迟福林：2007 走向全面的制度创新

　　我国的可持续发展，既有经济社会方面的基本任务，也有制度创新的内在要求。进入2007年，全面制度创新具有重大的现实性和紧迫性。如何有策略地选择改革新阶段的基本目标，如何确定新阶段改革的重点任务，已成为顺利推进全面制度创新的重要前提。

　　一、确立改革新阶段的两大基本目标：在完善社会主义市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制

　　改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。经过28年的改革开放，这一社会主要矛盾的本质虽然没有发生变化，但具体表现形式已经发生了深刻变化。在走出短缺经济后，我国社会正面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。要解决第一个矛盾，必须继续坚持市场化改革，进一步完善社会主义市场经济体制；要解决第二个矛盾，其根本途径是加快建立社会主义公共服务体制。2006年中国改革调查问卷显示，我院提出的“在完善社会主义市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制”的建议已被大多数专家所接受：94.62%的专家对此表示赞同。这表明，把建立公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一，已成为广泛共识。

　　从改革实践看，公共服务短缺的问题不仅是总量不足、结构失衡等问题，其根源在于体制机制不健全：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化；二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不会随着经济增长而同步增长；三是城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步拉大了城乡差距；四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。未来几年，要切实地解决公共产品严重短缺的矛盾，应当从这些方面加快改革步伐，逐步构建与我国国情适应的社会主义公共服务体制。

　　现实情况越来越充分地表明，改革不仅需要解决好私人产品供给的体制机制问题，还需要解决好公共产品供给的体制机制问题。28年的改革实践证明，市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用，但在公共产品领域中往往会出现“市场失灵”。“公共服务市场化”不仅难以解决基本公共产品短缺的问题，还会由此引发一系列的社会矛盾和社会问题。为此，建立社会主义公共服务体制，能够妥善地协调市场经济条件下的利益关系，使政府能够迅速回应利益主体多元化带来的挑战，为提高公共治理水平和党的执政能力提供制度保障。

　　无论是进一步完善社会主义市场经济体制还是加快建立社会主义公共服务体制，都是建设有中国特色社会主义的基本内容。作为一个发展中的大国，我们不仅要通过进一步深化市场化改革做大“蛋糕”，还需要通过建立社会主义公共服务体制分好“蛋糕”。必须看到，完善社会主义市场经济体制是建立社会主义公共服务体制的基本前提，建立社会主义公共服务体制可以使市场化改革获得更为广泛的社会支持。二者相互关联，相互促进。当然，从下一步改革的总体趋势看，通过积极稳妥地推进政治体制改革，建立和完善社会主义民主法制、体制，也应当成为改革攻坚的基本目标之一。

　　二、以可持续发展为中心，深化以破除垄断和要素市场化为重点的经济体制改革

　　岁末年初，中央经济工作会议提出要实现“又好又快”发展。新的一年，要以破除垄断和要素市场化为重点推进市场化改革，建立有利于经济可持续发展的体制机制。

　　1. 进一步完善市场经济体制是实现经济“又好又快”发展的内在要求

　　按照中央经济工作会议精神，“又好又快”发展具体表现为“三个协调”：速度、质量、效益相协调；消费、投资、出口相协调；人口、资源、环境相协调。这三个协调都需要通过加快改革来保证。要实现速度、质量、效益相协调，就必须加快国有企业改革，使微观经济主体能够在市场机制的激励下，自觉地注重技术创新，追求增长质量和效益；要实现消费、投资、出口相协调，就必须加快利率和汇率的市场化进程，建立更为灵活的宏观调控体系；要实现人口、资源、环境相协调，就必须推进要素市场化改革，使要素价格能够反映资源稀缺程度，并以此来建设节约型社会。

　　2. 加快推进国有垄断行业改革，为多种所有制企业共同发展创造良好的制度环境

　　应尽快出台反垄断法。2006年6月的国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国反垄断法(草案)》，并在十届全国人大常委会第22次会议上进行了首次审议。2007年，应当尽快成立国家反垄断委员会，解决监管方面的技术性难题，促成这项法律的尽快出台，使国有垄断行业的改革有法可依。

