主持人：今天下午的重点是讲农村的医保、养老保险。下面邀请劳动和社会保障部农村保险司副司长刘从龙同志就 人口老龄化背景下的农村养老保险制度制度探索，作一个重要的讲课，大家欢迎！　　

　　刘从龙（劳动和社会保障部农村保险司副司长）：

　　各位领导，各位专家下午好！非常感谢李主任的邀请，使我有机会在这里和大家介绍一下农村养老保险制度制度的情况。

　　关于推进社会主义新农村建设对养老保险情况做了具体部署，探索与农民经济发展相适应的社会保险制度。目前这个工作是怎么样？现在发展情况怎么样，存在那些问题，下午给大家汇报一下这方面的情况。

　　非常感谢各位给我这个机会，听我的介绍，说老师话，新农村建设是一个非常重要的问题。我们关注农民的收入，生活保障，社会保障方面的制度建设。

　　题目：

　　这个工作开始的时间比较早，从1986年开始初期的探索，1986年是七五计划，里面就提出要探索建立农村养老保险制度制度，并且选择部分地方进行试点，逐步扩大保险覆盖面。1986年上个世纪八十年代默契，我国经济体制改革是从农村开始，实行年产承包责任制，调动了农民积极性，一方面很快解决了文保问题，同时劳动力得到了发展。很多农民就业开始进入市场，生产生活条件也大部分依赖市场，比如农产品比例越来越高，他的生活和生产也依赖市场，农产品要靠市场取卖，特别是就业，很多农民走出农村，去城市就业，带来的结果就是一方面农民的生产生活不仅仅过去在自然条件下，仅仅受自然的影响，还受市场的影响。

　　这样的话，我们过去原油的一套保障方式，原来的保障方式一个靠家庭保障，集体时候靠集体保护。随着家庭联产承包制的改革，集体保护逐渐瓦解了，需要新的保护体系适应农民新的生活生产特点。在国家民政部根据七五计划要求开始在一部分进行试点。最早是在江浙地带，乡村一级建立养老基金，给老年人发放老年补贴的方式，在乡镇或者村建立一个比较小规模的方式，民政部及时总结经验，1986年在当时张家港市建立农村保障体系雏形，包括建立农村养老保险系统，解决农民的方式有一项叫做五保制度，就是对三无的老年人无劳动能力无无赖无靠无经济来源的人进行保护。如果我们对新的老年人将来会老的老年人如果没有新的制度很多人会感到比较困难。这样的话五保户会越来越多，农民在青壮年的时候，我们能够建立一种保险制度，政府引导他把一部分资金积累下来，解决养老问题，五保制度就业制度压力就会越来越少，适应市场机制的体系。这是我们当时的初中。

　　1990年底民政部给国务院写了一个报告，在一些县进行试点。为什么过去是乡村开始，为什么提高县一级。我们发现在乡村级建立保险制度规模太小，起不到保险机制，达不到要求。基金管理如果在乡镇一级基金管理很难规范。3.涉及农村建立基金会随意性比较大，他想发多少就发多少，没有科学的机制，没有测算标准。所以我们认为建立县一级农村养老保险机制，所以从1991年开始建立。当时民政部在烟台和威海选择了五个县开展试点。当时采用的办法，只要农民担保，集体有经济能力的时候，那个地方经济也比较发达，农民的收入比其他地方稍微高一些，如果他自己愿意参保，集体给一部分补助，全部记载在个人名下，不会罗在别人名下。农民一旦进入 60岁领取养老金，根据你个人帐户的积累，包括你个人的缴费和补助，县一级的管理进行购买国债和银行的协议存款，运营的收益也记在农民的个人帐户，使农民到老的时候根据帐户的累计金额进行计算。这个制度在山东开始试点，得到了当地试点地区老百姓的大力支持，参与率非常高。后来这个试点逐步向全国扩大，后来在1992年张家港又开会扩大试点，逐步扩大到全国，进行试点。

　　1995年国务院开始总结试点经验，95年时国务院办公厅下放了51号文，这个要求各级政府加大工作的推动力度，把这个事情做好，从95年开始进入了稳步发展的时期。一直延续到97年，这个制度就参保到年底，参保人数到8200万，当时发展势头比较好。

