深化垄断行业改革关系到我国社会主义市场经济体制的完善和资源配置效率的提高。由于我国仍处于计划经济体制向市场经济体制的转型期，经济社会发展的各个方面都具有转型经济的基本特征，就垄断问题而言，则具有体制性、行政性、复杂性、过渡性等特征。在我国现阶段，解决垄断问题，除加快立法外，根本出路还在于深化改革。一方面，要加快对垄断行业本身进行分类改革，另一方面，还必须深化行政体制和产权制度改革。

　　■周绍朋

　　反垄断问题一直是我国经济体制改革和经济社会发展中的一个热点问题。由于我国目前还处在经济转型时期，垄断问题就显得更加复杂，反垄断的难度也就更大。作者认为，除加快立法外，解决垄断问题的根本出路还在于深化改革。

　　正确认识经济转轨时期垄断的基本特征

　　深化垄断行业改革直接关系到我国社会主义市场经济体制的完善和资源配置效率的提高。要使这项改革能够顺利进行，首先必须正确认识我国经济转轨时期垄断的基本特征。

　　在我国现阶段，垄断是一个极其复杂的问题。一方面，我国仍处于计划经济体制向市场经济体制的转型期，经济社会发展的各个方面都具有转型经济的基本特征。就垄断问题而言，从一定意义上讲，计划经济本身就是一个庞大的垄断经济，它既是国家的垄断，也是公有制经济的垄断。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，这种垄断已经或正在被打破。但我国的垄断问题又是与旧体制共同存在的，旧体制不彻底根除，垄断问题也就不可能彻底解决；另一方面，垄断又是市场经济存在激烈竞争的产物，市场本身是无法解决垄断问题的，它必须通过政府职能加以解决。然而，我国现阶段的垄断，除自然垄断外，主要是行政垄断，真正意义上的经济垄断还很少。所谓行政垄断，实际上就是政府运用行政力量（包括行政法规与政策）造成的垄断，并且这种垄断又与各级政府自身的权力和利益密切相关，要让政府各有关部门自己制订有关政策和法规去打破这种垄断，实在是一种痛苦和困难的事，这大概就是我国的反垄断法迟迟不能出台的一个主要原因。同时，作为法律应当是相对稳定的，而转轨时期与垄断相关的很多情况却是不断变化的，某些垄断暂时又是不可避免的，甚至是必要的，这也增加了制定反垄断法的难度。

　　上述情况决定了我国现阶段的垄断，既有垄断的一般特性，又有转轨经济决定的特殊特征。这些特殊特征主要表现在：（1）体制性。即很多垄断问题都是与旧体制紧密联系在一起的，在旧体制的影响彻底根除之前，垄断问题是不可能完全解决的；（2）行政性。这里所说的行政性是指，除了某些行政性垄断是由国家的法规和政策造成的外，其他的垄断也都或多或少地与政府的行政手段有关；（3）复杂性。由于各种垄断现象相互交织在一起，也就造成了垄断的复杂性；（4）过渡性。转轨经济的过渡性，决定了某些垄断的过渡性和解决垄断问题的长期性。总之，在我国，要真正解决垄断问题，仅仅靠制定一部反垄断法是远远不行的。反对垄断，需要做好包括加快立法等在内的各项工作，但根本出路还在于深化垄断行业的改革和整个经济体制的改革。

　　垄断行业的改革必须分类进行

　　垄断是竞争的对立物，竞争促进进步，垄断保护落后。从这个意义上讲，任何垄断都是应当反对和打破的。然而，在经济转型期，不同类型的垄断，反对和打破的时机、方法和手段又应有所不同。这就需要对垄断行业进行分类改革。

　　就由于竞争（包括经济和技术的竞争）而形成的经济垄断而言，在任何情况下都是需要打破的，而打破经济垄断的最有力的手段就是制定反垄断法。即通过反垄断法对市场结构加以限制，规定一个企业的某种产品在市场上的份额不得超过一定的比例，以保护市场的充分竞争。

　　就由于政府通过行政力量而形成的行政垄断来说，问题就没有那么简单了。现阶段，我国的行政垄断主要表现为行业垄断和所有制垄断，而这些垄断又往往和经济体制、国家的经济安全和国防安全紧密联系在一起的。总的来说，这些垄断都是应当加以反对和打破的，但打破这种垄断则有一个时机选择问题，这大概也是反垄断法制定过程中一个比较棘手的问题。我认为，这类垄断应根据我国改革开放的进程以及国家经济安全和国防安全的需要逐步加以打破。

　　就由于企业和产品的生产技术特点决定的自然垄断来说，情况就更加复杂了。自然垄断行业的主要特点是：企业的建设和产品的生产需要花费巨额资金建设一个庞大的有形的网络，一般情况下，这种有形网络是不应重复建设的，否则，就会造成社会资源的巨大浪费；同时，这些企业的产品一般都是不能存储的，只能边生产边消费。按照上述生产技术特点，属于自然垄断行业的大致有电力、电信、铁路、天然气、自来水等。然而，需要指出的是，并不是这些行业的各个领域和各个环节都是自然垄断的。如铁路，只有铁路运输才属于自然垄断，与其相关的机车制造等则不属于自然垄断的内容；再如电力，只有电网才属于自然垄断，与其相关的发电等则不属于自然垄断的内容；等等。总之，只有与网络直接相关的环节，才属于自然垄断的内容。换句话说，自然垄断实际上就是网络垄断。既然自然垄断行业的网络是不宜重复建设的，自然垄断行业的竞争就必然受到客观条件的限制。也就是说，自然垄断是不能随意打破的。或者说，是不能通过一般的竞争的办法去打破的。否则，就会造成极大的社会浪费。很难设想，我们能够允许在很近的距离内，由多家投资主体建立多条平行的铁路去进行竞争。特别是在我们国家，自然垄断都是国家垄断的，人为地去把某些自然垄断企业拆分掉，从而造成他们之间的竞争，效果肯定是不好的。在这个问题上，我们应该说已经有了很深刻的教训。