　　深化国有垄断企业改革。一是抓紧解决大型国有垄断企业政企不分的问题，加快推进垄断行业国有企业的公司制改革，建立真正意义上的现代企业制度，促进其科学经营和民主管理，增强其自我发展的能力；二是解决行业组织结构不合理带来的问题。采取多种措施，鼓励社会资本进入有关垄断行业，适度建立起市场竞争机制。特别是一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业，应根据条件成熟程度，逐步取消体制障碍和人为限制，引导社会资本的进入，促进有效竞争；三是建立公开透明、监管有力的垄断行业监管制度；四是规范垄断行业的收入分配。应当尽快通过利润上缴、税制改革等手段理顺国家和垄断企业之间的收入分配关系，规范垄断企业同职工之间的收入分配关系。

　　切实落实非公经济36条，为民营发展创造良好的制度环境。应当加快配套改革，重点解决民营经济在垄断行业的准入，融资难等问题。要尽快统一内外资所得税。我院2006年改革调查结果表明，67.42%的专家认为，统一“两税”的时机与条件已经成熟，必须尽快推行。

　　3. 加快推进要素市场化进程，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用

　　应积极探索土地要素市场化的可行途径。为切实保护农民的土地权益，今后几年应当通过试点，尽快赋予农民完整的土地使用权，使更多的农民自主参与工业化、市场化、城市化进程，并以土地要素贡献分享经济与社会发展成果。

　　加快利率、汇率市场化进程。无论是完善央行利率调控体系还是进一步的国有商业银行改革，都需要推进利率市场化，使利率水平能够反映真实的市场供求关系，解决资金配置的低效率和扭曲现象。要按照投资、消费、出口相协调的原则，加快汇率市场化进程，引导企业从依靠低汇率出口转变到依靠技术创新扩大出口的轨道上。

　　加快技术市场化进程。未来几年，技术市场化将成为我国提高自主创新 能力，建设创新型国家的一项基础性工程。要建立严格规范的知识产权保护制度，建立以企业为主的技术创新体制。

　　建立统一、规范的劳动力市场。要打破阻碍劳动力流动的体制性障碍，消除就业 过程中的不公平现象。在劳动力要素市场化进程中，应采取有效措施保护劳动者权益。一方面要尽快建立覆盖所有劳动者的失业保障体系；另一方面，要健全现行工会制度，使工会能够真正成为劳动者利益诉求表达的重要渠道。

　　4. 加快推进以国有商业银行改革为重点的金融改革

　　当前，我国金融业处在重要转折期和重要发展期，为此，要努力推进以国有商业银行改革为重点的金融改革，使金融业的发展与经济发展相协调，与对外开放程度全面提高相适应。继续深化国有银行改革，加快建设现代银行制度。应当充分估计国有商业改革的长期性、复杂性和艰巨性。已经过股份制改造的国有银行要继续完善公司治理，深化内部改革，加快转变经营机制。

　　建立适合我国国情的农村金融体系。一是正在筹划改制的农业银行应当强化为“三农”服务的市场定位；二是要建立以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争的制度环境，鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验，开展集资、放贷、保险等金融业务，使其逐步成为农村合作金融组织；三是大力发展适合农户需求的小额信贷组织，使金融服务进村入户；四是制定县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，鼓励商业性金融机构支持新农村建设；五是建立健全为“三农”服务的担保机构。

　　构建多层次金融市场体系。扩大直接融资规模和比重。加强资本市场基础性制度建设，着力提高上市公司质量，严格信息披露制度，加大透明度。加快发展债券市场。扩大企业债券发行规模，大力发展公司债券，完善债券管理体制。进一步推进保险业改革发展，拓宽保险服务领域，提高保险服务水平，增强防范风险意识和能力。

　　三、加快推进以建立公共服务体制为重点的社会体制改革

　　纵观整个2006年的改革，社会领域的改革很容易形成较为广泛的共识。尤其是推进公共服务领域的改革，可以明显地增强整个社会的承受力，从而为进一步完善市场经济体制创造有利的条件。因此，要加快推进以公共服务体制为重点的社会体制改革，形成经济体制改革和社会体制改革相互促进，相互促进的良好局面。

　　1. 以基本公共服务均等化为重点，缩小地区差距、城乡差距、贫富差距

　　从我院2006年对西北三省调研的情况看，由于各种自然条件的局限，西部地区要在经济总量上赶上东南沿海地区，并不现实。问题在于，“因受教育程度低致贫”和“因病返贫”在西部农村带有一定的普遍性，成为制约西部农民脱贫的直接因素。因此，缩小地区差距，重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距。近些年来，国家已经在西部基础设施方面进行了大量的投资。下一步的西部大开发，应当把政策的重点放在基本公共服务均等化上。当前，城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。2005年，我国名义城乡收入差距为3.22：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5～6：1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%。因此，统筹城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建立农村公共服务体制，缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距。客观地分析，我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年，基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，不仅可以直接缓解并缩小贫富差距，还可以通过提高他们的自身素质，增强其获取收入的能力。