　　1998年当时涉及到金融保险业的改革，当时叫做整顿保险业，当时的金融在那个时候一方面快速发展，一方面规范管理不够，设计到金融保险业进行整顿规范。这里面把农村养老保险纳入里面，当时有的同志认为，在农村搞养老保险涉及到金融一样，如果在农村搞养老保险，涉及到政府是否可以承担这种负担，农村养老保险搞起来之后，我们把前提建立起来，县一级管理有一个两会，乡村级管理，发放贷款出现了一些 问题，有一些同志就会担心，农村养老保险会出现类似问题。所以说，开展整顿规范制度，这个我们可以这么说，和农村两会不是一码事，农村互助基金会是乡村级管理，既存又贷，是农村农民资质制度在搞金融，确实有一些风险，仅仅不止他有风险，但农村社会养老保险制度完全不一样。

　　第一，他是在县级以上管理。钱不在乡村管理，全部到县以上。

　　第二，他的资金不能进行集体投资，贷款，只能购买国债、存入银行。所以说他不可能出现两会出现的状况。但是当时给领导汇报不够，所以当时进入整顿规范时期。

　　到了2002年，大家知道年底召开了十六大，里面提出了探索农村养老保险制度制度，把农村养老保险制度制度发展方向进一步明确了。这时候农村养老保险制度制度进行了改革创新时期。我刚才说了，农村养老保险制度制度主要是农民个人缴费，政府没有投入了。到了2002恩年确定新的政策，新的发展方向，有一些地方政府拥有一部分资金，政府财力不断的进行改善，具备条件的地方开始用一部分资金补助农民缴费。

　　我国农村社会养老保险发展现状

　　到2005年底，全国31个省、自治区、直辖市的1900个县开展农村社会养老保险工作，5442万农村参加保险，积累资金310亿元（比上年增加26.5亿元），301万农民领取养老金（比上年增长96万人），当年支付保险金31亿元（比上年增加6.79亿元）。

　　农村社会养老保险的主要特点

　　筹集：以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持

　　管理：实行个人帐户基金积累制，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，基金以县为单位核算平衡

　　农村个人缴费和集体补助全部记在个人名下，是自己来存钱，用于自己的养老，不是用于别人身上。

　　现在缴的钱是用于以后支付。为什么采用这种办法？我们知道，在农村一个是他的收入很难进行核定，农民的个人收入去统计，现在有一个农民家庭人员纯收入，是通过调查的，准确统计很难进行的，不像城镇一样。

　　中国的农村不同的地方发展的差异太大，即使在一个县差异很大，很难确定费率。

　　如果我们在农村要搞养老保险，如果确保达到某一个替代率，也是非常难的。

　　为什么？如果要达到某一个替代率，比如达到60%，政府要承担无限责任。城镇的养老金隔了几年政府就要往里补钱，是一笔很不少的钱。如果在农村采取这种方式压力非常大。

　　我们的农村也非常担心如果我参加这个制度，交的钱不是用于我自己的养老，是别人的养老的话，农民是不愿意参与的。如果自己交的钱自己能够清楚看到，这样很透明的管理，农民就比较放心。因为过去一贫二调，把农民搞怕了。所以我们采用这个颁发，个人帐户基金积累制。

　　计发：根据个人帐户基金积累总额和平均余命确定养老金发放标准、按月发放养老金

　　个人缴费多少，集体补助多少，都计入个人帐户，也通过运营，每年回报率是多少也清清楚楚记在个人帐户，满60岁以后看总额计算是多少，本息是多少，然后根据60岁以后的平均余命来确定他发放养老金的标准。

　　当前存在的主要问题：

　　1.参保率低，覆盖面窄，保障不足

　　很多地方参保的人数很少，但是有些地方参保比较多，保障不足，保障水平低。人均每一个人一年才1000元左右，一年没有多少钱。

　　2.政府责任特别财政扶持没有到位

　　这件实政府的之责任怎么体现？政策扶持，当然是必要的。但是有一些配套政策到目前为止没有完全的落实，特别是财政的扶持。比如中央财政，对城镇的养老保险有好几百个亿，在农村养老保险还没有得到很妥善的解决。

