工业用地招拍挂：未完成的革命

　　协议出让的最后一种土地类型工业用地在今年将拉开招拍挂的大幕。但仔细探究下，多种因素的左右使得工业用地招拍挂依然停留在一纸空文之上。2007年已经过去了1/4，观望的背后，是工业用地博弈圈里的波涛汹涌

　　全国有661个市、2488个县和市辖区，也就有共计3149位招商局长。

2007年3月12日，星期一，3149位局长中的一分子，河南省许昌市湖东新区招商局局长罗向东驱车驶向千里之外的上海。

　　这是罗局长普通的一天。在东部沿海与自己负责的一亩三分地之间来回奔波，是招商局长们的日常工作。但这一次，罗的使命有点不同——他将亲自挂帅在上海设立办事处，对口招商从上海转战内地的制造企业。

　　“原先我们也在深圳、东莞、上海设立有办事处，但也就是请客吃饭的地方。现在不一样了，我们必须赶在这次变化的前头，加大对口招商的力度。”

　　“接待处”升格为“办事处”的大背景是，2006年9月5日，国务院下发《关于加强土地调控的通知》，这份业内简称31号文的通知规定，从2007年起，工业用地必须通过招拍挂的方式出让，违反规定者追究其相关法律责任。

　　2006年12月27日，国土资源部下发《全国工业用地出让最低价标准》，比照新增建设用地有偿使用费的级别划分成每平方米60—840元的最低限价，新标准自2007年开始执行。同时，新增建设用地有偿使用出让费标准也相应提高一倍。

　　许昌距离河南省会郑州仅80公里，离新郑国际机场只有50公里，走高速公路都是不到1个小时的车程。这座2000年前的“魏都”希望凭借这样四通八达的区位优势，在“中部崛起”中抓住后来居上的机遇。事实上，这座中部的中等城市早已为此苦练马步。去年世界银行针对中国120个城市的投资环境的调查中，许昌名列河南省第一位，在政府的行政，城市生态环境等几个指标上都得到了好评。许昌境内有职业教育学校14所，中等蓝领工人资源充沛。

　　但让罗向东和他的同事们郁闷的是，在激烈的城市招商引资争夺战中，这一切优势资源似乎都要让位于土地价格的竞争。“兄弟城市的开发区都拼命压低价格，我们也没有办法，只能跟进。”

　　罗向东坦言，工业用地招拍挂政策，彻底扭转了过去依靠廉价土地招商的模式，现在怎么办？土地成了全国招商局局长们最头疼的事情。“说实话，我现在压力很大。”他说。

　　“协议出让”被一刀切

　　种种迹象表明，此次工业用地招拍挂政策与以往的土地调控相比，更具雷霆之势。

　　就在令各级地方政府头疼不已的31号文下达两个月前的2006年7月13日，国务院办公厅下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，建立国土总督察及其办公室，总督察由国土资源部部长孙文盛兼任，副部长李元担任副总督察，同时派出9个督察办公室对全国进行划片督察。

　　国土资源部下属的中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云参与了工业用地招拍挂政策制定的始终，他向《商务周刊》透露，工业用地已经纳入督察范围，所有出让书必须到相应的督察局备案。邹所负责的地价所，正在帮助督察局健全相关的督察制度和手段。

　　另一位接近国土资源部的人士透露，包括“线人”制度等一些非常规方式，正在考虑纳入督查手段之中。

　　“如果单纯实行招拍挂，地方政府可能在底价上下功夫，维持低价招商的策略，但最低限价和督察制度的出台堵住了可能的后门。而‘违规者追求相关法律责任’也是从未在土地调控中出现过，对地方政府来说这是最大的威慑。”罗向东说。

　　“工业用地必须采用招拍挂方式出让，这一点毫无回旋余地。”一位不愿透露姓名的国土资源部官员分析，此次调控从实行的范围来看，不分地域，不分经济发展状况，全国齐步走。从实行的方法来看，没有采用先试点、后推开的办法，而是实行“一刀切”。从政策出台时间来看，从酝酿到出台只用了不到一年的时间。

