明显的财政集权特色。其后的经济政策也具有集权性质。

　　此时，地方官员需要寻找新途径解决本级财政收入问题。为此，地方政府在中央政府的法律与政策缝隙，创造了一系列新政策，扩展了自己在经济事务中的支配权，从而形成了一种分权格局。

　　地方层面的这些政策创新推动了经济的快速增长。但随后不良后果也陆续暴露。投资过热也让中央政府不能不担心银行信贷风险。从社会方面来看，较快的经济增长会扩大地区差距，也扩大同一地方群体间的收入差距。近些年来，比较明显的另一个问题就是环境污染及生态恶化。

　　这种局面迫使中央政府采取更为严厉的治理整顿措施，即直接针对地方政府的违规行为，处理官员，并在个别行业处理企业。建立土地与环保督察体系，则是从制度方面入手，由中央政府出面直接约束地方政府的行为，以实现宏观调控的目标，同时更好地平衡经济增长与社会发展之间的关系。

　　构建“稳定三角”

　　因此，不管是中央集权还是地方分权，都面临着两难困境。这恐怕正是人们需要面对的问题：为什么会有“一统就死、一放就乱、一乱就收”的周期循环？为什么地方分权在带来增长的同时，总是带来那么多政治、社会问题？

　　建立土地、环保督察制度，在重构中央与地方政府关系方面做出了有意义的尝试。中央政府似将逐渐建立自己的法律与政策执行机构。但需要注意的是，这些机构要想有效发挥作用，就不应当把主要精力用于直接监督地方政府，而应当在自己对民众承担责任的领域直接执行自己的法律与政策。这就需要划分中央政府派出的行政、执法机构与地方政府管理的事项的范围，并使其具有执行力。

　　这样，在中央政府、地方政府和民众之间就构成一个“稳定三角”。民众通过民主途径同时约束地方政府和中央政府，中央政府通过向民众提供救济的方式约束地方政府，中央政府和地方政府则分别就其法定职能向民众承担责任。

(责任编辑：孙可嘉)