　　大家知道，像农村过去的五保制度，过去也是就中央出政策，地方出钱，其实是农民自己拿钱。后来取消农业税，近一两年才纳入政府财政计划里。但农村养老保险制度财政怎么扶持，还是一个问题。也可以是说一个很主要的问题。

　　3.基金保值增值存在较大困难

　　增值越高，将来的支付力量越大，从道理上是这样。但事实上一系列的政策来配套，一系列的办法，比如投资工具、投资渠道。现在存银行买国债，当然安全性比较好解决。 单位仅仅两种工具回报率低，安全性和收益性往往是有矛盾的，现在我们处在矛盾之中，这个问题没有很好的解决。有关的政策扶持。

　　比如说过去搞邮政储蓄，大家知道，邮政储蓄在农村吸收存款，只存不贷，把存款吸收上来交到人民银行，当时人民银行给的利率是很高的，邮政储蓄根本不需要贷款可以得到很好的汇报。但是农村养老保险制度制度没有得到保障，也是影响这个制度运行的原因。

　　主要争论

　　学术界、政府不同部门，不同的人可能有不同的看法，不同看法主要集中在以下几个方面

　　1.需要不需要建立农村养老保险制度制度？

　　2.当前是否有条件建立农村养老保险制度制度？

　　中国是一个人口大国，是发展中国家，现在还没有条件解决农民的养老问题，现在考虑不了，也是一种看法。

　　3.应该建立什么样的农村养老保险制度制度？

　　为什么发展不好，因为制度本身有问题，我们要搞的不是这样的，是要重新搞一套，这不是保险，就是农村个人存钱。怎么样建立这套制度，都有不同的争论。

　　正是因为这些争论，影响了制度的发展，影响了很多配套政策。既然有不同的看法，政府部门之间的协调起来就存在很大困难。我要发一个文件，要会签，思想不通，怎么发文件，是比较难的。

　　今天下午是一个论坛，讲讲我个人的看法。

　　第一，是否需要不需要建立农村养老保险制度制度？

　　（一）农民养老不完全是个人问题，而是社会问题

　　我是学社会学的，有一个概念叫做社会问题。当一个问题的产生影响到整个社会，这个问题必须动用社会政府的力量才能得以解决，个人力量解决不了就构成一个社会问题，足以影响整个社会大多数人的生活，这样的问题就是社会问题。农村养老问题应该不是个人问题，是社会问题。

　　1.农村人口老龄化程度高，老年人口数量多，是一个庞大的特殊的社会群体。

　　2.农村老年人口贫困问题严重，对社会稳定产生重大影响。

　　（第一点）农村的人口老龄化的程度比城镇要研究的多，这种趋势相持续几十年。有一些学者说会持续2040年。

　　我们反贫困，扶贫，但对老年人的关注不高。

　　今年前不久老龄委开的一个会议，公布中国老年人频宽数字1010万，城镇860万，农村贫困发生率是城镇的三倍以上。在总人口里，老龄人的总人口贫困发生率要比城镇三倍以上。

　　2002年也是全国老龄委曾经组织过一次大的调研，调查四个省进行抽样调查，访问了一万2千户家庭，生活开支低于当地生活开支一半以下，比如农民一个月生活是300，如果低于150认为是贫困县。老龄人贫困线是50%左右。

　　农村老龄贫困的问题，从调查数据讲是非常严峻的。前不久开黑龙江一个企业家花了30万，请了十几个退休教师在全国进行老龄人生活调查，结果触目惊心，不得不让人高度重视。

　　3.农村人口出生性别比异常，值得社会高度关注。

　　按照正常情况下，我们的农村出生性别比106：100，男婴比女婴稍微高一些，但目前远远超出这个比率。这样的话，如果是这样的状况，大家很容易想到，我们以后的男青年会找不到对象，会产生一些很严峻的现象。