　　一刀切最直接的结果是工业用地的价格最起码上升了一倍。“最低限价是参考土地的征用成本、开发成本以及与商业用地、住宅用地的比较而来。”负责最低地价制定的中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云告诉记者，去年9月份，他们曾召集全国的土地评估所开会，以“全国地价指数”为名，调研工业用地真实出让价格。结合此后的全国工业用地价格清查，他们得出的结论令人惊讶，工业用地的平均价格不到商业用地及住宅用地的一半。根据多方衡量，国土资源部最终将基准地价提高了一倍左右。

　　“不管是东部的还是西部的都喊贵，但与周边国家如日本、俄罗斯、印度等国相比，我们的价格处在一个非常低的水平上。”邹晓云说，“地方政府必须有心理准备，不会再有廉价出让的工业用地了。”

　　邹晓云透露，工业用地招拍挂政策出台的背景，是各地工业用地的无限扩张。他介绍说，工业用地看似游离于公众视线之外，但据有关统计表明，2005年城市工业用地占全部土地的43%，部分地区甚至超过了商业用地和住宅用地的总和。长期以来，工业用地都在“低价出让、过量扩张”，不少地方出现“零地价”甚至“负地价”。

　　“政府竞相以压低地价为策略争夺投资，不仅使工业用地投放过量，工业摊子铺得过大，而且造成土地浪费使用，国有资产流失，被征地农民权益受侵犯。”他说，地方政府招商引资打出的牌，往往首先就是工业用地优惠。而市委书记和市长到中央要地的时候，因为有着发展地方经济的说辞，主管部门也大都控制得比较松。

　　但国土资源部指责到，这样一路绿灯放行的工业土地，很多转身就变成商业用地，甚至是住宅用地。

　　最近北京地价委员会对北京通州区一个项目的审核时发现，这个在工业用地招拍挂政策出台前协议出让的地块上，规划了相当比例的“科研楼”、“招待所”和“职工宿舍”。一位业内人士向记者分析，这些打着工业用地旗号的“配套设施”随时都可能转向商业规划，或者干脆连规划也不改就进行商业化运作——“科研楼”成了写字楼，“招待所”成了酒店，“职工宿舍”也变成商品住宅楼。

　　在邹晓云等的调查中，深圳、广州、上海、北京都不乏这样的例子。“经过几轮土地调控后，直接审批新增建设用地的难度已经非常大，但工业用地则相对容易。”他说，“由工业用地转成商业用途，即使正规操作，也只是一个规划转变的程序。”

　　这种“狸猫换太子”的游戏也从侧面印证了工业用地出让的随意性以及土地资源价格的不合理性。根据地的用途来划分价格，人们习惯上认为工业用地就应该很低。但专家指出，这并不符合国际上通行的做法。

　　“土地的用途只是基本条件之一，健全的市场应该不论主体，首先看土地的价值实现情况，也就是无论用途都应该走招拍挂，谁能承受成本谁就用地。”邹晓云说。

　　招拍挂的另一个初衷是保护农民的利益。从政府财政角度看，政府低价征用农民土地，再低价出让给工业企业，自身利益并没有受损多少，但却剥夺了农民的议价权。“国外的工业用地确确实实是从农民手中按照市场价格买过来的，而我们很多地方政府强制性地从农民手中征用，花3元钱征过来，再以3元钱卖出去。”邹晓云说，“地方政府只站在自己的角度考虑，但中央必须通盘考虑。现在远不是农业补贴工业的时代了。”

　　观望中的博弈

　　但邹晓云也意识到，工业用地协议出让自改革开放起已经存在了20多年，而且已成为地方政府引资的“王牌”，招拍挂远非一纸公文就能推行全国的事情。他承认，现在大多数地方政府报以观望心态。

　　“3个多月过去了，从全国范围看，工业用地的交易主要集中在二手上。大部分地方都还处在试验阶段，大家都还在等等看。”国际知名物业代理行仲量联行工业部总监单维其告诉《商务周刊》，很多企业宁愿先找找二手土地，而政府方面也只放出零星的地块招拍挂，“供需”双方目前非常萎靡。