　　2. 完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化

　　我国现行的财政框架设计主要是以经济上的分权为主，在大的格局上已经朝着有利于中央宏观调控上迈出了关键的一步。中央适当集中财力是必要的，也是符合市场经济的基本规律的。在这种情况下，不宜简单地强调过去计划经济时代的财权、事权对称。下一步要以提供基本公共服务为重点完善公共财政体制，关键的问题是尽快完善转移支付制度，使各级政府的财权与公共服务职责相匹配、财力与公共服务的支出相匹配。与此同时，把新增财政收入主要用于公共服务上，实现由经济建设型财政向公共财政的转型。

　　3 .以参与公共服务为主要目标，促进民间服务组织发展，进而探索多元的社会参与机制

　　随着我国市场经济的发展，社会资源的占有和支配呈现多元化的特点，各种不同的利益主体正在形成，各种不同的利益群体和社会成员生存和发展的社会空间逐渐扩大。由此，社会治理主体必然呈现多元化的特点。在我国社会发展的新阶段，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性、公益性的公共服务职能，应当也可以从政府的职能中分离出来，以形成多元广泛的社会主体参与公共服务的格局和有效的公共服务社会责任机制。当前，要充分发挥民间组织在某些公共服务领域中的重要作用，注重并发挥民间组织在协调利益关系、缓解利益矛盾方面的重要作用。

　　要在制度和法律上明确民间组织在公共服务体制中的地位和作用。目前除了《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》之外，民间组织发展到现在还没有专门的法律法规。现行的《社会团体登记管理条例》等程序性法规，对公民结社行为的实体内容还缺乏系统规范，还没有很好地解决民间组织在公共服务体制中的地位和作用问题。目前我国民间组织的审批注册制度与双重管理制度安排，从实践来看也不利于民间组织的发展，这使获得注册的民间组织的总体数量还比较少。

　　把事业机构改革与民间组织发展结合起来。事业机构改革，需要适应我国的基本国情和市场化改革进程的实际需求。在我国公共服务体系方案设计没有出台前，事业机构改革不宜全面推开，搞不好，在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为目标。若是这样，这个改革难以达到建立完善公共服务体制的新目标。如果能够把事业机构改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计安排，例如把一部分事业机构转型为公益性的民间组织，这项改革就有可能在建立我国的公共服务体制起到重大作用。

　　加快推进政社分开，鼓励民间非赢利机构自主发展。政府、企业和民间组织是现代社会不可或缺的三大支柱。政府与民间组织不是简单的管理与服从、控制与被控制的关系，而是协商关系、合作关系。因此，要把政社分开作为政府转型的一项重要任务，尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备条件的民间非赢利组织。由此，在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系，为构建和谐社会提供推动力和合力。

　　4. 尽快形成各个社会群体，尤其是困难群体的利益表达和诉求机制，使改革决策建立在广泛的社会基础之上

　　当前，我国各个社会群体都需要一个表达自己改革意愿的渠道，但是困难群体对建立自身利益表达和诉求机制的要求更为迫切。自20世纪90年代后期以来，随着改革进程的加快，社会上出现了大量的困难群体。比如国有企业下岗职工、城市新增失业人口、失地农民、尚未脱贫的农民等。困难群体的利益表达能力与其他社会群体有很大的差距。这一问题如果得不到充分的重视和有效的解决，他们就有可能被整个社会边缘化。我国改革本身就是一个广大老百姓追求富裕，不断增加中高收入群体的过程。但是，如果困难群体的利益长期被改革忽视，不仅改革本身会陷入合法性困境，整个社会财富积累的过程还有可能因社会矛盾和冲突中断。

　　因此，应当从缓解社会最突出的矛盾出发，探索建立困难群体的利益表达和诉求机制。比如在征用农民土地、国有企业裁员等环节，为困难群体开辟能够充分反映自己利益要求的常规性途径，使改革决策和改革方案能够充分体现困难群体利益。要建立健全政策与法规的听证制度，让决策过程吸纳尽可能多的民间智慧，反映主流民意。与此同时，应推动具有公信力的民意调查机构和民间独立政策研究机构的发展，使改革政策研究本身尽可能地避免既得利益的干扰。