　　因为我们的农村还是靠家庭养老，当然不是唯一的原因。在农村非得养一个男孩子，女孩还少养父母的。

　　如果再强调家庭养老，这个问题不是个人问题，和社会政策有关，影响到大多数人人群，这个问题严峻到这种成都，不得不重视。

　　（二）农村传统养老方式功能弱化，迫切需要建立农村养老保险制度制度

　　1.家庭养老功能因子女数量减少，家庭小型化或空巢化，代际经济关系变更而弱化。

　　（1980到2000年农村平均家庭规模由5.54人减少为3.65人，农村家庭老人负担系数由7.79%下降为10.95%，山东省调查，因赡养发生纠纷的51.4%）

　　2.土地保障因土地产出比例下降，土地产权不完全而弱化

　　（1978—1998年，农民从第一产业的收入比重由91.5%下降到57.2%）

　　农村的土地产权不是完全的土地产权，农民老的时候不能完全把土地户变卖，比如德国可以把自己的土地经营权转让拿到一笔养老金，在我们国家不可以，土地是集体所有，不是个人所有，不是家庭所有。

　　3.社区扶持在少数地方有所加强，大多数地方集体经济解体，保障功能弱化

　　（1995年以来，80%以上的乡镇企业改制为私营企业）

　　集体的扶持力量也在弱化。

　　（三）农民的生产生活越来越依赖市场，迫切需要建立适应市场经济条件的农村社会养老保险制度

　　1.农业生产资料和农产品的市场化比例越来越高，农民的生产生活受到自然条件和市场条件的双重影响

　　（2001年，农村居民现金收入占总收入的74%）

　　2.越来越多的农民进入城镇从事第二、三产业，他们的就业和收入完全受市场的影响

　　（2001年，农村居民工资性收入占总收入的32.6%）

　　农村和城镇之间的交流越来越频繁，我们现在的城乡关系不是过去的城乡关系。这样的话，如果考虑社会保障制度的时候把农村和城镇一部分有，一部分没有，就会产生严峻的社会问题。事实上目前面临的状况也是这样，有的专家在研究社会保障制度的覆盖，在城镇和农村覆盖面是22：1。人均保障24：1。

　　城乡之间的收入差距和社会保障覆盖率有非常大的关系

　　3.新型城乡关系的发展，需要统筹考虑城乡社会保障体系建设。

　　（1999年，全国社会保障支出1103亿元，其中城市977亿元，占80%，农村126亿元，占11%，城市人均 413元，农村人均14元，两者相差29.5倍）

　　二、当前我国是否有条件建立农村社会养老保险制度？

　　（一）经济条件

　　1.我国农业总产量占GDP的15%以下。

　　今年我国财政收入光七千个亿

　　（第二条）

　　2.政府财政收入快速增长。

　　3.今年农民收入增长速度加快

　　4.建立农村养老保险制度制度，对调节收入分配、减少贫困、扩大内需、提高劳动力素质将产生积极作用。

　　不能说我们完全具有这个条件，但初步具有这个条件。前不久看到一篇文章。一个专家说1935年美国公布社会保障法令，当时他那个水平如果把我们的收入用于美元国际购买力是超过他们当时的水平。