　　“现在大部分地方的工业用地储备很充足，地方政府不着急招拍挂。”邹晓云说。

　　这些充足的土地相当一部分来自去年年底的“突击协议出让”。据国土资源部一位不愿透露姓名的官员介绍，2006年年底前的几天，沿海某市突然放量挂出200多块协议出让工业用地项目。

　　“突击协议成交的大有人在。”他说，“到现在大部分地方政府还是在用此前‘储存’的土地。”

　　仲量联行在全国20多个城市有工业地产业务，包括给国际客户提供选址咨询服务，对工业园区的定位规划、招商，以及仲量联行自己投资的工业地产项目。在新旧政策交替之时，仲量联行也有几个项目处于搁置状态。

　　“是不是签协议就算呢，还是交完土地出让金就算，还是办完土地证才算？哪些算，哪些不算？这些都还不清楚。”单维其说，“我们很多项目都是这样，协议都签了，有的款已经付了，现在都搁置了，等中央的政策。”

　　他介绍说，从目前市场上新的土地报价来看，工业物业的租金价格可能要上涨40%-50%，甚至可能翻番。这种情况下，是否会有最终用户来承担这个租金，真正的招拍挂之后价格会怎么走，这些也都是罗向东和单维其等业内人士关心但又无人能回答的问题。

　　对时间节点和价格的观望只是表面现象。一位与罗向东同处“中部崛起”省份的招商局长在接受记者采访时认为，在观望心态蔓延的背后，是一场地方政府对工业用地新政的博弈。

　　“南方沿海地区在改革开放初期享受了特殊政策，现在内地刚搭上末班车，却断奶了。”这位招商局长对“一刀切”的政策很有怨言，“人家的孩子长大了，不喝奶只吃面就可以了；而我们刚刚成为一个婴儿，你却用成年人的标准来要求，这是制度不公平。”

　　这位招商局长认为，继沿海特区之后是西部大开发，再后来是东北老工业基地振兴，国家都给了很多政策。轮动发展之后产生一个漏斗：中部地区。虽然中部诸省提出了“中部崛起”的口号，但中央却没有实际的政策倾斜。在这种背景下，唯有廉价的土地资源和劳动力资源是内地的一点优势，而突然上涨的地价和不再任由地方政府协议出让的招拍挂，让他们难以接受。

　　这位局长透露，既然中央政策下来口气很严，地方城市肯定不能违反政策，但下边自有自己的对策。他估计，通行的做法会是“算总账”、“暗渡陈仓”以及“打招呼”。

　　所谓“算总账”，地方招商原来是土地、税收、费用都优惠，现在土地不能优惠了，就在税收和其他方面找补。“原来是三年免税，现在再加两年，或者增加税收奖返，有的地方干脆政府买单提供免费厂房。”他认为，这样表面上地价是上来了，但地方财政并没有获益，甚至是增加了新的负担。

　　而胆大一些的政府还在租地。具体运作方法是，政府隐藏在后面，由政府控制的企业出面与农民谈判租地，政府担保土地的租赁年限，租来的土地再通过转租给外来投资者。租地主体变了企业，也就绕过了招拍挂，即“暗渡陈仓”。

　　这一做法在邹晓云看来具有很大的风险。首先是农村土地属集体所有制，一级政府没有资格为企业作担保，所谓的担保不能拿到桌面上来，这就给最终用地的企业带来很大的风险，并最终损害农民和当地政府的利益。

　　“没有办法，往往是调皮的孩子才能富起来，只要是不追究法律责任，很多地方政府会考虑这样做。”这位局长说。

　　这位局长对招拍挂的具体可操作性也表示怀疑：“东部是僧多粥少，而中西部地区是僧少粥多，有没有足够的企业来竞标都很难说。”即使有企业来投标，招拍挂过程中为了保证已经有合作意向的“优质”企业拿到土地，政府会给参加投标的其他企业“打招呼”，从而让该企业以“底价”拿地。

