在郡县制模式下，中央政府可以管理省级政府，省级政府可以管理市县政府，看起来，官员将面临来自上面强而直接的监督。在重叠治理模式下，政府之间没有直接隶属关系，而是相互平行的，总统管不了州长，州长也管不了市长、镇长，官员似乎无人能管。然则，生活在哪一种治理模式下，民众的权利可能最大？

　　一个权衡问题

　　在权力自上而下安排的政府体系中，地方政府、基层政府官员主要职责之一便是执行全国性法律和政策。

　　地方政府的大部分执法、行政活动，都是在执行上一级政府的法律、政策和政令。上一级政府要想让自己制定的法律、政策、政令影响现实生活，需要通过下级政府。下级政府官员是由人组成的，这些人有自己的七情六欲，甚至不乏私心。这样，有时执行过程肯定会出现一些问题。对于这些问题，上一级政府通常不难知道。因为很可能，部分民众已经上访到那里了。执行中的问题通常就意味着，某些民众的权利或利益受到侵害，民众规模可能大也可能小，损害也可能大可能小。

　　这时候，上一级政府就面临一个权衡问题。有时候，民众告基层政府，上一级政府要作出抉择：救济民众，还是保护基层政府。我们即使设定上一级政府是仁慈的，这种仁慈也可能会被制度性计算所抵消。假如上一级政府完全站到民众一边，则必然挫伤下级政府、基层政府执行自己政策的积极性，而在当下的制度安排中，自己的政策都得靠下级政府、基层政府执行。如果挫伤了基层的积极性，让其在未来的政策执行过程中缩手缩脚，则未来的政策之执行效率可能会大打折扣。

　　因此有时候，遭到一些基层政府损害的民众的规模假如不够大，这可能就会被认为只是执行中的小节，执行该政策的必要代价，而大方向是正确的。基于这种宏观层面上的“大数”计算，这些基层政府会被支持继续其执行策略。

　　政府间的监督机制

　　当然，隔级政府看起来会更为仁慈一些。在自上而下的执行体系中，通常，政府只向自己的直接下级布置工作，这个下级再向自己的下级布置工作。因而，隔一级的上一级政府觉得自己不必依赖比较下级的政府，不必依赖基层政府，因而，它倒是具有比较强烈的约束基层政府的想法。这跟爷爷奶奶辈倾向于娇惯孙子孙女是一个道理，尽管结果相反。但问题在于，由于已经隔级，它面临着严重的信息难题。更重要的是，它不能自己直接处理下级的下级，而必须由下级来出面处理。而这个下级会在上一级面前为自己的下级辩护，因而，上一级严厉的处理措施经过下级的缓冲，落到基层政府头上时已成了强弩之末。隔级的上一级的仁慈最终仍然不能被民众真实地享受到多少。

　　当然，假如基层政府的一些不良行为造成民众不满，而被较高的上一级知道，惩罚的命令以雷霆之势下达，基层政府的上一级面临来自自己上级的强大压力，必须对基层政府作出一定处理。这时候的处理可能会非常严厉，颇有雷厉风行的气象。民众会有一种被解放的感觉，但这样的处理终究只是例外事件，是一种非常手段，而不可能成为常态。如果这是常态，一个行政体系就无法正常运转。

　　因此，在自上而下控制、监督的政府体系中，理论上，上一级政府约束、监督下级政府官员之权势是非常巨大的，上一级政府合理处理下级官员都是合法的。这种机制启动后会产生较大的效果，但是如何启动是一个问题。

　　这样的架构极大地影响着基层政府官员的心理。基层官员知道自己执行的乃是上级、上级的上级，以及最上级的政策，因而，他可以假设，整个政府体系都是他的后盾。事实也确实如此。

　　因此，有时哪怕一个乡镇的普通干部甚至由乡镇政府雇佣的普通执法人员，站在民众面前，所代表的就不仅仅是自己服务的那级政府，而同时代表着上级政府、以至于全部政府。全部政府的权力现在都汇聚在他一个人身上。

　　当然在任何国家和社会，一些官员都存在一种滥用权力的倾向。因此在权力自上而下授予的体系中，反而容易形成“土围子”、“土皇帝”。乍看起来令人迷惑，其逻辑倒不复杂。问题不完全出在基层掌权者的权力未受到民众约束，这种现象之形成，也与政府的架构模式有直接关系。

　　假如换一种思路，比如在那种重叠治理模式下，各级政府各有分工，分别管理某些事务，并就这些事务直接对民众负责，而不借助于其他政府来执行，就会出现两个结果：第一，对民众来说，这是一种分散的权力。第二，政府官员的执行活动没有其他政府作为后盾，它的全部威力只在自己那里，它不可能把他政府的权力、权威叠加到自己身上。对民众来说，这是一种“单薄”的权力。

　　面对着如此分散而又单薄的政府权力，民众或可得到较高安全感。更不要说，在重叠治理模式下，不同层级的政府之间会存在竞争，这种竞争会导入一种政府间的监督机制，它经常体现为司法监督。当然，在中国，政府之间也有竞争，这种竞争更多地发生在同一上级之下的各个政府之间。

(责任编辑：崔宇)