　　毫无疑问，凡是垄断，不管它的类型和形成的原因如何，其后果都是相同的，那就是阻碍进步，保护落后，侵犯消费者权益。正是从这个意义上讲，一切垄断都是应当坚决反对和打破的。然而，反对和打破垄断是需要付出成本的，如果付出的成本比打破垄断取得的收益还要大，这种垄断就不能轻易打破。上述自然垄断在一定情况下就是如此。反对和打破垄断的最有效办法就是引入竞争机制，并制定相应的法律法规保护竞争。这大概就是制定反垄断法要达到的根本目的。

　　解决垄断问题和消除垄断产生的弊端有两种方法，一是引进竞争机制，二是加强政府微观规制。凡是能够通过引进竞争机制解决的垄断问题，就应当坚决地引进竞争机制，凡是不能通过竞争手段解决的垄断问题，必须通过政府的微观规制加以解决。如政府可以对这些行业的技术标准、产品质量、服务水平、产品和服务价格等做出严格规定，并加强日常监管。凡有违反，就要坚决予以查处。在这个问题上，政府决不能站在垄断行业的立场上对付消费者，而应当站在消费者的立场上加强对垄断行业的监管。这是政府的基本责任。同时，政府也决不能因为某些监管不力而出现了问题，就把它们拆分掉，采取竞争的办法去解决自然垄断问题。实践证明，这是无法达到目的的。

　　解决垄断问题的根本出路在于

　　深化行政体制和产权制度改革

　　由于中国现阶段的垄断具有转轨经济的基本特征，因此，单靠一部反垄断法是解决不了中国的垄断问题的。除了前面已经讲到的要对垄断行业分类进行改革外，解决垄断问题的根本出路还在于深化行政体制和产权制度改革。

　　就解决垄断问题而言，深化行政体制改革，核心是准确界定和全面履行政府职能。在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。

　　所谓经济调解，主要是宏观经济调控，即通过经济手段、法律手段和必要的行政手段（其中主要是经济手段）解决宏观经济发展的不平衡问题。在宏观经济调控面前，所有的市场主体都应该是平等的，政府不能运用行政手段去保护或打击某些行业或企业，特别是不能以宏观调控的名义运用一些行政手段去保护和加强某些垄断行业或企业。特别需要指出的是，宏观调控的权力只掌握在中央政府手中，各级地方政府没有宏观经济调控的权力，因为只有中央政府才有权制定有关宏观调控的政策（如财政政策和货币政策等）与法规。各级地方政府必须无条件地执行这些政策和法规，而不能另搞一套。那种层层搞宏观经济调控的做法，实际上是由于某些地方政府不愿意放弃计划经济时期形成的资源配置的权利的结果。

　　所谓市场监管，主要是制定并监督执行各种市场规则，包括市场准入规则、市场交易规则、市场竞争规则和市场退出规则等。这些规则的制定和执行，必须有利于打破垄断，保护竞争。特别是在对自然垄断行业的监管上，必须到位，以便把自然垄断限制在特定的合理范围内，并采取措施切实保护消费者权益。

　　所谓社会管理，简短地说，就是维护社会秩序，保卫社会安定，调节社会关系，构建和谐社会。

　　所谓公共服务，就是根据国家的经济发展水平和财力，尽可能充足地提供公共产品和公共服务。

　　可以说，上述政府职能的准确界定和有效履行，都有利于从根本上解决垄断问题。

　　深化产权制度改革，对于从根本上解决垄断问题意义重大。我国现阶段的垄断，包括经济垄断、行政垄断和自然垄断几乎都与产权制度有着紧密的联系。前面已经谈到，从一定意义上讲，计划经济实际上就是国有垄断经济。随着改革开放的不断深入，特别是随着公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的逐步形成，国有经济垄断一切的局面已经彻底被打破，但它对各种垄断造成的影响却仍然根深蒂固地存在。如经济垄断，往往是国有企业的垄断，非国有企业现阶段还很难形成垄断；一些行政垄断和某些与自然垄断相关联的垄断，更是建立在国有产权制度基础上的。只有按照社会主义市场体制的客观要求，不断地深化产权制度改革，才有可能从根本上解决垄断问题。

　　就解决垄断问题而言，深化产权制度改革，主要是深化企业股权结构改革，即要采取多种形式，进一步实现企业股权结构的多元化、分散化和合理化。对竞争性行业来说，一般不要建立国有独资企业，同时要尽可能消除非国有经济准入的障碍，以确保能够充分竞争，防止经济垄断的形成。对于由于竞争形成的经济垄断，则要按照反垄断法的规定进行处理。对于部分基础设施和自然垄断行业，在避免重复建设和无序竞争的前提下，应当允许非公有投资者以参股形式进行投资，并尽可能发挥市场机制的作用。对市场机制不能发挥作用的领域和环节，则要从各方面加强政府监管，以防止历史上曾经出现的“铁老大”“电老虎”现象的发生。对于一些公益性的行业，要鼓励社会资本积极参与投资，同时要加强政府规制，既要保证投资者能够取得合理的收益，又要防止造成垄断，从而损害社会和消费者利益。

　　总之，我国现阶段的垄断带有转轨经济的基本特征，企图通过某种单一的手段（如法律的）去解决垄断问题是不可能的，只有综合运用经济的、法律的、行政的和改革的手段，才能逐步解决我国的垄断问题。

　　（作者单位：国家行政学院）

(责任编辑：悲风)