　　除了地方政府正在摸索多种对策以化解“招拍挂”，观望的另一个原因是招拍挂颠覆了以往地方招商的工作程序。

　　长期以来，各地工业用地的出让都遵循“先有意向”，然后根据意向企业“量身定做”，也叫“引凤筑巢”。但招拍挂实施后，因为土地公开面对市场，也就不存在为意向企业定向输出土地。这一转变的挑战性在于，地方政府一般在年初将一段时间内的土地挂牌，这与企业的需求不一定合拍。

　　单维其指出，工业企业与住宅和商业不同，机会对他们来说稍纵即逝，不会为了一块土地而长时间等待，拿不着地意味着很可能就要放弃投资。他说：“是一段时间挂一定的土地，还是根据需求来做，工业用户的特点，中央政府应该给予考虑。”

　　仲量联行曾与国际多家基金和投资机构合作工业地产项目，目前这些合作伙伴也都处在观望状态。单维其特别关注招拍挂的可操作性，他指出，如果可操作性差，市场有效供给不足会在短期内导致国内工业地价的快速上涨，就有可能会影响工业投资。

　　“如果视线放得更大，中国周边的越南、泰国等东南亚国家，会因此对国际投资具有更强的吸引力。”单维其说。

　　但邹晓云的观点恰恰相反。他认为只要在年初把一年的土地供应甚至未来几年内的土地供应公布出来，不仅能避免由于信息不对称而导致的地价飞涨，也会给希望长期投资的企业以稳定的成本预期。

　　地价与产业转移

　　来自市场和地方政府观望的信号传递到政策的制定者——国土资源部那里，工业用地招拍挂无疑需要进一步的细则和应对措施来推进。

　　据接近国土资源部的一位人士透露，在4月底5月初，针对目前工业用地普遍蔓延的观望状态，国土资源部将召集全国各地国土资源局土地利用处官员赴京开会。这位人士透露，会议将汇总地方的具体执行情况，并出台相应奖惩措施以及操作细则。

　　“但工业用地招拍挂已是箭在弦上，不可能走回头路。”邹晓云建议，各方的明智选择是抓住变革的机遇，顺应这场改革。

　　事实上，目前中国的工业地产正处在一个快速发展阶段。单维其透露，自2001年中国经济从亚洲经济危机复苏后，仲量联行在国内工业地产项目上的业务每年增长率都在100%以上。就在工业用地全面实行招拍挂的2007年，仲量联行甚至宣布放弃普通住宅物业项目，专攻商业地产和工业地产。

　　2006年，仲量联行在天津和成都的分公司成立，其在二线城市的布局更加完善。单维其透露，该公司工业地产的重点依然在东部的一线城市，但已经出现部分产业向内地二线城市转移的趋势。在这一过程中，无论是仲量联行还是内地的工业园区，都有很大的机会。

　　邹晓云指出，按照一般规律，招拍挂的实施会导致东西部地价成比例拉开差距。他举例，如果目前上海的工业地价在1000元/平方米，内地某市为500元/平方米，那么招拍挂后二者的地价等比例上涨一倍，两地的价差将由原来的500元拉大到1000元。这势必加速东部产业向中西部的转移。

　　仲量联行的调查表明，上海大部分企业的制造基地已经无法承受上海的劳动力、土地和商务成本。上海目前重点发展“2.5产业”，即大型企业的销售、管理及研发基地，制造将继续外迁。

　　“我们和一些二线城市有一些沟通，建议他们改变原来以地价为核心的政策。”单维其认为，经过20年左右的改革开放，很多客户到内地并不是为了建造一个廉价的制造基地，而是他的市场在这边，“因此做好内功，利用自身特色定位，实现错位招商才是关键”。

　　事实上，罗向东也意识到，过去的路子不能再走了，“回过头来看，你的地价越低，客户质量越低。当周围有更低地价的时候他就会走，从长期来说肯定不合适”。

　　由于许昌各种矿产、农业、水资源丰富，加上快速发展的高速公路运输网，罗向东所在的新区招商局的定位就是寻找可以利用上述优势的企业。“能耗大一点没关系，我们可以承受，污染大的就免谈了。现在已经有几家台湾和美国企业准备转到我们开发区。”罗向东坦言自己尚不清楚此次工业用地新政对许昌的影响有多大，但在各地观望情绪正浓的时候，早点行动也许正是明智的选择。