源头治腐 国家预防腐败局已经通过中编办审批

　　两会 期间，来自中纪委、国家监察部的的人大代表和政协委员共同释放出一个信息：我国反腐的一个新机构——国家预防腐败局已经通过了中编办审批。

　　本报综合各方面的消息获知，该局现在还没有挂牌，目前是在国家监察部办公，规格会比较高，但领导人选、组成人员等都还没有明确的说法。

　　全国人大代表、广西人事厅厅长李康在接受本报记者采访时说，“据我们了解，国家预防腐败局会建在国家监察部，按照中央的部署，现时正对架构、人员、编制及经费进行研究，目前正在组建当中，按照有关文件指示，在广西自治区也会建(分局)。”

　　“国家预防腐败局应该是一个副部级的机构，放在监察部，类似于挂靠部委的国家局，和直属局（直属国务院）有区别。”一名曾多次参与中纪委预防腐败课题研究的专家分析说，“至于局长人选，之前听说的是，由监察部部长还是副部长来兼任还没有确定，但至少会是副部级的官员。”

　　3月13日，记者致电中纪委新闻处，该处工作人员称关于该局的进一步情况，他们会在适当的时机加以披露。

　　北京大学廉政建设研究中心主任李成言告诉记者，除了预防腐败局之外，纪委监察部还在筹备一所学院，名称暂定为纪检监察学院或者廉政教育学院。

　　该所学院将直接由纪委监察部管理，并依托各所高校，系统培养纪检干部。李成言认为，该学院的成立将从教育层面对预防腐败起到一定作用。

　　借鉴香港廉政公署？

　　目前中国反腐工作主要是中纪委牵头，监察部和纪委合署办公。国家预防腐败局落地后，将会有怎样的一个反腐新格局？

　　全国政协常委、监察部副部长陈昌智在两会上介绍这个新机构时说，国家预防腐败局的主要职能是“进行宣传、教育，进行制度的建设、机制体制的创新，以及在反腐败上抓一些源头性的工作”。

　　而有权威专家接受本报记者采访时说，综合来看国家预防腐败局的职能某种程度上来看是一种整合提升。“就是把以前分散在其他机构和部门的职能，整合到一个新的机构来。”

　　之前，我国也有预防腐败职能的部门机构，比如中纪委系统的宣教室、党风室、纠风室等，还有检察系统在 2000 年就成立的职务犯罪预防机关。

　　“国家预防腐败局不会负责具体执法活动，不针对具体的案件和个人，而是针对组织、机构和机制、制度，研究、分析和诊断问题，提出方案和对策，并对实施结果进行评估。”清华大学公共管理学院廉政治理中心副主任任建明说。

　　任建明在2005年底的时候，参与了中纪委的一个专家意见征求会，当时他就提到有必要专门建立一个机构，来落实预防腐败为主的战略。

　　在谈到国家预防腐败局时，很多人都不约而同地想到了香港廉政公署。

　　曾任职香港法律政策专员的全国政协委员冯华健3月13日接受本报采访时指出，内地预防腐败局，在多方面会借鉴香港的廉政专员公署(简称廉署或ICAC)。

　　“香港廉署不单是内地单位经常取经的对象，在亚洲区内也很受重视，马来西亚的防止贪污机构便吸收了很多香港的经验。”冯华健现职是资深大律师及香港广播事务管理局主席，他在1994-1998年任职香港法律政策专员期间，便经常到外国介绍香港廉署的经验。

　　“香港廉署的工作分为预防贪污及打击贪污两大重点，预防腐败局的职能应是前者。”冯华健说。

　　“香港的防止贪污处人数最少，仅有50多人（廉政公署总共有一千多人），但是它有咨询委员会，还经常借助其他外脑来研究和设计方案，这对我们会很有启发。”任建明说。

　　从源头治理

　　国家预防腐败局最早对外披露的今年2月13日——当时中纪委副书记干以胜在新闻发布会上首次对外发布了这一信息。但该机构酝酿成立已经有一年多时间了。

　　熟悉情况的人士介绍，《联合国反腐败公约》是它的催生力量之一。

　　在2月13日的新闻发布会上，干以胜就表示，组建国家预防腐败局是中国落实《联合国反腐败公约》（以下简称“公约”）义务的具体举措，也是借鉴国际上预防腐败的有效做法。

　　此前的2005年10月27日，全国人大常委会批准了我国政府签署的《公约》。最高人民检察院职务犯罪预防厅副厅长陈正云，曾作为中国代表团成员参与《公约》的起草，据他介绍，公约在反腐败问题上主要涉及预防、定罪和国际合作三大方面的内容。

　　《公约》一个鲜明特色就是注重预防。 要求缔约国根据本国法律制度的基本原则，制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策。其中一个明确要求就是“建立一个或者酌情建立多个机构”来预防腐败。

　　按照公约规定，必须赋予该种机构“必要的独立性”，“使其能够有效地履行职能和免受任何不正当的影响”。

　　目前我国检察系统的相应机构侧重的是案件查办之后的“个案预防”，而纪委系统的机构又比较分散，还不能完全胜任中国政府以及联合国公约对于预防的要求。新设立的机构将可能解决这个问题。

　　任建明介绍，我国政府在2003年12 月签署《公约》之后，就专门成立了由25个部门组成的专门协调机构来为公约的实施以及国内法与公约的衔接等问题进行研究和准备。

　　除了履行《公约》义务、反腐败加强与国际接轨的因素外，我国反腐败战略的转变也是促成这个新机构设立的关键因素之一。

　　通过多年的反腐实践经验，决策层认识到，只有从源头上治理腐败，腐败问题才能减少群发效应。

　　如何构建一个完整的反腐体系，开始进入我国政府的议事日程，而此时我国各项改革开放成果，也逐渐支撑反腐要从制度上寻找根源。

　　任建明介绍说，这个转变较早可以追溯到2000年，该年中共十五大提出从源头治理腐败。到2005 年出台《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，纲要提出要“惩防并举，注重预防”，到 2010年建成惩治和预防腐败体系基本框架。

　　“现在纪委和监察系统在机构设置上，比较重视案件查办，在预防、制度建设上比较弱。”任建明说。

　　审计署审计长李金华在两会间隙接受本报记者的采访时也印证说，目前，审计署对于个人违纪、管理制度缺陷均区别对待，“个人违反相关规定依法处理，但有些问题涉及到管理制度，这就需要通过完善管理制度来解决”。

　　于是在2005年年底中纪委六次全会召开之前，中纪委就酝酿设立一个机构，来落实预防为主的战略。

　　在该年度，中纪委在全国范围内选了6个省份进行构建反腐败体系的试点。浙江省是试点省份之一。

　　这一年，浙江省出台了一份详细的《浙江省惩治和预防腐败体系实施意见》。在2005—2007年工作要点中，对《实施意见》中的教育、制度、监督、改革、惩治五大部分进行细化。分解为30个方面的工作，315项具体任务。

　　在这份工作要点中，要求今年下半年，行政监察机关对11名县（市、区）长和25名省直单位负责人进行经济责任审计；在2006年制定完善浙江省领导干部收入申报制度实施办法。

　　与此同时，浙江省还在工作机制上进行探索，成立了惩治和预防腐败体系领导小组及办公室。

　　“这可以看作反腐体系在地方的一次预演。”北京大学廉政建设研究中心主任李成言说。