　　四、全面推进以基本公共服务为主线的农村综合改革

　　我院2006中国改革调查问卷报告显示，有84.27%的专家认为当前农村改革中面临最突出的问题是农村基本公共服务的短缺。随着农村公共需求的全面快速释放，为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实的期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，确保社会和谐稳定的重要基础。

　　1. 基本公共服务严重不到位已成为制约现代农业发展的突出矛盾

　　2006年中央农村工作会议提出，推进新农村建设，首要任务是建设现代农业。现在的问题是，在农村基本公共服务不到位的情况下，发展现代农业将面临农民投资积累能力不足、农村人口素质低下、土地制度变革滞后等诸多问题，发展现代农业的基础何在？

　　建设现代农业，首先是要求有大量高素质的农民作为建设主体。而现实情况是，农村基本公共服务的长期严重缺失大大制约了农村人口整体素质的提高。我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，在15至64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1%，农村目前还有8500万文盲半文盲。这样的人口素质远远不能适应农业现代化的要求。据测算,“十五”期间，我国农业发展的科技含量仅为35%，而农业发达国家达到60-80%。由于农民文化水平偏低，农业科技成果转化率仅为30~40%，转化成果普及率仅为30~40%。因而，强化农村基本公共服务供给的出发点是授农民以“渔”，而不仅仅是授农民以“鱼”。基本公共服务供给水平限定了农户投资于农业的规模。在市场经济条件下，从我国基本国情看，农户仍将是农业投资的重要力量。但农户的投资能力与基本公共服务直接相关。2005年农村居民家庭恩格尔系数为45.5%。按照保守的估计，农民的子女义务教育支出平均约占家庭纯收入的20%，每户农村家庭年均医疗医药费用约占农村家庭纯收入的16.8%，[JP]两项支出是除食物支出外比例最大的部分，加起来约为36.8%。扣除食物、义务教育、医疗三项支出，农民每年纯收入的剩余为16.7%，按2005年人均纯收入3255元计算，每个农民全年仅有约576元的剩余收入可供其它消费或投资。在西部一些地区，因教育、医疗费用高而致贫和返贫的农民还相当普遍，根本没有能力追加农业投资。基本公共服务供给状况决定了土地制度变革的速度。发展现代农业需要土地适度集中，这就要求农村土地使用权可流转、可抵押。当前只所以很难实现这一点，主要的担忧是土地还承载着亿万农民的生存保障功能。为农民提供基本公共服务可以以现代社会保障的形式取代土地的保障功能，这样，即便是失去土地的农民也能够维持最低的生活保障。中央农村工作会议已经提出，2007年在全国范围内建立农村最低生活保障制度。在此基础上，有条件的地区可以进一步完善农村社会保障制度，不断地弱化和取代土地的传统保障功能；同时，变革现行的土地制度，使农村土地可流转、可抵押，为实现农业规模化经营创造条件。

　　基本公共服务供给状况还直接影响农村劳动力转移的规模。实现了农业现代化的国家，农业人口一般都低于10%，而我国主要依靠农业生活的人口大致占总人口的50%。现代农业的发展意味着要实现规模经营，意味着劳动生产率需要大幅度提高，在这种情况下，农业承载的就业将大幅度减少。从这样一个基本国情出发，加快农村劳动力转移已经成为发展现代农业不得不关注的全局性问题。目前，阻碍农村劳动力转移的主要问题是城乡二元的户籍制度。但从现实情况看，在城乡二元公共服务制度的安排下，一些地方虽然取消了名义上的户籍差别，却不能为进城农民提供与原有城市居民同等的基本公共服务，使得这项改革大打折扣或被迫停止。事实上，城乡户籍的实质性区别就在于两种户籍中基本公共服务的“含金量”不同。因此，消除户籍制度的不平等，最关键的环节在于打破城乡二元的公共服务体制，缩小城乡之间基本公共服务的差距。

　　目前，我国正处于工业化中期，进一步的工业化仍然需要广大农村劳动力的转移。为此，从统筹城乡发展的大局出发，尽快树立科学发展的理念，为农民提供义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务，使农村的人口数量压力尽快转化为人力资源优势。

　　2. 把基本公共服务供给作为新阶段农村综合改革的主线

　　随着农村公共需求的全面快速释放，为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实的期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，确保社会和谐稳定的重要基础。在这个特定背景下，新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾，变革农村的上层建筑，逐步实现城乡基本公共服务均等化，并以此为起点，建立统筹城乡发展的体制机制。