　　1935是美国经济大萧条时，建立社会保障制度，不是经济发展在很好的时候，往往是社会关系比较矛盾的时候。

　　不是当政府也了剩余的钱来做社会保障，是处在社会条件之下，经济条件是基础。

　　（二）社会条件

　　1.农村基层民主有所发展。

　　2.现代信息技术向农村扩展。

　　3.农民养老保障意识有所增强。

　　4.建立健全农村养老保险制度制度对落实计划生育政策、优化出生婴儿性别比

　　（ 三政府条件

　　三农问题非常重视

　　2.十一五规划提出

　　2.建立农村养老保险制度制度，对于保障广大农民群体的切身利益

　　做法一

　　以个人缴费为主，集体补助为政府财政基本没有投入，采取完全个人帐户基金储备积累颁发，不确定待遇标准

　　讲几个例子，山东省烟台市，全国多数地方采用这一做法。烟台式今年接近18个亿元，过去政府没有拿钱，完全靠农民自己拿钱。所以说，应该说农民的参保积极性还是非常高的。

　　做法二

　　个人、集体、政府按一定技术和比例缴费，采取大帐户，小统筹的办法

　　如江苏省苏州市、山东省青岛市

　　大帐户、小统筹

　　政府及集体补助与个人缴费各占50%，按照当地的人均收入比例20%来进行缴费，个人交10%，政府补10%，大家调动了农民的参保积极性，提高了农民的生活水平。

　　做法三

　　个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，以个人帐户为主，统筹调剂为辅

　　如北京市大兴区

　　政府对参保农民给予定额补贴建立政府调剂金

　　做法四

　　以个人缴费为住，集体补助为辅，采取完全个人帐户基金积累办理，政府对个人帐户基金给予利息补贴

　　安徽省霍山县、霍邱县

　　政府每年对农民养老个人帐户基金给予2%的补贴

　　我们现在的老头老太太对买国债非常感兴趣，为什么国债会高一些，如果政府出这样的政策，不一定要拿多少钱，引导参保意识

　　做法五

　　政府提供奠定资金，本地区符合条件的农民统一参保，按一定基数和非率缴费，确定待遇标准，实行现收现付

　　如广东省东莞市

　　三、我们要建立什么样的农村养老保险制度制度

　　（一）城乡统一还是城乡统筹

　　对保障一部分低收入对象的生活保障问题确实有很大作用，但是说老实话，我对农村情况比较了解，城乡差别还是相当大。如果城市和农村二元一下打破，不现实的。当然这个制度需要统筹考虑，不能说城市有农村没有，制度建设里面都应该有，但是标准方面应该是略有差距，和经济发展相一致。

　　（二）现收现付还是储备积累

　　从我们的经验讲，农民的养老保险从储备积累比较好，现收现付农民很难接受。

　　（三）社会统筹还是个人帐户

　　（第二条）从目前情况看，老年人的负担不是很重，当然已经会越来越重。人口学家说的，我们现在处于人口红利的时期。我们现在是负担率比较低的时期，如果错过这个时期，我们建立一个养老保险制度，我们按照国际经验，需要二十年至三十年时间，如果不在红利时期建立起来制度，我们会错失良机。

　　还是以个人帐户为住，社会统筹能不能能搞，也能，就是看政府是否能拿出一部分资金。

　　四、下一步工作重点

　　（一）把建立农村养老保险制度制度纳入国家和各地经济社会发展规划，作为政府工作的重要内容

　　（二）进一步完善农村养老保险制度制度配套政策，理顺管理体制，规范业务管理

　　三落实政府责任特别是加大各级财政对建立农村养老保险制度制度的投入，积极引导农民参保，逐步扩大覆盖面和保障水平。

　　五、当前几项主要工作

　　1.着力推进被征地农民的社会保障工作

　　2.研究适应农民工特点的养老保险办法

　　3.新型农村社会养老保险试点

　　关于被征地农村社会保障问题

　　1.被征地农民社会保障标准问题

　　我们首先应该制订一个标准，正在做这个工作

　　2.被征地农民社会保障资金问题

　　2004年国发第捌号文件非常清楚，如果两项费用不足以支付社会保障，由政府土地出让金来出。

　　3.被征地农民社会保障机制问题

　　国土资源部门和劳动保障部门、财政部门要配合起来，我们现在今年国务院发的31号文要求，整地费用社会保障资金如果不到位，不允许征地，不批准征地。进入征地批准手续，需要有这样一条，资金怎么解决，农村征地怎么解决的。 不解决农民征地的问题就不能征地。

　　关于农村共养老保险问题

　　1.农民工养老保险参保问题

　　2.农民工养老保险关系和资金转移问题

　　农民工流动比较大，保险关系和资金转移问题都没有解决

　　3.农民工养老保险待遇享受问题

　　城镇有一个标准必须缴费15年，缴费15年以上才能享受待遇。但是农民这个问题突出，很多农民难以达到15年，为了解决这个问题，正在研究办法。初步想法已经有了，建立个人帐户集体缴费和个人缴费都记在个人账户上，针对流动比较大的农民工将来走的时候，最后共同来计算待遇。

　　关于新型农村社会养老保险试点

　　1.加大政府财政对农村社会养老保险制度建设的投入

　　2.建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的稳定的筹资机制

　　3.完善各项管理制度，规范业务管理，提高管理水平

　　所以说，农村养老保险制度制度应该是社会主义新农村建设中非常重要的制度。

　　谢谢大家！

(责任编辑：丁潇)