　　全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革。中央已明确，“十一五”的前两年全部免除农村义务教育阶段的学杂费，这是向实行免费义务教育迈出的重要一步。以此为起点，还需要进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任，在建立农村义务教育稳定的投入机制方面尽快取得突破。要把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。以保证乡村学校稳定的教师队伍为重点，将乡村教师津贴严格纳入政府财政预算，确保按时足额发放。对于贫困县，中央和省级财政应当增加转移支付比例，确保经费落实。加大审计和检察力度，杜绝挪用、占用国家补助资金的现象，杜绝农村义务教育乱收费的回潮。

　　要全面推行新型合作医疗制度。新型合作医疗是一项系统工程，需要从多方面加大改革力度。各级政府要继续增加投入，减轻农民筹资压力，增强农民对政府长期发展农村合作医疗的信心。出台优惠政策，免除农村五保户、特困家庭的参合交费，提高参合率。进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗，满足大多数农民的基本医疗卫生需求。逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出的参保农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医，然后凭相关证明至参合地报销，以提高经常外出农民的参合积极性。加强对新农合基金的管理和监督。要建立健全新农合管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范新农合保险的运作，提高资金的使用效率。

　　建立农民工基本公共服务供给制度。为农民工提供基本公共服务是统筹城乡发展的重点，也是难点，需要采取多方面的综合配套措施，区分不同情况加以解决。要将征地过程中的失地农民和具有固定谋生手段的农民工纳入城镇基本公共服务保障体系。失地农民失去了土地提供的基本生活保障，只能纳入城市社会保障。一部分农民工经过在城镇的长期积累，开始从事个体经营活动，成为城市纳税人，政府应责无旁贷地按照城市相关标准为其提供基本公共服务。一部分农民工具有一技之长，并有比较稳定的工作和收入来源。如果城镇能够为其提供基本公共服务，他们就能够在城镇安居乐业。对低技能、收入无保障的农民工，宜考虑先在农村解决他们的基本公共服务问题。可以采取措施提高其技能，待其有了稳定的工作岗位和收入来源时，再按照城镇居民的标准为其提供基本公共服务。引导农民工在区域层次上的梯度转移。我国需要向城镇转移的农村人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。应当着力发展县域经济，振兴小城镇经济。积极引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移，扩大农村富余劳动力的就地转移。这样，就可以缓解大中城市为农民工提供基本公共服务的压力。

　　3. 以乡镇政府改革为重点，优化基层公共资源配置，创新农村公共服务体系

　　随着农业税 的全面取消，农村基本公共服务严重缺失形成了乡镇政府改革巨大的现实压力。“乡财县管”后，乡镇政府的公共服务职能有所改善，但与创新农村公共服务体系的基本要求还有很大的距离。

　　以为农民提供基本而有保障的公共服务为重点，调整乡镇政府的职能定位。我院2006年中国改革问卷调查的统计结果显示，有近九成的专家认为为农民提供基本公共服务是乡镇政府的最主要的职能。面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当按照统筹城乡发展的基本要求，把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。无论是乡镇机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行。以发展农村社会事业为重点，提高乡镇政府服务农民的水平，通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系，逐步形成惠及农民的基本公共服务体系。健全农村社会治安防控体系，创新农村公共服务和社会管理方式，保持乡村安定有序。以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心，整合农村各种资源，以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。

　　从我院2006年在西北三省调研情况看，可以考虑以计生系统为主要平台，整合基层公共组织资源。农村基本公共服务供给往往是个案性的工作，需要政府掌握大量的信息资源，需要有一个与农民联系密切的组织渠道来完成。我国已建立了一个扎根农村基层、同千家万户建立起密切联系的农村人口计生网络，充分发挥这个工作网络的优势，有利于在农村公共服务体系建设方面尽快取得突破。

　　按照“乡财县管乡用”的原则，推进乡镇财政管理体制改革。合理的乡镇财政管理体制是乡镇政府有效履行基本公共服务职能的关键。税费改革后，乡镇政府的收入环节已经开始规范。在这个前提下，一些地方开始采取“乡财县管”的试点。试点情况表明，这种模式对从支出环节上约束乡镇政府相当有效，也有利于乡镇政府转型，有利于节约乡镇行政成本，缓解乡镇政府机构人员膨胀等问题。要按照基本公共服务均等化的要求，规范和加大县对乡镇的财政转移支付，使乡镇政府履行基本公共服务的事权与财力相匹配。在重构乡镇财政管理体制的过程中，要采取有效措施化解乡镇政府遗留的债务问题。��